社会治理中政府与社会关系的转型与困境

闫科

（滁州学院 安徽 滁州 239000）

习近平总书记在二十大报告中指出：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”随着社会阶层变革与重构，社会力量不断发展壮大，政府作为管理者逐渐暴露出它对社会进行全面管控的弊端，政府对社会进行全面管控已经不能适应社会的发展。十八届三中全会提出“社会治理”的概念，社会治理也意味着政府与社会关系将出现一系列变化。“治理”意味着现代社会国家正在将原先由单一主体政府或市场独自承担的社会事务转移给或让渡于公民、私人部门、社会自治组织或公民志愿团体。[1]我国社会管理与社会治理主要有以下区别：一是从目标上来说，管理的目标是侧重于维护社会稳定，而治理的目标是侧重于实现社会的公平正义。二是从过程上来说，管理采取的决策和执行方式更多的是强制命令式，而治理采取的方式是协商合作式。三是从模式上来说，管理模式是一种单中心的模式，通常是以政府为管理中心；而治理则是多中心或一核多中心模式，政府、社会组织、民众等都成为治理的主体。

一、社会治理主体的转变

（一）参与主体的转变

中国社会的快速发展表明单一的政府管理体制不能适应社会的进步，在这一体制中出现了一系列的问题。从社会自身的角度来说，政府对社会进行严格的管控使得社会没有自主管理的自觉和意识，社会力量更多的是依赖政府包括资金、人力、资源等方面的支持，没有自主性且缺乏活力和生机。从政府角度来讲，政府对社会各方面的控制无疑让政府陷入更多具体的麻烦琐碎的事务中来，严重影响了政府的行政效率。相较于之前单一的政府管理，社会治理要求各种社会力量参与到管理中来，包括：企业、公民和社会组织等。政府逐步从难以完全垄断或控制的社会领域中退出，将自身的部分职能转移给社会组织，强化社会组织在社会领域中的自我管理和协调功能。[2]因此社会治理将政府从对社会具体的管理转向政府引导的对社会主体进行自我管理。

（二）决策主体的转变

随着社会的发展和社会力量的不断壮大，各种社会力量要求参与到政治中去，希望能通过自己的力量来对政府的决策产生影响。协商民主是社会力量积极参与政治决策，推动决策民主化和科学化的重要形式。协商民主作为全过程人民民主的重要形式，是以公共利益为目标，以公民参与为主体，以公共协商为核心，以平等理性为保障，通过对话、讨论、辩论、妥协、审议和交流，形成合法决策的一种民主形式。[3]协商民主强调将人民的力量纳入到决策体制之中。由于人民直接参与协商决策有其不可实现性，需要有一些社会组织和人民团体来代表人民的利益去参与协商。所以协商民主的发展必然是多元化的社会组织与政府及其他团体之间的讨论、合作和博弈。决策的主体也由原来的单一政府决策转变为政府主导的多元社会力量参与决策。

（三）社会矛盾纠纷解决主体的转变

矛盾纠纷的解决是社会治理的重要内容，是维护国家安全的重要内容，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。改革开放之前，我国单位制的实行使我国的矛盾纠纷以单位解决为主，改革开放之后，由于单位制的撤销和我国法治的不断推行和健全，国家和政府鼓励公民用法律的武器来维护自己的权益，由此法律诉讼成为我国公民解决矛盾纠纷最重要的手段。但是，法律手段只适用于那些比较严重的大型的矛盾纠纷，对于那些小的基础的纠纷无法得到解决。尽管政府为了解决这些小纠纷设立了信访制度，但是民众纠纷数量的庞大让信访这种途径只能解决部分表面上的矛盾，对于深层次根本上的矛盾无能为力。针对这种基本矛盾解决途径真空的情况，可以借助社会力量来解决这种矛盾纠纷，充分发挥社会自治和自我调节机制，将小的基础的矛盾纠纷就地解决，从而在源头上避免矛盾的扩大化和尖锐化，进而维护社会公共安全。

在矛盾纠纷解决过程中，要坚持以政府为主导法律为保障社会力量为主体。在社会组织和社会工作机构相对发达的地方，政府可以通过委托和购买的方式向社会购买公共服务，让他们充当矛盾纠纷解决的主体。此外还可以积极动员和发挥社会志愿者的力量，让他们充分参与到社会矛盾纠纷的解决中来。例如浙江的“枫桥经验”便是化解基层矛盾纠纷的典型案例。在农村等相对落后的地方，可以发挥乡村中乡绅的力量，让他们运用他们在乡村中的威望在解决农村基层矛盾中发挥重要的作用。在民族和宗教等相对集中的地区也可以充分发挥他们自我解决内部矛盾的重要作用。总之，要充分发挥社会力量尤其是社会组织在解决基层小纠纷小矛盾的重要作用，对于社会力量解决不了的矛盾可以通过信访等渠道求助于政府或者对于那些已经激化了的尖锐的矛盾通过刑事诉讼的方式用法律手段解决。

