儿童友好城市视域下日本地域育儿支援事业流变及审思

罗喆，沈晓敏

（1.宁波幼儿师范高等专科学校教师工作部，浙江宁波 315016；2.华东师范大学国际与比较教育研究所，上海 200333）

儿童是城市生活中最敏感的群体，重构儿童与城市的关系，加大城市育儿支持力度，促进儿童友好对于提升城市竞争力有着至关重要的作用。建设儿童友好城市是保障儿童权利的重要方式。1996年，联合国儿童基金会与联合国人类住区规划署在第二届联合国人居大会上发起了创建儿童友好城市的倡议。之后，世界各国陆续探索创建儿童友好城市的方式。日本地域育儿支援事业是日本城市建设和社区建设的重要组成部分，展现了儿童友好城市的日本特色。它以市、町、村为实施主体，通过提供社区育儿支持，帮助儿童切实享有卫生、医疗、教育、文化等多方面的公共福利，从而减轻家庭的育儿负担，促进社会生育意愿，提升女性就业率，推动社会经济发展。本文从育儿友好视角出发，在梳理日本地域育儿支援事业发展流变的基础上，分析其特点与举措、实施成效与问题短板，以期为儿童友好城市建设提供有益镜鉴。

一、日本实施地域育儿支援政策的社会背景

日本是少子化与老龄化问题最为严重的发达国家之一。1989 年,日本的总和生育率下降到1.57,被称为“少子化冲击元年”，引发了日本社会的高度关注。此后，尽管日本政府采取了各种措施，出生率仍然持续下跌。母亲育儿负担重、父亲鲜与孩子接触、社会育儿支持不足等被认为是日本出生率走低的主要原因。而家庭教育能力和保育能力的下降也导致了虐童事件的增加，儿童的叛逆、欺凌、逃学等现象日益严重。据日本厚生劳动省调查显示，2018 年全日本儿童商谈所的儿童虐待商谈件数达到159,838件，是1999年的14倍。[1]从学龄前儿童的情况来看，待机儿童①待机儿童指虽满足入托条件，但由于保育所托育服务供给能力（场地、人员等）不足，无法获得托育服务的儿童。数量非常多，尤其是三岁以下幼儿。与此同时，城市化进程的推进使得传统的社区共同体意识被淡化。邻里关系的疏远加剧了育儿家庭的孤立感和负担感，新手妈妈渴望获得社会的育儿支持。上述问题使各级政府意识到开展地域育儿支援的迫切性，提升地区育儿支援能力、为儿童的健康成长提供良好的环境成为当务之急。

职业女性数量的增长是日本推动地域育儿支援事业的另一原因。日本社会长期流行的“三岁儿神话”②日本社会认为，在孩子三岁之前，如果母亲不专注于育儿，那么可能会对孩子的成长造成不良影响。使得育儿被认为主要是女性的义务。但为了促进社会经济的发展，日本政府大力倡导女性就业，安倍政府曾提出“女性经济学”，以此挖掘日本经济增长的潜力。2012年至2019年，日本女性的就业率显著上升，育龄期日本女性开始走出家庭成为职业女性。2019年，日本25～44岁育龄期女性就业率达到77.7%。[2]而随着高学历日本女性数量的增加，女性自身的就业意愿也日益高涨。在此背景下，为了实现女性工作与家庭的平衡，育儿支援作为社会公共事业开始受到广泛关注并得以实施。[3]

二、日本地域育儿支援事业发展的历史轨迹与政策走向

（一）萌芽期（1980—1989 年）：政府单向型育儿援助雏形确立

20世纪70年代后半期以来，日本经济进入平稳增长期，但是在经济不断发展的同时，社会互助体系崩坏，母亲携子轻生事件频发，家庭的育儿焦虑引发了日本社会的关注。进入20世纪80年代，育儿期母亲的孤独感和育儿不安感等相关研究相继发布。有研究表明，全职主妇的育儿不安感高于职场母亲，这种不安感多源于母亲感觉在社会中被孤立。[4]

