茂名营商环境法治化建设的实践逻辑与路径探索

马波

（广东石油化工学院 广东 茂名 525000）

党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。”为更好地探索全面实施“百县千镇万村高质量发展工程”的茂名路径，市委市府提出，“优化营商环境，做强产业发展平台，绘好城乡区域发展蓝图，为县域高质量发展搭建平台，促进城乡区域协调发展。”2022 年12 月，广东省发展改革委牵头组织对全省21 个地级以上市营商环境建设作出了评价（共设置19 个一级指标，77 个二级指标），发布了《2022 年广东省营商环境评价报告》。评价结果分为三档：第一档是深圳、广州2 个城市。第二档是佛山、东莞、珠海、江门、肇庆、惠州、中山、汕头、清远、湛江10个城市。第三档是韶关、茂名、潮州、云浮、梅州、汕尾、河源、阳江、揭阳9 个城市。2022 年3 月，中国社会科学院财经战略研究院与中国社会科学出版社对全国291 个城市的营商硬环境竞争力进行了分析排行，共同发布的“2021中国城市营商硬环境竞争力排行榜”结果显示，茂名在291 个城市之中排名第238 位。2021 中国城市营商硬环境竞争力排行榜《2022 年广东省营商环境评价报告》排名均表明，茂名的城市营商硬环境竞争力与其作为经济强市（2022 年全省GDP 排名第7 位）的地位是不相匹配的，需要在市场化法治化国际化营商环境建设上做出更多改变，促进茂名经济社会的高质量发展。册指南》等配套文件。新指标数量总数不变，但具体内容有调整。“新的指标体系包括：市场准入、获取经营场所、市政公用基础设施报送、雇佣劳工、获取金融服务、国际贸易、纳税、解决商业纠纷、促进市场竞争和办理破产10 个指标。与原有体系相比，删除了保护中小投资者指标，增加了雇佣劳动和市场竞争两个指标；将办理建筑许可和登记财产两个指标合并为获得经营场所指标；将获得电力指标拓展为公共设施接入指标。但从指标的变化而论，BR 比DB 更为科学。”[1]

2019 年10 月，国务院制定通过的《优化营商环境条例》对营商环境的概念进行了界定，其第2 条规定，本条例所称营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。营商环境包括市场主体要素、市场经济活动要素和体制机制性要素。2023 年5 月世界银行发布的营商环境新评价体系《方法论》中，对营商环境进行了新界定，即“不受企业控制且对企业生命全周期各阶段行为方式产生重大影响的一系列条件。”从中可以看出，营商环境提到的这些条件（新指标体系所覆盖的条件），覆盖面极其广泛，从宏观经济政策到微观经济法规都有涉及。尤其是更加注重规则的施行，不仅要收集纸面法律法规的信息，而且更加注重收集反映法律实际施行的信息。

一、营商环境的内涵界定与评估指标体系的更新

营商环境最早出自于世界银行2002 年肇始发布的《营商环境报告》。2002 年世界银行启动营商环境（Ding Business，简称DB）报告，报告内容对全球约190 个国家或地区的营商环境进行评估，包含11 个一级指标和23个二级指标。2021 年9 月，世界银行高级管理层决定终止《营商环境报告》及其相关数据的发布。2023 年3 月，世界银行明确新项目名称为“营商环境成熟度”（Business Ready，简称BR），并于5 月公布了《方法论手册》及《手

二、茂名营商环境法治化的实践逻辑与实施路径

法治是良好营商环境实现的重要保障，也是衡量营商环境优劣的关键指标，更是改善营商环境的重要手段，市场化与国际化的营商环境最终都要落实到法治化。因此，笔者将以茂名市推进营商环境法治化的实践逻辑与实施路径作为重要考量视角提出具体的完善建议。

（一）加快制定《茂名市优化营商环境条例》

2019 年2 月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调“法治是最好的营商环境”，阐明了法治与营商环境的关系。2021 年8 月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》提出，要持续优化法治化营商环境，紧紧围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局，打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。《广东省优化营商环境条例》则于2022 年7 月1 日正式施行，《广东省外商投资权益保护条例》《广东省知识产权保护条例》等营商环境重点领域的专项法规也已出台实施，为广东省营商环境改革提供了制度依据和法治保障。地级市层面，广州、深圳、汕头、佛山、湛江等市均已出台并实施本市优化营商环境条例，东莞、中山、江门、云浮等市也正在研究制定中。例如，2023 年2 月，东莞市司法局召开全市司法行政工作会议，发布了《关于提升法律服务水平助力实体经济高质量发展的工作方案》，明确将《东莞市优化营商环境条例》等法规规章纳入2023 年立法计划。

