高校二级纪检监察：特征、困惑与应对

戚国伟 雷雯 丁嘉辉 李松涛

（北京大学深圳研究生院 广东 深圳 518055）

在近年纪检监察体制改革背景下，越来越多的高校探索实行在下设教学科研单位、职能部门或所属校办企业等二级党组织中设立纪委或派驻纪检监察人员，延伸监督网络，推进监督全覆盖[1]。高校设立二级纪检监察组织，是高校基于当前院校治理体系改革需要以及校园廉洁治理需要，改进监督方式的科学探索和强化监督职能的客观要求，有助于解决监督力量不足、监督不深入、监督范围狭窄的问题，为高校纪委更好地履行监督执纪问责奠定组织基础。实践中，高校二级纪检监察组织在职能定位、工作机制等方面往往存在履职困惑，影响监督作用发挥[2,3]。本文拟从高校二级纪检监察组织特性入手，借助实证分析，就高校二级纪检监察组织如何着眼改革要求和高校使命，同时立足自身所在组织或单位发展实际，明晰自身定位、建立健全适合自身特点的核心运行机制等问题，开展讨论和思考，探索实践路径，提出政策建议。

一、高校二级纪检监察组织特征

高校二级纪检监察组织作为纪检监察工作网络的延伸，是大学纪委的前端触角和同级党委的工作助手，也是所在单位构建监督体系的基础力量和保障健康发展的底线守护。在组织机制和职责设计方面，高校二级纪检监察组织具有以下显著特征。

（一）在价值功能上，与校级纪委同质同源。高校纪检监察工作经过多个阶段的演化，其功能价值遵循党和国家监督体系建构原则，同时又依从于大学治理逻辑。从纪检监察在党内监督中的专责性地位、纪检监察制度的特殊价值和高校的廉洁治理需求等方面来审视，高校纪检监察工作既是实现党内专责监督、保障政治方向的基本形式和载体，也是推进学校廉洁治理的基础性力量。无论是校级机构，还是二级组织，强化对权力运行的监督、以严明党纪带动教风学风、守护底线促进发展，都是其基本的价值追求。

（二）在机构职责上，与校级纪委同构分形。自八二党章之后，双重领导机制就是党的纪律检查工作的基本模式。从制度设计上看，高校二级纪检监察机构（尤其是二级纪委），同样要在大学纪委和所在党组织双重领导下进行工作，并根据所在党组织的管辖权限履行相应的监督职责（比如廉洁教育警示、廉政风险防范等）。高校二级纪检监察组织作为大学纪委的分支和延伸，在其组织架构设置、内外权责关系等方面与校级纪委具有高度的自相似性，体现了鲜明的“分形组织”的特点。

（三）在执纪权限上，与校级纪委分级分权。改革背景下，纪检监察机构不同层级间的运行机制度在不断调整。以执纪为例，违纪案件查处是各级纪检监察机构的重要履责方式，也是严明纪律的治本之道。但是在实际工作中，鉴于各方面原因，在违纪案件查处和执纪问责权限上，大学纪委往往未对二级纪委下放完全权限，而是区分人员类别和处分等级，给予有限授权，事实上形成校、院两级纪检监察机构既有功能的统一、也有职权的分界。这一点在下文实证调研数据中也有反映。

基于以上分析，高校二级纪检监察组织在定位和职能方面应注意把握以下方面：首先，它应当是同级党委的协助者、监督者，要协助督促同级党委全面落实从严治党主体责任，履行对同级党委以及制度执行情况的专责监督；其次，它应当是所在单位廉洁治理的推动者和协调者，督促各方廉洁履行权利义务，在多元谐变务实的大学环境中，统筹各方关切、协同内部权责，构建廉洁治理体系；最后，它应当是改革发展的底线守护者、保障者，对于触犯底线的行为，依据职权态度坚决旗帜鲜明执纪问责，为健康发展提供坚强纪律保证。

