现代化视域下西部地区农村人居环境治理研究

朱启国

（中央民族大学 北京 100081）

我国坚实地迈过了现代化建设的第二步，正在向着新的第三步现代化征程出发[1]。从党的十九大报告提出实施“乡村振兴战略”“加快推进农业农村现代化”，到党的二十大报告进一步指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，农业农村现代化成为中国式现代化不可分割的组成部分，也是全面建成小康社会的重要举措。我国自乡村建设运动开始，从建设新农村、建成小康社会到乡村振兴战略的实施，始终围绕着农村社会现代化这一核心问题[2]。随着农民对美好生活需求的日益增长，农村现代化的内涵更加多元，同时，农村不同维度的现代化异质性逐渐显现，尤其是农村人居环境等生态建设在农村现代化进程中还存在短板和不足[3]。改善农村人居环境，是实施乡村振兴战略的重点任务[4]，也是农业农村现代化的重要体现[5]。当前，政府和学界普遍认为农村人居环境具有地域性和差异性特征，需要因地制宜、分类施策[3][6]。学界对农村人居环境的研究呈现出农村人居环境－特殊地区人居环境的递进式关注演变[7]，但对西部地区农村人居环境治理的研究较少[8]。也有学者基于生态治理现代化的理论视角对西部地区的环境治理和绿色发展的思考[9]，这为本研究提供有益借鉴。本研究以农村现代化为视角，对我国西部地区农村人居环境治理进行研究，梳理现代化进程中西部地区农村人居环境治理的发展历程，剖析西部地区农村人居环境治理存在的问题，探讨构建解决西部地区农村人居环境治理路径。

一、现代化与西部地区农村人居环境治理的意蕴

（一）西部地区的现代化是中国式现代化道路的重要组成部分

西部地区是我国少数民族集中分布区，56 个民族中有44 个少数民族和70.2%的少数民族人口聚居于此，西部地区现代化的发展影响着全国现代化建设的整体水平。习近平总书记指出：“全面建成社会主义现代化国家，一个民族也不能少”“要推动各民族共同走向社会主义现代化”[10]。西部地区现代化相对于全国而言，是一个局部、区域性的现代化，其政治、经济、文化、社会、生态“五位一体”的现代化都是我国现代化的重要组成部分，与我国的整体性现代化事业密不可分[11]。

（二）西部地区的现代化是人与自然和谐共生的现代化

西部地区有着丰富的矿藏和生物多样性资源，能为社会主义现代化道路的发展提供资源支持。西部地区是我国重点生态功能区，地处珠江源头和五大水系上游，天然构成长江和黄河中下游平原、丘陵的生态屏障[12]。西部地区同时还是我国四大生态脆弱区，生态环境一旦破坏就难以恢复。与全国相比，西部地区经济发展水平相对落后，面临着生态脆弱与资源依赖交织、环境保护与开发的矛盾。江泽民同志曾指出，改善生态环境是西部地区的开发建设必须首先研究解决的一个重大课题，实现现代化发展更加需要加强生态文明建设。重塑人与自然关系，充分认识、尊重和保护好西部地区独特的生态价值，坚持人与人、人与自然之间正常的物资变换以及生态和经济协调发展，满足人民对日益增长的美好的生活需要与物质财富需求，是实现人与自然的和谐共生[13]、经济与社会可持续发展，促进西部地区现代化建设的重要保障。

（三）西部地区农村人居环境治理是实现农村现代化的关键举措

农村是人与自然关系最为密切的场域，承载、凝聚着村庄形态等硬环境和机制文化等软形态，是实现生态宜居的主阵地，也是生态文明建设的主战场。西部地区农村处于农村现代化和城乡一体化的发展过程中，需要同时兼顾经济发展和生态环境保护，既是当前我国环境保护的薄弱环节，也是统筹城乡环境保护的工作重点[14]。从西部大开发时期新农村建设到党的二十大报告作出“全面推进乡村振兴”的战略安排，其根本目的之一在于改善农村环境，提升农民生活获得感和幸福感。当前，人居环境治理作为实施乡村振兴战略的重要抓手，在改善城乡发展不平衡、农村发展不充分方面发挥着重要作用。因此，加强西部地区农村人居环境治理，是当前和今后一段时期全面推进乡村振兴战略的必然要求，也是全面开启农村“物”的现代化、“人”的现代化和治理能力和治理体系现代化的必经之路。