在此社会背景下，日本以推进儿童家庭福祉为目标，建立预防家庭破裂等支援体系，通过实施应对措施、提供相关服务促进家庭活力。具体包括营造环境鼓励父亲参与家庭育儿、普及“儿童是社会的孩子、时代的传承者”的地域育儿理念等。但在当时，日本政府仅将地域育儿支援事业定位为“满足市民接受广泛而平等服务的需要”，而未倡导市民主动发起活动。换言之，市民被认为是服务的接受者，育儿当事人被视作受助方。支援内容包括开设育儿讲座、电话咨询等。与此同时，向全区域开放保育设施、设立社区儿童中心、开展育儿咨询和临时保育等建议开始被纳入政府议题。[5]援助方包括国家和地方公共团体，但各相关主体并未就如何开展育儿支援展开明确的讨论。

（二）诞生期（1990—1996 年）：福祉观从“补缺援助”转向“倡导健康生活”

育儿支援政策在“少子化冲击元年”（1989年）之后迎来了重大转机。《今后的家庭和育儿恳谈会报告书》指出,生育率下降是深刻的危机，核心家庭化③核心家庭：当下最多的日本家庭成员模式，一对夫妻或是夫妻一方与未婚子女所构成的家庭。和人际关系淡薄化使得儿童的社会生存环境缩小。[6]在这个时期，日本政府尚未将家庭和育儿问题作为社会整体问题来看待，但已认识到社会在育儿支援方面的匮乏，因此谋求建立“可以安心生养孩子的社会”。该时期的福祉观，从注重向弱势群体提供补缺性援助，转向注重保障全体市民的健康幸福。

从政策来看，1994年日本政府颁布《天使计划》，提出了“育儿支援的基本政策方向”，制定了之后10 年的基本政策，并在同年颁布的《紧急保育对策等五年事业》中将之具体化。其中地域育儿支援相关的内容包括：临时保育(监护人有伤病、私事等情况)、打造社区育儿支援中心(育儿咨询、指导、育儿团体培训、支援)、开展保育所地区活动(育儿讲座、育儿恢复支援事业)等。

从育儿支援对象来看，此前全职主妇尚不在“政策惠及家庭”之列，鉴于“孤立化、密室化”的社会育儿现状，日本政府将全职主妇纳入政策惠及范围。日本社会曾认为，父母为了工作或个人爱好把孩子托付给外界是任性的行为，在这一时期，社会固有观念逐渐转变，认可了母亲恢复身心的重要性。育儿援助方开始转向以国家、地方公共团体为主体，企业和社区等多元主体并存的模式。与此同时，保育所、社区育儿支援中心、儿童委员以及市民志愿者等主体的共同参与被提上议程。[7]

（三）结构改革期（1997—2002 年）：多元主体协作型育儿支援体系构建

20世纪末到21世纪初，由于少子化与老龄化的进一步加剧和社会经济增长的放缓，“二战”后持续了50年的日本社会福祉走向了基于“自我负责原则和市场原则”的结构性变革，倡导通过适当竞争和使用者选择，有效提供优质福祉服务。[8]对于不同类型的法人实施“准入不限，事后限制”的政策。[9]

在政策上，1999年日本政府颁布应对少子化问题的《新天使计划》，从支持母亲工作和育儿两不误的角度出发，进一步充实保育和育儿支援服务体系。内容包括：完善临时保育，建设社区育儿支援中心和家庭支援服务中心，提供保育所体验，制作并分发家庭教育手册，向育儿团体提供活动场所，发布全国育儿地图，向民众提供家庭访问支援、育儿支援综合信息和活动场所，推进由地区老年人和非营利组织提供的多种育儿支援服务，等等。[10]值得一提的是，此时针对育儿负担特别重的0～2 岁低龄儿童的养育政策得到大幅推进。

该时期以建立受助方与援助方的对等关系为目标，力求居民参与到地区福祉计划中。地区居民不再只是被服务的对象，也成为地区福祉的共同承担者。育儿援助方形成了由志愿者团体、居民参与型民间团体、民间企业、民生儿童委员、非营利组织、市民志愿者、社区多样化人才等共同组成的“多元化主体”。[11]相较于公立机构，以居民和志愿者为代表的民间活力得到了极大提升。