二、高校二级纪检监察组织现状和履职困境：基于49 所高校的调研分析

为了解各高校二级纪检监察组织设置和履职情况，我们围绕二级纪检监察组织“设置数量、范围、模式”“工作职责”“履职影响因素”等问题，通过问卷对49 所高校（均为中管高校或教育部直属高校）进行了调研。其中，已经设立二级纪检监察组织的高校有35 所（占调研高校的71.4%），依托二级党组织设立纪委（或由二级党组织副书记兼任纪委书记）的形式最为普遍（28 所高校采用此方式）。通过对调研问卷的分析，结合有关走访调研，我们发现当前各高校二级纪检监察组织在履职方面往往存在以下几个方面的问题或者困惑。

（一）组织设置和工作机构不完善不健全

高校推行二级纪检监察机构改革尚在探索中，在组建模式和机构设置上目前尚无规范蓝本，各高校的做法不统一，但普遍存在工作机构不健全的问题。比如，在调研反馈设有二级纪委或二级纪委书记的28 所高校中，有10 所高校采取“先任命纪委书记或党委分管副职，过渡之后再通过两委换届正式组建纪委”的方式，比例大概占到1/3 左右。另外不少高校仅是向二级单位派出1 名纪委书记或纪检监察组长但并未配套相应工作机构，或仅明确由1 名党委班子成员分管纪检监察工作。这种情况意味着，很多高校二级纪检监察机构的负责人到任（或分管领导明确分工）之后，往往处于“光杆司令”的状态，缺乏正式委员会和工作机构支撑，在涉及案件检查、党纪处分等工作时，无法以有效的议事决策机制加以保证。

（二）职能定位和工作权责不清晰不完整

在当前纪委推进“三转”和“再监督”以及强化监督保障等多重改革背景和政策导向下，不少大学纪委本身尚在“三转不足”或“转向过度”之间苦求平衡，二级纪委更是难以摆脱困惑。在走访调研中，常发现高校二级纪检监察机构存在工作规则和业务程序不明晰，监督对象、监督内容、监督方式不明确不细化的问题，对自身工作职责，很多还仅限于对“协助二级党委推进全面从严治党、落实党风廉政建设责任”的笼统抽象理解。另外，大学纪委一般也未对其二级组织赋予执纪问责或调查处置的完全权限。在问卷调研中，关于受理举报、申诉、控告，处置问题线索、开展执纪审查这一作用上，只有65.7%（23/35）的高校纪委将其作为职责选项，反映出高校纪检对于二级机构在执纪方面的顾虑、认识方面的欠缺和执纪机制设计上存在的障碍。此外，根据有关规定，国家监察权限暂不向二级纪检组织下放，纪律检查和国家监察在二级单位层面的具体实施有可能存在一定的机制脱节。面对执纪重心的向上集中和管理重心的下移，高校二级纪检监察机构亦需创新方式，做好应对。

（三）队伍素质与新形势要求存在差距

纪检监察的政治属性及其特殊性质，决定了对其工作人员的政治素质和专业素质都有极高的要求，尤其是在当前形势下，在执纪问责方面越发强调程序的规范和严密，要求做到纪、法、规衔接贯通，同时还要对高校办学规律和风险有深刻认识和把握。调研中，发现设立二级纪检监察组织的35 所高校中，专职干部比例能达到50%以上的仅有13 家（13/35），占比不到40%,同时有超过85%的高校(30/35)都选择将“机构人力不足和人员业务能力不足”作为制约或影响二级纪检监察机构发挥作用的因素之一。高校二级纪检监察机构负责人或工作人员多为兼职，人力往往配备不足，并且工作人员往往缺乏专业的训练，在善于监督、敢于监督方面缺乏自信。另外在调研中发现，大多数高校也未能建立纪检监察组织负责人后备人选库，工作后备力量储备不足，后继乏人。