2023 年6 月2 日，李强总理主持召开国务院常务会议听取优化营商环境工作进展及下一步重点举措汇报。会议指出，今年以来我国经济运行实现良好开局，但经济恢复的基础尚不稳固，“要把打造市场化、法治化、国际化营商环境摆在重要位置，通过深化营商环境重点领域改革，切实增强政策有效性。”2023 年6 月，广东省办公厅印发《广东省优化营商环境三年行动方案（2023—2025 年）》，提出以营造公平竞争的市场和要素环境、营造高效便捷的政务环境、营造公平公正的法治环境、营造合作共赢的开放环境、营造区域均衡协同的发展环境等五方面作为主要任务，并围绕以上五项任务明确了39 项举措。6 月21 日，茂名市人民政府印发《茂名市优化营商环境三年行动方案（2023-2025 年）》（以下简称《茂名行动方案》）。《茂名行动方案》共57 条，主要涵盖了商事登记、项目服务与建设审批、企业生产要素保障、普惠性金融服务、公共资源交易、经常性涉企服务、市场监管、市场公平竞争、企业法治服务、政务服务、跨境贸易以及其他综合服务等十三方面内容。为了进一步优化茂名营商环境，维护各类市场主体合法权益，激发市场主体活力和创造力，提升城市综合竞争力，推动经济高质量发展。笔者建议，市委应以《茂名市优化营商环境条例》作为优化营商环境的重要法治保障，茂名市人大常委会则将出台本市优化营商环境条例纳入年度立法计划，尽快制定出台。

（二）打造“产业+法律”一体化的企业法律服务基地

为塑造市场化法治化国际化营商环境，高质量服务重点招商引资企业，长三角、珠三角的部分重要节点城市都正在全力打造专业要素高度集聚的法律服务集聚示范区。例如，上海市正全力打造虹桥国际中央法务中心。广州也着力打造天河、白云、南沙三个法律服务集聚区，并实行错位发展战略。天河集聚区定位高端和非诉法律服务，白云集聚区定位传统和诉讼法律服务，南沙集聚区定位国际和涉外法律服务。当前，茂名市正在聚力打好制造业“三场硬仗”，聚焦绿色化工、新材料和新能源等新兴产业。为更好地为绿色化工、新材料和新能源产业良性发展保驾护航，提供优质法律服务，不断拓展涉企法律服务路径，防范化解企业经营风险，推动涉企民商事纠纷实质化解。笔者建议，由市司法局、市市场监督管理局牵头打造“产业+法律”一体化的企业法律服务基地。基地汇聚我市部分优质律师事务所、茂名仲裁委员会、广东省知识产权保护中心维权援助（茂名）分中心、茂名正大公证处以及法律查明、司法鉴定机构等优质法律服务资源派驻基地，为重点招商引资企业及制造业产业提供全方位、个性化的法律服务产品。

党的二十大报告还提出，“加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。”值得关注的是，随着数字经济的蓬勃发展，代表数字经济发展外部环境综合的“数字营商环境”建设正在受到关注，而将数字营商环境建设纳入法治轨道则是对数字经济健康发展的整体要求。“数字营商环境水平是各国新的竞争角力点：一方面，全球数字经济产业进入快速发展阶段，倒逼各经济体营商环境的数字化转型。另一方面，将评判营商环境数字化水平的相关指标纳入国别评价体系的做法已日渐成熟并逐渐成为国际共识。”[2]2021 年7 月，广东省第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《广东省数字经济促进条例》，强调要推进数字产业化和产业数字化，推动数字技术与实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群，全面建设数字经济强省。《广东省优化营商环境三年行动方案（2023—2025 年）》也强调，要推动招投标领域数字证书跨地区、跨平台互认，探索电子营业执照在招投标领域中的应用，加快数字政府建设均衡化发展。“数字经济在生产力组织方式、生产要素形式、市场主体形态等方面存在新特点，决定了打造数字经济新优势需要更加优良的新型营商环境。”[3]因此，对于茂名市优化营商环境而言，一方面要持续关注新的世界银行营商环境成熟度指标体系的变化，另一方面则要加快数字政府建设以应对数字经济发展对营商环境的新需求。对此，《茂名行动方案》也提出要从推进政务服务标准化建设、提升政务服务便利化水平、提升政务服务数字化水平三方面来打造便捷高效的政务服务体系。同时，通过规范化、便利化、数字化的跨境贸易服务机制，提升数字化建设水平，推进跨境贸易便利化改革。“优化营商环境与数字政府建设存在一种积极的正向关联，这已经成为学界的普遍共识。可以说，优化营商环境是评价政府数字化转型成效好坏的重要指标，政府数字化转型是优化营商环境取得成功的一个关键因素。”[4]