（四）改革完善期（2003—至今）：普惠型与成长型育儿支援体系形成

进入21世纪以来，日本在应对经济衰退的同时，始终致力于解决日趋严峻的少子化问题。尽管焦点仍在减轻育儿负担上，但是从出台与修订的育儿支援政策内容可见，政府开始着眼“下一代成长和自立的支援”，倡导在自由选择和自我负责的前提下，创造有无限挑战可能的健康社会。

这一时期日本陆续出台和完善地域育儿支援相关政策，大幅推进地域育儿支援事业。2003年，日本制定并实施《下一代培养支援对策推进法》，规定所有自治体①自治体：在日本，地方政府被称为“自治体”，具有一定的自治权力，能够在一定程度上自主决策和管理本地的公共事务。一般指都道府县，以及市町村等地方各级行政区划。应就下一代培养问题和少子化问题分别制定行动计划。2004年颁布的《儿童与育儿支援计划》从过去以保育事业为中心的内容，转向包含青年自立教育等更为广泛的内容，其重点目标是创设地域育儿支援据点，以及实施市町村行动计划。2005年的《儿童福祉法》提出“育儿支援事业”概念，将市町村作为育儿支援的实施主体。育儿支援被提升到以“给予孩子健康培养和生活保障”为理念的儿童福祉支援的地位。2007年，日本政府正式创设“地域育儿据点事业”。2008年，修订《儿童福祉法》，强调地域育儿据点事业是不同于保育所的独立事业。2010年，日本内阁会议通过《儿童与育儿展望》决议，政府的定位从“应对少子化”转变为“支援儿童与育儿”。[12]2012年，《儿童与育儿支援法》通过，从法律层面正式确定了地域育儿支援事业的地位。2014年，日本政府制定《地域育儿支援据点事业纲要》和《放学后儿童综合计划》。2015年，《儿童与育儿支援新制度》正式出台，新制度以“面向所有儿童和育儿家庭，保证每个孩子健康成长”为导向，以提供“所有有需求的家庭都能享受的支援服务”和“能让儿童更加充实地成长的支援”为目标，从量和质两方面，提供更有效的地域儿童和育儿支援”。2018年《育儿安心计划》实施，2019年《新放学后儿童综合计划》颁布，[13]2020年《新育儿安心计划》指出，要活用社区所有育儿资源，尽快减少待机儿童。[14]2021年颁布的《儿童、育儿援助法及儿童津贴法的部分法律修订》为各地育儿经济扶持政策的推出提供了法律依据。

这一时期提倡育儿家长在“受助者”和“援助者”之间进行双重身份的转化。此外，包括单亲家庭在内的所有育儿家庭均被列入政策实施对象。援助方来自最贴近居民的市町村政府、草根非营利组织①草根非营利组织，指没有依法注册、以团队形式从事公益事业的非营利组织。、中高龄者和有育儿经验的人士等组成的志愿者。

三、日本地域育儿支援事业的实施举措

日本的育儿支援体系可以分为机构型保育、地域小规模保育和地域育儿支援事业三大类。[15]地域育儿支援事业是其中分布面最广、最基层的育儿支援形式，可谓儿童友好城市建设的毛细血管。根据日本内阁府2015年版分类，具体包括使用者支援、地域育儿支援据点事业、孕妇健康诊察、婴幼儿家庭全户访问、养育支援访问与地区儿童保护网络机能强化、育儿短期支援、育儿援助活动支援（家庭·支援·中心事业）、临时托管、延长保育、病儿保育、放学后儿童的健康养育保障（放学后儿童计划）、实际征收费用相关补充支付、促进多元主体参与等。[16]

市町村作为地域育儿支援事业的政府主体，按照上述13项内容因地制宜，制定本地育儿支援计划，并负责相关项目的具体实施。地域育儿支援费用负担比例为国家、都道府县、市町村各1/3。各地的地域育儿支援计划大致包含以下五个方面。