二、现代化进程中的西部地区农村人居环境治理

农村人居环境的公共物品属性，决定了政府在农村人居环境治理中必须承担主导责任。西部大开发是中国最早提出并实施的区域协调发展政策[15]，此后相继实施的新农村建设、脱贫攻坚、乡村振兴等重大战略，对西部地区农村生态环境、基础设施、人居环境等方面带来巨大的变化[16]。以政府部门颁布的政策文件为依据，围绕以上几项重要政策的实施，将西部地区农村人居环境治理划分为三个阶段，即探索阶段、协同推进阶段和全面提升阶段。

（一）探索阶段（2000—2011 年）

该阶段，国家不断重视西部地区农村的环境保护和发展的问题，期望通过对基础设施建设和综合整治来解决农村脏乱差的问题。2000 年，国务院召开西部地区开发会议，将生态环境保护与建设纳入“十五”西部大开发重点工作。2004 年，《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》再次明确“生态建设和环境保护是西部大开发的重要任务和切入点”，提出“进一步加强农村基础设施建设”等要求。围绕这一定位，2006 年，《西部大开发“十一五”规划》提出实施水、路、气、电、生态移民等新农村建设十大重点民生工程，加强农村环境保护，防止农村面源污染，提升环境保护力度。同年，《国家农村小康环保行动计划》围绕小康建设目标，对农村饮用水、畜禽养殖、生活垃圾和面源污染等影响农村“脏、乱、差”的环境问题提出具体的治理措施。2008 年，中央第一次全国农村环境保护会议提出开展农村饮水安全和农村环境综合整治，中央设立农村环保专项资金，通过“以奖促治”“以奖代补”的形式，按照中央和地方1:0.5的资金配套比例支持西部5 个省（区、市）开展农村饮水、畜禽养殖和粪便处理、垃圾处理、生活污水连片整治，农村环境突出问题得到有效解决。

（二）协同推进阶段（2012—2020 年）

该阶段，农村人居环境治理的政策更为明确、措施更加具有针对性，治理项目更加具有协同性。2012 年，中央一号文件提出加强对农业面源污染、农村污水和垃圾治理，改善农村人居环境；2012 年11 月，党的十八大正式将生态建设纳入“五位一体”总体布局，生态环境治理成为国家治理能力和治理体系的重要组成部分。2013年，中央一号文件明确提出建设“加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村”；2014 年，《关于改善农村人居环境的指导意见》要求各地区根据情况分类确定农村人居环境整治重点，循序渐进改进农村人居环境，并对农村生活垃圾、污水、畜禽粪污、厕所改造，村庄风貌、绿化和传统村落保护提出详细指导意见，要求各部门加强协同配合。2015 年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》对农村生活垃圾、污水、厕所、村庄绿化美化和农村环境连片整治提出具体举措。2017 年，习近平总书记在党的十九大报告中提出实施“乡村振兴战略”，将“生态宜居”“生态振兴”作为乡村振兴五个基本要求和基本任务之一，同时提出要坚决打好三大攻坚战。同年，《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划的通知》提出加强农村人居环境综合整治，全面推进农村生活垃圾和污水处理，实施硬化绿化美化亮化基础设施建设工程，推动改厕改圈改厨。2018 年，《农村人居环境整治三年行动方案（2018—2020 年）》指出农村人居环境在取得成效的同时也存在发展不平衡等问题，要求“地处偏远、经济欠发达等地区，在优先保障农民基本生活条件基础上，实现人居环境干净整洁。”[17]围绕“生态宜居”建设要求，明确生活垃圾、厕所革命、生活污水、村容村貌、村庄规划和管护机制6项农村人居环境整治重点任务。同年，《乡村振兴战略规划（2018－2022 年）》《农村人居环境整治村庄清洁行动方案》《全国农村环境综合整治“十三五”规划》相继对农村人居环境不同方面提出具体治理举措。2019年和2020 年，中央财政每年投入100 亿元资金推动农村厕所革命整村推进和中西部农村人居环境整治整县推进。在国家一系列重大战略部署下，西部各省（区、市）普遍将农村人居环境治理作为重点，结合本地情况制定农村人居环境治理行动方略。2020 年，《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》提出要继续加强农村人居环境整治，促进城乡融合发展，在大开发中形成大保护、高质量发展格局。