二、社会治理过程中政府角色的转变

（一）政府从管理者转向服务者

在当前的实际行政过程中，政府依然扮演的是一种管理者的角色，服务意识不强是当代政府面临的最重要的问题。政府的职能也应该是从管理职能转向服务职能。服务型政府应该是以遵从民意要求实现民众期盼为全部行为出发点，以规范行为、约束权力为行为自觉，以公开透明坦诚为服务常态，将为民提供方便、为民谋取福祉、为社会稳定与发展竭尽全力的政府。[4]与此同时，政府更应该积极发挥社会的力量，向社会组织或社会工作机构购买公共服务。一方面，专业的社会服务组织具有一整套专业的服务展开流程。在服务设计方面，他们能够根据服务项目的和内容设计相应的服务活动，以此来提升居民参与的兴趣和积极性；在服务开展过程中，他们能够运用专业的心理方法和社会工作方法来对居民进行专业的指导，并通过服务项目的展开使居民组织起来。另一方面，政府购买公共服务可以使各个社会服务组织参与进来，在购买服务的框架之下合理竞争，以此来提升服务质量。因此，社会组织参与能够有效降低治理成本，减少治理中的机会主义行为，降低谈判、监督和执行等交易成本。[5]

（二）政府从管控者转向引导者

在传统的管理模式中，政府对社会团体进行全面领导，严重阻碍了社会组织和团体等社会力量主动性和积极性的发挥。社会团体没有在资金、人员、资源等方面全面依附于政府，受政府控制，没有自主性。由此导致我国社会力量始终不强，始终是一种“强政府，弱社会”的政社关系格局。但是这种模式随着社会各种新问题的出现以及社会问题的复杂性不断增强，政府垄断管理模式越来越不能发挥它的作用，需要借助社会力量来满足公众的需求。因此，近年来我国在各种文件中都提出要积极创新社会治理体制，充分发挥社会组织的力量，努力实现社会自治。这也就意味着政府的角色将不再是一种管控者，而应该是一种引导者的角色，政府应该致力于引导社会力量向着有利于国家发展和稳定的方向前进。政府对社会力量的引导应该包括以下几个方面：

第一，政府要引导社会团体力量以维护国家安全和稳定为最终目的。创新社会治理体系，实现社会自治的目的就是维护社会稳定。社会力量在公共服务和解决矛盾纠纷方面有其独有的优势，能够为综合治理、源头治理提供保障。政府要引导社会力量发挥积极作用，但同时也要避免社会中的不良分子通过组织社会力量来威胁国家和政府，破坏国家稳定与安全。

第二，政府要引导社会力量符合法治要求。社会团体力量发挥要以法治为保障，在法治的框架之内进行。依法治国是我国的基本方略，社会力量的发挥一定要符合法律的基本要求，真正实现公平正义。

第三，政府要引导社会力量树立责任意识。在担责的主体中，作为社会治理主导的政府以及作为社会治理主体的社会团体都要积极地承担相应的责任，共同促进社会治理体系的创新与完善。

三、社会治理中政社关系转型的困境

中国在改革开放之前，社会形态是政府对地方的完全控制，在农村是人民公社制度，在城市则是单位制，人们的生活完全依赖于政府。而政府不仅是发挥行政管理职能，还为人们提供服务，负责满足人们需要和调节人民之间的矛盾。但是改革开放以来，城乡之间、地域之间的流动越来越大，社会结构发生重大改变，农村的公社和城市的单位开始解体，取而代之的是村委会和居委会。但是村（居）委会并没有发挥到它应该起的作用，村（居）委会作为一种自治组织，其行政功能越来越重，服务职能无法承担，这就导致人民处于一种原子化的状态，人民直接面对的就是政府，而少了中间的社会组织或自组织。随着这种状况的发展，政府行政负担也越来越重，不得不将原子化的人民组织起来，在政府与公民之间形成一种中间组织，由这种组织来代表人民表达需求，帮助人民化解矛盾，通过购买政府项目来为公民提供服务。但是中国“大政府，小社会”传统对于当前社会治理进程中政府与社会关系的转型存在阻碍：