（一）充实地域育儿服务，强化基础性公共服务

1.地域育儿支援据点的建设

日本厚生劳动省在2013年制定了《地域育儿支援据点事业纲要》，将地域育儿支援据点分为一般型、合作型和机能强化型三类。三种类型在功能、内容、从业人员、实施场所等方面各有区分（详见表1所示）。[17]“一般型”是指在保育所、空置店铺、儿科医院等适合亲子聚集的场所，根据地方实际开展开放式活动，并与相关机构、育儿支援团体等进行合作的形式。“协作型”是指在儿童馆②儿童馆是日本基于《儿童福祉法》设立的室内儿童福祉设施，使儿童能够在社区中健康成长和发展。0～18岁以下的儿童都可以使用。、儿童中心等儿童福祉设施开展的育儿支援活动。“功能强化型”在前两者基础上，强化了使用者支援和地域支援功能，为确保支援的质量，在补助金额上增加强化对策经费。

表1 日本地域育儿支援据点体系

地域育儿支援据点的设置，一方面推动了地区网络构建，相关机构和志愿团体相互合作，汇成了地区育儿合作联动网，地区育儿支援能力和相关机构从业人员的能力得到提升。另一方面促进了社会民间团体的协作和联动，通过以非营利组织、社会福祉协会、民生委员、自治会、③自治会指居民基于地缘关系自发组建的社区居民自治组织，是日本社会治理的最小单元。每个“自治会”都是独立的组织，对本社区的各种公共事务拥有最高的发言权和完全的执行力。教师俱乐部等为中心的志愿群体相互协作、企业参与，共同推进育儿交流和亲子守护场所的建设。

2.放学后儿童俱乐部的设立

放学后儿童俱乐部是指在小学的空置教室和儿童馆等，为双职工家庭在小学就读（主体为低年级学生）的子女提供放学后游戏和生活的场所，以确保儿童安全，促进其身心健康成长。运营主体包括自治体、民间团体（社会福祉法人、非营利组织法人）、民间企业等。配有专职人员（放学后儿童支援员），厚生劳动省设定9项资质衡量标准，满足其一者即可担任“支援员”。根据2022年厚生劳动省对专职人员的资质情况统计，拥有保育士资质者占23.9%，高中毕业且有两年以上儿童福祉事业从业经验者占33.9%，获得教育职员证者占23.4%。[18]日本政府还定期开展研修培训。部分城市除了开设日常的“放学后儿童俱乐部”，还在暑假等长假期间为孩子们提供“放学后儿童教室”。

根据《新放学后儿童综合计划》，为了清零待机儿童，到2021年末，日本建设了约25万个放学后儿童俱乐部，2019年到2023年，建设了容纳量为30万人的儿童俱乐部。[19]放学后儿童俱乐部为小学生提供了安全安心的生活场所、健康充实的学习体验环境，促进了儿童的社会交往，通过组织儿童开展游戏活动、向家长反馈孩子的活动学习情况等，切实为小学生双职工父母减轻了育儿负担。

（二）完善地域保育服务，发展普惠性托育服务

1.基本保育服务的确保

发展普惠性托育服务是减轻育儿家庭负担、提高婴幼儿早期养育水平和实现人口均衡增长的重要手段。[20]由于日本3岁以下待机儿童数量多，使得该年龄段家庭的育儿需求尤为强烈。基本保育服务包括以下内容：一是开展婴儿家庭全户访问，以市町村为单位，由保健师、助产士等具有专业资质的职员，对出生后4个月以内婴儿所在家庭进行访问，了解家庭养育环境，征询育儿困难并提出适当的建议，提供市町村的育儿支援相关信息，检查婴儿健康状况等；二是根据地区实际调整保育所员工编制数，并根据需要批准设立新的保育所，以满足地区民众的保育需求；[21]三是设立一定集团规模的“认定儿童园”①认定儿童园：为实现幼儿园与保育所的一元化，日本从2006年开始出现的提供托儿保育与学前教育的新型机构，整合了保育所与幼儿园的传统功能，并向社区提供育儿支持服务，由都道府县认定。；四是为少数育儿家庭提供“家庭式保育（保育妈妈）”，该服务属国家认定项目，专门为部分家庭0～2岁婴幼儿提供育儿服务；五是对保育所老化设施进行维修和改建，以确保保育所孩子的身心安全；六是对保育所和认可外保育设施②认可外保育设施：因为没有达到公办设施的面积和职员人数等标准而未得到国家认定的设施。在设施标准、政府补助金、保育费和无偿化范围等方面与保育所都有所区别。中的儿童实行保育费减免，以减轻育儿家庭的经济负担。根据地区不同减免费用略有区别，以日本大分县为例，未满3岁儿童的保育费为第2个孩子减半，第3个孩子以后全额减免。