（三）全面提升阶段（2021 年－至今）

该阶段，随着农村居民收入水平的不断提高，需求层次在逐步提升，人居环境安全成为新时代最明显的特点[18]。如果说解决农村贫困问题是脱贫攻坚的底线任务，那么提升农村人居环境质量则是乡村振兴战略的关键发展内涵。为持续巩固脱贫攻坚成果，实现农村现代化发展，党的十八大以来，中央连续12 年（2012－2023 年）的中央一号文件对农村人居环境问题提出明确治理举措。2021 年，在总结成功经验的基础上，《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025 年）》（以下简称《方案》）指出农村人居环境还存在区域发展不平衡，与农业农村现代化要求和群众对美好生活向往还有差距，要求“地处偏远、经济欠发达的地区，农村人居环境基础设施明显改善，农村卫生厕所普及率逐步提高，农村生活污水垃圾治理水平有新提升，村容村貌持续改善。”[4]对农村厕所革命、生活污水治理、生活垃圾治理、村容村貌和长效管护机制等方面进行规划和总体部署，这为全面推进美丽乡村建设提供根本遵循。2022 年，党的二十大报告强调“推进城乡人居环境整治”，首次提出“建设宜居宜业和美乡村”新目标。2023 年，中央一号文件对推进宜居宜业和美丽乡村建设，整治提升农村人居环境进行综合部署。从理念上看，农村人居环境实现由“改善条件”“村容整洁”到“生态宜居”的转变。从制度体系看，农村人居环境由顶层设计到实践落地，全面推开向高质量发展，生态环境治理格局呈现出政策体系不断深化、制度地位不断上升和治理力度持续加大的特征[19]。从治理内容和路径上看，农村人居环境治理由“整治”“持续改善”到“全面提升”的升级转变，从污染治理导向的基础设施建设阶段进入环境改善的管理提升阶段[20]。

三、现代化进程中西部地区农村人居环境治理问题分析

实施农村人居环境治理的本质是提升乡村宜居水平，满足人们对美好生活需要，推进城乡一体化和农村现代化发展。当前，影响西部农村地区农村可持续发展的深层次问题尚未解决，农村人居环境治理仍然面临诸多问题。

（一）生态环境治理难度较大

西部地区农村因其生态特征、地理条件、生产方式和生活理念等因素的叠加使得农村人居环境治理难度较大。一是西部地区大多位于我国第一、二阶梯，生态环境较为脆弱，农村生态系统较为复杂，水土流失、自然灾害频发，影响农村人居环境治理成效。二是农村居住分散，人口聚集程度低，在污水治理和垃圾治理等方面难以做到集中处理，污水处理率和资源化利用率较低，垃圾运转和集中清运难度大，污水渗漏、垃圾焚烧形成的二次污染进一步加剧农村生态环境的承载力。三是农业生产过程中农药化肥过量使用，生活污水直排，畜禽粪便随意堆放等造成农业农村的复合型污染，使得农村地表水径流的大多数成为农田退水、生活污水和工业废水的排污沟[21]。