（一）地方政府的需求与社会治理的效能之间存在错位

一方面，地方政府的维稳需求与社会治理效能之间存在错位。当前中国地方政府最重要的任务之一就是解决人民群众需求与矛盾，维护社会稳定。政府之所以愿意花费资金来向社会组织购买项目，其目的也是与社会力量一起相互合作，共同维护社会稳定，促进社会和谐。随着市场化和社会结构的变迁，当前社会越来越趋向于原子化，地方政府面对的也是个人，虽然对于政府来说行政会比较累，但是却很少发生群体性事件。但是随着社会上原子化的个人的重新组织，他们作为一种不隶属于政府的自组织，在面对问题时比原子化的个人对政府更具有压迫性，如果政府或社会工作者引导不当，极易引发群体性事件，无疑对政府的权威构成潜在威胁。政府尽管认可社会组织在提供公共服务方面的优势，但是也意识到社会组织在利益聚合、集体行动方面可能会对现有政治结构提出挑战。[6]

另一方面，地方政府的政绩需求与社会治理效能之间存在错位。当前社会力量参与社会治理的主要路径就是购买政府项目，主要形式就是提供服务、开展活动、培育组织、参与社区营造、激发公民意识。社会力量以这种形式参与社会治理、维护社会稳定、促进社会和谐注定是一个长期的和持续的过程，对于地方政府来说，官员任期是有限的，他们更愿意将政府的大部分精力和资金用于可以快速见到效果的项目上去，而积极扶持社会力量对于政府来说在短期内效果不够明显。虽然十八大以来社会力量迅速发展，政府扶持社会组织的力度不断加大，但是地方政府受到显性政绩的影响也在一定程度上制约着社会力量的发展。

（二）社会治理中社会组织的生存和发展困境

第一，社会治理中社会组织的生存困境。当前社会组织和社会工作机构的资金来源主要是来自政府购买服务的资金，这就造成了社会组织对政府机构的极大依赖。当前社会组织承接政府的项目多是宣传、养老、文化等领域的精神上的服务。这就导致社会组织或社会工作机构开展的活动开展对象基本是老年人，对年轻人吸引力不大。一旦地方政府财政紧张，就会减少项目的购买，进而让社会组织或社会工作机构无法生存下去。因此社会组织为了生存不得不与企业进行合作，但是政府同样会担心企业会借助社会组织的幌子来偷税漏税，破坏市场秩序。受到僵化的政策影响，社会组织的发展极其被动，政府仍然处于主导地位，社会组织没有办法作为一个平等的主体参与社会治理。

第二，社会治理中社会自组织的运行和发展困境。社会组织在参与社会治理过程中不仅要承接社会公共服务项目，还要承担起培育社会自组织的任务，将原子化的居民组织起来。但是基于当前社会力量参与社会治理的项目制所具有的短期性和不持续性的特点，在项目期间社会工作者可以积极引导自组织的运行，但是当社会工作者的项目结项之后，自组织在缺乏社会工作者引导的时候便无法运行。其原因主要是：第一，建立起来的自组织缺乏一定的资金来运行，虽然组织是大家自愿建立起来的，但是当涉及到钱的问题时，公民便不愿意将钱花到这上面。第二，自组织的领袖由于缺乏相应的报酬和好处，他们不愿意承担这样的责任。第三，通过社会服务和活动建立起来的自组织基本上以老年人为主，因为当前年轻人没有时间和精力来参与社会组织举办的活动，对年轻人没有吸引力。

第三，社会治理中社会组织的认可困境。受到“大政府，小社会”传统的影响，民众在当前社会中只承认政府的权威，认为只有政府才是服务提供的唯一来源和满足需要的唯一渠道，对于社会组织的认可程度很低。尽管在理论上来说，NGO（非政府组织）能够在政府维稳工作中发挥桥梁纽带作用，[7]但是在实际中，当群众遇到矛盾纠纷时，第一个想到的依然是去找政府而不是去寻求第三方的组织进行调节，这是因为社会组织并不具有政府所具有的权威性。而且当群众与政府之间出现矛盾时，民众宁愿去到政府部门去闹也不会去找第三方社会力量来帮助他们调节政府与民众之间的关系。

当前中国政府与社会关系转型的困境将会是中国社会长期面临的问题，这不仅是地方政府一方的原因，还包括社会组织自身、中国民众以及整个社会结构等多方面的因素。所以破解政社关系的困局在于充分发挥和调动全社会的力量，激发民众的主体意识。要积极推动政府、社会组织、公民多方联动，以政府为主导、社会力量广泛积极参与来促进公民自主性和公共意识的觉醒。坚持服务项目和活动以人民的需求为导向，积极探索社会组织的自我造血能力，着力引导社会组织的运行与发展符合建设社会主义和谐社会的发展要求，避免社会个体组织化带来的社会不稳定，充分发挥其服务群众、缓冲矛盾的积极作用。只有这样，政府与社会的关系才能良性发展。