2.多样化保育服务的提供

日本各地除了提供上述基本保育服务外，还创设了类别多样的其他保育服务，如延长保育、临时保育、病儿保育、假日保育、夜间保育等，以满足不同家庭的保育需求。其中，延长保育是指获得保育所和认定儿童园等保育机构保育认定的孩子，在正常开园以外的时间，也可在园所继续接受保育。[22]临时保育是指监护人因患病或工作等原因，将未入园的儿童暂时送入保育所、幼儿园或认定儿童园等接受临时托管。病儿保育是指孩子在突发发热等疾病或处于疾病恢复期难以进行集体保育的情况下，在保育所、认定儿童园的专用空间或专用设施内，由护士进行临时保育。假日保育是指保育所在休园日或公休日对有保育需求的孩子进行托管，这是国家支持育儿和工作两不误的重要一环。夜间保育是指监护人由于工作等原因夜间无法照看孩子时，将孩子进行夜间托管的服务。这些服务分为政府认定和政府认定外两类。一般来讲，政府认定的夜间保育原则上规定“开放时间为11小时，到晚上10点为止”。除此之外，也有婴儿旅馆等认可外保育设施，有“24小时体制”和“可住宿”等功能，形式更加灵活，以满足育儿家庭的多样化需求。

（三）构建地域育儿支援网，推动社会力量协同育儿

1.区域内各相关主体协同育儿

由城市、街区和社区三级组成地域协同育儿网。将与儿童及育儿相关的机构、团体、企业、市民联合起来，对区域内的育儿家庭开展从怀孕、生产到孩子成长等育儿阶段的持续支持，扩大地域育儿支援圈，从而形成全社会共同守护孩子、共同支持孩子养育的城市环境。

一是市町村推进政府与非营利组织、志愿者之间的协同事业。地方政府制定属地政策，如大分县制定了《大分县与非营利组织协同方针》，推动各相关主体的协作以及区域内自发性的育儿支援活动。二是促进非营利组织之间的合作，提升非营利组织开展育儿支援的总体水平。三是促进当地非营利组织等与企业的协作，从而推动企业育儿支援事业。四是以社会福祉协议会、民生委员、儿童委员等自治体开展的志愿活动为重点，推动育儿和亲子交流场所的建设。五是建立育儿综合门户网站。向育儿家庭提供可供手机等移动端搜索的资源丰富、操作便捷的育儿信息，并向育儿家庭分发“育儿支援指南”，内容涵盖孩子出生前到整个育儿阶段的综合信息。

2.地域育儿人力资源互通互联

为了有效利用社会各方人力资源，日本市町村鼓励民众发挥专长担任地域育儿活动指导者。一是把儿童馆打造成育儿家庭和不同年龄段儿童交流的场所，鼓励中学生和大学生积极参与儿童馆的育儿支援活动。二是促进“老少交流”，组织老人和儿童在儿童俱乐部、儿童馆等场所开展地区特色文化和自然体验活动。[23]三是派遣“同伴游戏顾问”（进行研修会、户外活动、娱乐活动等活动支援的青少年指导者）到学校、公民馆①公民馆是日本的公共文化设施，以社区居民为服务对象，以丰富居民文化生活为目的，以开展文化和教育活动为载体。和儿童会等，开展儿童集体活动和体验活动。四是有效挖掘志愿者资源，鼓励当地民众积极报名参与地域育儿支援民间组织和相关志愿活动，为本地区育儿家庭提供放学接送、临时托管等服务，并形成民众间相互支持和援助的良性社会互助生态。[24]五是推进“县民运动”,组织县域亲子运动，促进亲子关系，增进亲子感情，引导家长成为孩子的榜样。