（二）基础设施建设主体单一

为实现乡村生态宜居的目标，国家对农村厕所、污水、垃圾治理设立一套规范的技术标准，而治理的规范化需要一定的基础设施建设为依托，基础设施建设又必然需要资金的保障支持。《方案》明确提出农村人居环境治理“坚持地方为主”，形成了中央统筹、省负总责、市县主责、乡村落实的治理格局。中央以财政转移支付方式支持地方，地方政府则是承担着人居环境治理的事权和财权。由于西部地区经济发展较为落后，农村人居环境基础设施建设主要以政府财政投入为主，资金投入渠道较为单一。在长期以来的城乡二元格局下，城乡发展不平衡，农村历史欠账多，农村厕所、污水治理、垃圾治理和村容村貌建设供给不足，农村生态环境财政投入还达不到城市投入的1%[22]。如云南省在农村人居环境整治三年行动期间，累计投入中央和省级财政资金超600亿元。2022 年，云南省农村卫生户厕覆盖率、垃圾设施覆盖率、污水处理率分别为65.38%、60%、30%，城镇垃圾设施覆盖率和污水处理率分别为78%、97%，农村与城镇之间的差距较为明显，要实现乡村建设“十四五”发展目标，还需要持续的资金投入。同时，西部地区农村间的人居环境建设也存在较大发展差距。农村人居环境基础设施建设需要各级政府按比例投入配套资金，对于财政收入匮乏的基层政府而言，没有配套资金做保障，人居环境治理项目也就难以落地到所辖村落，财政收入匮乏、资金不足、配置不均已成为当前农村人居环境治理的制约瓶颈。

（三）整体协调功能不足

首先，农村人居环境治理的内部协调不畅。农村人居环境治理事务分散在乡村振兴、农业农村、环保、城乡建设、自然资源等多个职能部门，虽然每一层级都成立协商议事机构，但部门各管一块，难以形成治理合力，纵向分级、横向分散的治理格局形成“治理缝隙”，治理效率不高。其次，农村人居环境治理主体间的外部协调迟滞。当前农村人居环境治理，主要由各村自下而上层层打包申报项目需求，各层级职能部门由上至下发包、抓包项目，各企业招投标参与建设。治理项目根据建设用途分属不同职能部门管理，如行政村公厕和自然村户厕建设职能分别由城乡建设和农业农村部门负责，农村垃圾治理和生活污水治理分别由环保和城乡建设部门负责。在整个项目运行中，职能部门、企业和村民之间缺少沟通协调。最后，农村人居环境治理的长效管护机制不健全。农村人居环境的基础设施建设虽有财政预算和项目资金支持，但建成后产权界定模糊，维护资金不足，有钱建没人管、有人管没钱修现象突出，共建共治共管格局还未形成。

（四）主体参与积极性不高

一是环保意识不强。环保意识是影响村民环保行为的重要因素，而环保意识的形成与经济生活水平和教育水平息息相关。当前，西部地区农村居民受教育水平普遍不高，经济生活正处于由脱贫攻坚时的生存型向现阶段乡村振兴时期的发展型转变，农村居民环保意识不强，生活垃圾自行焚烧比例较高[23]，对资源化利用和有毒有害垃圾的认识等还不够重视。二是参与意识不足。农村是农民生产生活的主要场域，人居环境问题终究是农民的发展方式和生产生活问题，作为农村场域的主体，农村人居环境治理理应由村民共同参与。村民自治也赋予村民自我管理本村事务的权利，随着农村劳动力的外流，村民参与意愿降低，在当前“公建公助”治理模式下，村民主体缺位，政府干、农民看现象较为突出，村民参与农村人居环境治理的意识不足。

四、西部地区农村人居环境治理路径优化

良好的生态环境是最普惠的民生福祉。作为农村现代化重要组成部分，《方案》明确指出农村人居环境质量的提升是加快农业农村现代化的有力支撑，这就要求要实现农村现代化需要对农村厕所、生活垃圾、污水、村容村貌等“物”提供有效公共服务供给，还需要对村民、社会等“人”进行有效协同整合，同时需要完善治理机制，提升农村人居环境治理能力。