（三）借力首席法律咨询专家制度为企业合规经营提供智力支持

首席法律咨询专家制度起源于广西梧州市法学会的先行先试，该制度重点为党委政府重大公共决策、重大法律风险防控、重大矛盾纠纷调处、重大信访积案化解提供法理支撑。中国法学会于2022 年1 月印发《关于推行首席法律咨询专家制度的指导意见》，在全国范围内铺开推行。根据中国法学会和广东省法学会关于推行“首席法律咨询专家制度”的指导实施意见，茂名市法学会已经遴选30 名首席法律咨询专家，成立了首席法律咨询专家库，旨在充分发挥法学法律专家在地方法治实践中的“智库”作用。茂名市十三届人大四次会议上，王雄飞市长做政府工作报告时强调2023 年市政府的工作重点之一为，“全面加强绿色化工和氢能产业园建设，并深化危化品‘产、储、运、销’全环节安全监管，全力做好防风险、保安全、护稳定各项工作。”为更好地落实《安全生产法》所要求的“强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任。”《茂名行动方案》提出，从建立企业合法权益维护机制、完善涉企案件保护机制、构建多层次诉讼服务体系、提升审判执行工作质效、释放破产制度对资源配置的最大价值、加强知识产权保护和运用六方面来加强完善企业法治服务机制。因此，笔者建议要重视首席法律咨询专家制度在茂名的“生根发芽”，提供经费保障及工作支持，全力打造“党委领导、政府主导、部门联动、专家会诊、首席把脉、公众参与”的“六位一体”工作模式。更好地为完善企业法治服务、茂名市重大项目落地、问题楼盘处置、征地拆迁、环境保护、市域治理等方面存在的突出问题提供法律决策意见。此外，茂名市法学会与茂名仲裁委、茂名市律师协会、广东石油化工学院也应进一步加强合作，整合茂名市中立法律服务社与首席法律咨询专家的资源。同时将服务于优化营商环境、为重点企业“把脉”法律问题及提供合规审查支持与完善 ESG（环境Environmental、社会Social和治理Governance 的单词缩写）相关法规和政策，作为首席法律咨询专家评价的重要考核指标。

（四）对标广东省营商环境评价指标体系推进法治营商环境建设

中共广东省委广东省人民政府《关于新时代广东高质量发展的若干意见》提出，“对标世界银行营商环境新评估体系深化重点领域改革，推进广州、深圳国家营商环境创新试点。开展营商环境对口帮扶协作，推动粤东粤西粤北地区办事标准、流程、时效与珠三角地区接轨。”《广东省优化营商环境三年行动方案（2023—2025 年）》也提出，“要推动全省营商环境均衡一体化发展，全面提升粤东粤西粤北地区营商环境，让市场化法治化国际化营商环境成为广东的金字招牌。”为了更好地提升茂名法治化营商环境的竞争力，笔者认为，应始终坚持用系统思维为改善营商环境谋篇布局。持续强化全面优化营商环境领导小组工作任务，积极发挥市委依法治市办统筹协调职能，全面推进法治化营商环境建设。对标对表新的银行环境评估BR 体系及广东省营商环境评价指标体系，将“打造一流法治化营商环境”作为全面依法治市的重点任务，开展营造法治化营商环境、保护民营企业发展等专项法治督察，全市“一盘棋”纵深推进营商环境建设创新。

应进一步汲取与学习省内外兄弟地市营商环境法治化的工作经验，精准解决重点企业的诉求，增强企业参与营商环境建设的积极性与获得感。例如，广州建立的营商环境观察员制度+“吐槽大会”模式及首创的全国“人工智能+机器人”全程电子化商事登记模式，有效畅通了政企沟通渠道。深圳市制定的《优化法治化营商环境工作方案（2021-2025）》，探索推动建立粤港澳大湾区法治化营商环境建设协同机制，完善域外法适用的规则、标准与程序，平等保障跨境商事主体合法权益。汕头市聚焦市场主体和群众办事创业存在的痛点、堵点、难点问题，制定实施了《汕头经济特区优化营商环境条例》，将优化营商环境建设全面纳入法治化轨道。中山市出台《中山市推行“包容审慎行政执法”工作实施方案》，深化镇街综合执法体制改革，加强行政执法监督，在全省率先开展包容审慎监管改革工作，推进服务型执法、柔性执法，致力为各类企业发展提供更加包容的制度环境，助力当地经济高质量发展。湛江市制定《湛江市重点项目前期工作管理暂行办法》，不断加大对重点项目的协调服务力度，提高投资项目的法治化服务水平。

三、结语

2023 年7 月，中共中央国务院印发《关于促进民营经济发展壮大的意见》，强调要持续优化稳定公平透明可预期的发展环境，加快营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，优化民营经济发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益。世界银行研究显示，营商环境改善对GDP 增长率和社会投资率的直接拉动效应分别为0.3%和0.36%。可以说，哪座城市能够吸引最前沿的生产力，哪座城市就在未来的竞争中占据先机。哪座城市能够提供稳定法治化的营商环境，哪座城市就能成为全球资本竞相奔赴的投资高地。今年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，在全省上下吹响推动高质量发展号角之际，以创新法治举措优化地方营商环境，以高水平法治建设护航经济发展，必将大力提振市场信心、激发市场活力，推动省委“1310”具体部署落地见效，在推进中国式现代化新征程上书写高质量发展的新篇章。