（四）开发城市儿童友好空间，推进成长空间友好

1.多元空间载体的高效利用

在空间环境创设方面，日本注重促进儿童全面发展的友好空间和城市环境的建设。首先，积极推进地区资源和设施的使用，通过开放属地保育所、幼儿园、认定儿童园等地区公共设施，发挥其在家庭育儿支援方面的作用。其次，营造以儿童为中心的活动场所。利用好儿童馆和公民馆，确保小学生在放学后有健康安全的活动场所，并能在社区人士的参与指导下，一起开展学习、运动和其他文化活动，并与当地居民开展交流。再次，利用区域内各类空间载体搭建家庭交流活动平台，如利用儿童家庭支援中心、社区公园等地，定期组织“亲子集合广场”活动，使之成为孩子玩耍、育儿家庭开展育儿讲座、交流信息的场所。

2.多类型地域性特色活动的创设

日本政府和民间组织经常组织自然体验等多样化活动，让孩子们在大自然中通过集体创造性游戏和体验增强体力，培养他们的社会沟通能力。[25]同时，市町村还组织地方特色传统文化活动，将育儿支援与传播传统文化相结合。如中津市将育儿支援和当地的传统艺术“丰前岩户神乐”相结合，在放学后教室开设了“放学后三光子儿童教室”，邀请专门人士通过一年时间对孩子们进行训练，并结合当地春季的“三光文化祭”、秋季的“教育思考集会”和当地小学的校园文化主题活动进行成果展示，对传承当地“三光传统艺术”作出了很大的贡献。

（五）实施育儿经费支援政策，加大财政资金支持

为了减轻育儿家庭的经济负担，助力儿童的健康成长，日本积极落实育儿经费支援政策。一方面，政府加大育儿支援的财政预算，另一方面，各市町村开展育儿经济支援，包括减少保育费、教育费用等相关费用，补助医疗费，以及设立奖学金等方式。2019年10月开始，日本正式实施托育服务与早期教育免费制度，其中3～5岁幼儿在利用“地域型保育事业机构”的托育服务时，原则上完全免费。[26]

以日本仓吉市的育儿经费支援政策为例，育儿经济支援具体包括生育津贴、儿童津贴、学校伙食津贴、就学援助等共计15项，涵盖生育、保育、教育、医疗、生活等多个领域。[27]为促进下一代的成长，政府向初三以下孩子的家庭发放儿童津贴；为鼓励生育，政府对多胎家庭出台了多项优惠政策，包括向三胎母亲发放2万日元的生育津贴，对有2个以上孩子的家庭实行保育费减免、第三胎以上的孩子减免学校伙食费等。在教育方面，除了多胎家庭享有相关优惠政策外，政府还对因经济原因造成就学困难的学龄儿童、远距离上学学生、特教班就读的特殊家庭等分别发放相关补助。在医疗方面，政府除了对婴幼儿、小学生的特殊医疗费进行补助以外，还对国家规定的特定儿童慢性疾病以外的疾病给予医疗费用补助。在生活方面，设立育儿家庭购物支援赞助店，向学龄前儿童的家庭、有孕妇的家庭提供折扣优惠等服务。

四、日本地域育儿支援事业实施成效及待改进的短板

（一）地域育儿支援事业受益面广

总体而言，日本地域育儿支援事业受益面广且受到普遍欢迎。厚生劳动省2017年的一项关于“育儿援助活动支援事业”的调查显示，全日本809个市町村实施了该项目，需求提出者达52万人次，其中往返保育设施的路途接送服务、保育设施开园前和结束后的儿童托管服务，以及放学后儿童俱乐部的接送托管服务位列需求前三名。[28]而根据学者在2018年对日本三重县4个市和2个町的调查结果，以婴幼儿家庭全户访问为例，日本三重县四目市接受过该服务项目的家庭达到83.7%，伊贺市更是达到90.2%。从育儿家庭的需求调研来看，排在前五位的分别是育儿经济援助项目、事业家庭兼顾推进项目、保育所数量扩充项目、延长保育项目和临时保育项目。[29]可见地域育儿支援事业越来越被日本民众认可与需要。