（一）优化布局，突出宜居宜业功能

坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，因地制宜推进西部地区农村人居环境治理与“生产发展、生活富裕、生态良好”有机融合，整合村庄生产、生活等要素编制村庄“多规合一”实用性规划和人居环境等基础设施建设整体功能布局。充分调动广大村民参与村庄规划的积极性，保障村民人居环境诉求，确保村庄规划符合村民利益需求。坚持因村施策，加强对农村“两违”清理，提高村庄建设用地使用效率，对居住分散和“空心化”程度较高的村庄，选择就近合村并点，统一规划建设，集中解决农村垃圾、污水、村容村貌等人居环境问题，提升农村人居环境质量。注重挖掘西部地区农村独特的民族文化和生态资源禀赋，将人居环境治理与美丽乡村建设、民族文化打造和休闲旅游相融合，以“人居环境+”旅游驱动乡村振兴和农村可持续发展。

（二）多元共治，提升整体治理成效

改善西部地区农村人居环境就是改善生产力，西部地区农村人居环境治理更多是要解决公共环境基础设施的有效供给问题[2]，全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化离不开基础设施的建设。农村人居环境的系统性和复杂性决定了其需要持续的资金支持。在中国式现代化总体框架下，要始终坚持政府的主导作用。首先，加大财政投入力度。农村人居环境治理虽然坚持以“地方为主”为总基调，但地区间经济发展差异大，尤其是西部地区政府经济汲取能力有限，中央和地方应按照财权和事权相一致原则，通过转移支付、财政拨款、财政补助和对口支援、东西协作等形式加大对西部地区农村人居环境治理的公共财政投入和政策保障力度。其次，创新投融资机制。鼓励企业参与农村人居环境治理，政府基于财政和政策资源，通过购买服务、PPP 合作等方式让企业、公益组织和社会资本参与农村人居环境治理，提升农村人居环境的公共服务供给效率。最后，发挥村庄熟人社会关系和乡村共同体力量，通过自治、德治、法治建设提升村级组织参与农村人居环境治理的集体行动合力，逐步形成政府主导、市场参与、社会相互配合的农村人居环境治理共同体，推动西部地区生态环境环境治理现代化，从而有效提升农村人居环境治理的整体水平。

（三）内外协同，实现共建共治

强化内部协同，坚持把农村人居环境治理作为“一把手”工程，健全人居环境整治领导小组的协调联动机制，推动农村人居环境治理的跨部门协同，通过组织动员、制度保障整合资金、项目等全方位资源和各部门力量，形成共建共治合力。同时，厘清各部门权责关系，将农村人居环境治理成效纳入部门绩效考核，通过监督检查持续强化行政部门的绿色发展理念。加强外部协商，农民是农村环境问题的受害者，环境改善的受益者，也是农村环境治理的参与者[24],《方案》明确提出了“坚持问需于民，突出农民主体”的基本原则，因此，要打破职能部门本位意识，建立村民参与人居环境治理的保障机制，以农民实际需求为导向，通过相互间的良性互动最大程度获得村民对农村人居环境治理的认同与支持，不断提升农村人居环境项目实施的精准度。

（四）建管并举，激发集体行动合力

明确界定农村人居环境基础设施产权，合理划分政府、企业、社会和村庄、村民各自管护责任，给予相应维护资金支持，保障农村人居环境基础设施的良性运行。将农村人居环境治理制度内化于村规民约和农村道德规范中，明确村民在农村环境、村容村貌和公共基础设施维护等方面的环保责任和义务。常态化、制度化开展文明户和红黑榜评选，从正向激励和反向规约双向渠道激发村民参与人居环境治理热情。增强村务公开的透明度和公开度，通过村民议事会、户长会等沟通平台增强彼此信任，提升村民参与农村人居环境治理的公共精神，推动环保政策在村庄落地。

（五）宣传教育，深化生态保护理念

加大广播、电视等媒体对宣传力度，增进村民对环境保护的法律法规、政策和环保知识的了解，运用短视频、宣传片等方式向村民传递环境保护理念，开展环保下乡、现身说事等公益活动指导村民开展垃圾分类、环境防治，帮助其提升环保意识，改进生活习惯、移风易俗，树立健康文明生活理念。加强对学校青少年环保教育，引导学生养成文明卫生习惯，实现“教育一个学生，带动一个家庭，文明整个社会”。