（四）监督效果受到监督力量分散影响和基层“熟人社会”解构

大学在传统管理中，学校层面一般设有各类监督机构。除纪检监察作为党内专责监督机关以外，还有督查或信访部门、审计内控部门等，随着近年巡视巡察制度的推行，很多学校党委还增设了巡察机构。此外，在当前校院两级管理体制强大惯性之下，院系实体化改革虽有进展，但大学各职能部门实际上仍是分配各类办学要素的强势代表，并对院系实行方方面面的监督管理。在条块分割的传统管理模式中，二级纪检监察机构作为大学纪委的延伸，其所在院系也处于“头上千条线”的分散式监督环境中，履职效果难免受到影响。另外，学校限于自身规模体量，本身就带有“熟人社会”的特点，且基层愈加明显，在此环境下，监督效能可能面临更多被“解构”或“消解”的风险。

三、二级纪检监察组织履责机制优化

要确保高校二级纪检监察组织的有效运行和作用发挥，更好地推动所在组织治理的有序规范，前提当然有赖于大学校院治理体系的变革发展，需要大学纪委在完善二级机构组织设置、明确工作规则、加强工作指导和推进两级协同互动方面下更多功夫，对此很多高校纪检工作者已提出不少政策建议[2-4]。然而从二级纪检监察组织自身视角，如何把握改革初心、立足自身定位、创新工作机制、推动科学履职，亦有值得思索的优化空间。对此，二级纪检监察组织应客观辩证地看待自身履职困境，把挑战当机遇，变被动为主动，练好内功，做到“打铁必须自身硬”。按此逻辑，我们结合实践探索，尝试提出高校二级纪检监察组织“四力合一”的履责格局并配套提出四项核心工作机制。

（一）构建“助力、发力、聚力、借力”四力合一的履责格局

1.在协助党委履责上，要全面助力。牢牢把握监督保障执行、促进完善发展的战略要求，协助党委落实全面从严治党主体责任，提高政治站位，做到“两个维护”，抓住“关键少数”。监督“三重一大”等核心决策制度执行，完善权力运行制约机制。紧盯重大战略部署，保障所在单位和组织战略目标实现。

2.在专责监督责任上，要主动发力。牢牢把握专责监督的基本定位，自觉担当、主动发力、精准发力，探索政治监督具体化常态化机制和日常监督科学化精准化机制。充分运用贴近一线、贴近基层的优势，协调推进本单位廉洁治理格局。

3.在统合各类监督上，要有效聚力。充分发挥“协助引导推动”功能，协同聚集各类监督力量，转化自身机构建制和人力配备上的缺陷，变单打独斗为统合作战。推动优势互补，建立内部不同监督力量有机贯通的关联结构。通过监督倒逼权责法定、制度健全和流程优化，引导各方共同推进治理能力提升，共同提高风险驾驭本领。

4.在呼应外部监管上，要善于借力。善于运用组织监督（如巡察、审计）、外部监督（如民主、舆论）等力量，借力趁势，倒逼规则意识提升，强化检视结果运用。借助整改任务的落实，协助所在单位党组织将外部监督转化为自我完善的内生动力和组织治理效能。

（二）构建二级纪检监察组织四项工作机制

1.以分形延伸为基准的廉洁教育机制

教育是纪检监察监督的前置功课。无论从逻辑上还是情理上，严管之前必先教化，不搞言之不预、不教而诛。开展经常性的廉洁教育，是党章规定的纪检机关的经常性工作之一，也是纪检机关发挥激励增效作用的重要依托。廉政教育从思想源头抓起，引导树立正确的人生观和价值观，进而筑牢拒腐防变的道德防线。高校二级纪检监察组织贴近基层、直面一线，应当在构建廉洁教育机制、涵养良好生态方面，在学校总体廉洁教育格局中做好分形延伸和深化细化。注意统合各方力量，统筹形成本单位本领域的廉洁宣教格局，通过开展经常性、针对性的廉洁教育，提高师生纪律意识、责任意识、规则意识，引导价值内化，涵养清正生态。比如，北京大学深研院紧密围绕自身战略目标和中心工作，组织了廉洁教育宣传月活动，统合各方力量，通过责任担当教育、合规风险教育、纪律规矩教育、师德师风教育等板块，针对不同群体开展廉洁教育宣讲和案例警示等活动，取得了一定的效果。