（二）一定程度缓解了家庭育儿焦虑

地域育儿支援事业的推行一定程度缓解了家庭育儿焦虑。尤其是地域育儿经济援助政策的推行、地域婴幼儿保育教育制度的落地、地域育儿支援资源网的建立、各类地域性育儿设施的数量扩充和活动提质等，切实减轻了家庭育儿负担，同时也缓解了育儿家庭的育儿焦虑和育儿孤立感。对鼓励生育、促进人口增长、带动城市发展起到了积极的推动作用，近十年来待机儿童总体呈减少趋势。[30]厚生劳动省2021年的调查数据显示，待机儿童数量连续三年持续下降，超过80%的市町村消除了待机儿童。[31]通过实施地域育儿支援事业，居住在同一地区的育儿家庭和其他居民相互认识，构建了跨代际的相互支持关系，能有效防范地缘人际关系的疏离，有助于防止育儿家庭孤立无援的现象。

（三）有效提升了女性就业率

延长保育、临时保育、假日保育、病后儿童保育、放学后儿童俱乐部等系列地域育儿支援事业的推出，解放了母亲的劳动力，使女性能够兼顾工作和育儿，从而提升了女性就业率。相关调研显示，在地域育儿支援政策推行的2014—2018年，母亲的劳动时间和劳动性质悄然发生改变，工作8小时以上的全职女性数量增加，有保育需求的家庭数量以及保育设施的使用率也显著上升。[32]据厚生劳动省的《国民生活基础调查概况》显示，2016年和2019年两年未就业母亲中，0～1岁儿童的未就业母亲比例从2016年的60.7%下降到2019年的50.1%，1～2岁儿童的未就业母亲比例从2016 年的49.9%下降到2019年的41.6%，2～3岁儿童的未就业母亲比例从2016 年的46.1%下降到2019 年的36.9%。[33]女性就业有效推动了经济社会发展，激发了城市活力。

当然，日本在实施地域育儿支援事业过程中也面临一些困难，例如部分非营利组织认为项目实施的公共资金补助不足、部分地域育儿设施的使用儿童人数减少、承担援助活动的志愿者数量不足、地域育儿支援工作者与监护人的信赖关系建立需要更加注意方式方法等。日本各地政府一方面逐年跟踪调研掌握相关数据，并在此基础上进行政策调整，另一方面也注重因地制宜，结合地方特色、人力物力资源等不断改革与完善属地机制。

五、结语

日本地域育儿支援事业已走过近半个世纪的发展历程。历经政府单向型育儿援助、“补缺援助”向“倡导健康生活”的福祉观转变、多元主体协作型育儿支援体系构建、普惠型与成长型育儿支援体系形成等四个阶段。其变化发展过程体现了日本育儿问题和育儿需求的多样性和复杂性，以及育儿援助方式的层次化、精细化和社会化等特点，这些特点又体现了全社会对儿童和育儿家庭给予的人文关怀。

从实施过程和效果来看，日本通过设立地域育儿支援据点和放学后儿童俱乐部，提供多样化保育服务，调动区域内各相关主体和人力资源协同育儿，高效利用地域内的多元空间载体，扩大育儿津贴惠及范围等举措，得到社会和育儿家庭的认可，在很大程度上缓解了家庭育儿焦虑，对鼓励生育、减少待机儿童数量起到了积极的促进作用，同时使女性能够走出家庭，大大提升了女性就业率，对促进经济发展、提升城市活力起到了有力的推动作用。

日本的地域育儿支援事业对于解决育儿焦虑、提高生育意愿、促进儿童健康成长提供了有益的经验。但是，其在实施过程中的问题，如志愿者数量和质量受限、社会育儿指导信赖关系不稳固等，也制约了地域育儿支援事业的进一步发展。另有研究表明，上述问题在各国推进儿童友好城市建设、助力家庭育儿的过程中颇具共性。日本政府已经意识到问题的存在，将从育儿友好视角出发，进一步从法律、政府、社会等多个层面对地域育儿支援事业进行全方位治理，特别是通过调研把握社会育儿要求、培养育儿服务专业人才、提高育儿服务的质量和水平等举措，让更多的育儿家庭受益，从而提高生育率、促进人口持续均衡发展。