2.以科学精准为目标的风险管控机制

现代大学制度愈发重视风险管理，强调法治思维、底线思维和风险意识。随着高校治理结构改革的推进，院系等教学科研单位将被赋予更多的人财物事方面的治权，但同时也意味着强化运行监督、保证权责对等[5]。二级纪检监察组织应当运用廉政风险防控方面的经验，结合所在单位业务实际，系统梳理本单位、本领域在决策、执行、监督各环节中的重大缺陷和重要风险，编制“风险矩阵”，科学评估分析，提出应对措施。主动回应监督对象范围泛化不明确、重点不突出，监督方式不专业、脱离业务的困境，明确靶向，精准发力。此外，考虑到内部控制风险点与党风廉政建设责任清单在主旨要义的一致性[6]，有条件的单位还可以考虑充分运用内部控制的专业优势和技术优势，发挥内控在风险排查、程序协助和危机预警方面的作用。这样即可发挥内控对风险管理的嵌入把关作用，也有助于纪检监察再监督的有序衔接，事实上也有助于缓解很多二级纪检监察组织人力不足的困境。

3.以贯通协调为核心的监督整合机制

党中央将健全党和国家监督体系作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署，对高校统筹各方监督力量，构建全面覆盖、配置科学、权责协同、运行高效的监督体系提出了更高要求。“一枝独秀不是春，百花齐放春满园”，在推进监督全覆盖方面，二级纪检监察机构不能单打独斗，“再监督”的基本定位也不允许大包大揽。必须创新监督机制，以底线保障和再监督倒逼，整合监督力量，打造协调贯通的监督格局，构建纪检监察监督与其他监督（职能监督、内控监督、巡察审计监督、民主舆论监督等）协同发力的体制机制，健全信息沟通、线索移送、措施配合、成果共享、协同整改等工作机制，将二级组织力量不足的形式劣势转化为重组融合的实际优势，推动各类监督优势互补、有机贯通、相互协调，实现力量整合、程序契合、工作融合。

4.以分权衔接为保障的执纪问责机制

执纪问责对于净化政治生态具有治本作用。常言讲“动员千遍不如问责一次”。对任何层级的纪检监察组织而言，其权威性的保证都源自严肃执纪、守护底线、保障权益。在工作实践中，高校二级纪检监察组织往往由于机构设置不够健全、人员素质能力不足等原因，无法承担全部执纪权责。应对这一情况，从高校层面来讲，一是应当建立一套与二级纪检监察组织履职实际相适应的执纪问责分级处理机制和保障机制，明晰执纪权责划分和有效衔接，比如对于一般党员和轻处分的，由二级组织承担，涉及领导干部和重处分的，由大学纪委介入；二是配合高校管理重心下移的改革，逐步推动监督执纪权限与院系治权对等；三是健全纪委双重领导工作机制，加强领导指导和业务培训，建立轮岗机制以及“交叉监督”工作机制，破解“熟人社会”监督难题。对于二级纪检监察组织来讲，要提升自身审查调查业务能力，强化查信办案基本功训练，积极主动对接执纪要求；要加强自身规范化、正规化建设，强化自身内控机制和监督制约，严格按照法定权限、规则和程序开展工作，规范谨慎行使执纪权。

最后，保证高校二级纪检监察组织作用有效发挥，最为关键的还是务必抓住党委这个关键主体，压实全面从严治党主体责任，扭住责任制“牛鼻子”。以此为基本前提，高校二级纪检监察组织才有可能在大学纪委领导和同级党委支持下，切实发挥好党内专责监督机关和校园廉洁治理基本载体的双重责任，切实为推动实现全面从严治党向基层延伸、推进所在组织治理体系和治理能力现代化，做出应有的贡献。