保障不登校儿童受教育权：日本自由学校制度化发展探索

尹力，许文娟

（北京师范大学教育学部，北京 100875）

义务教育阶段学生不去学校上课的“不登校”现象是日本社会长期面临的重要教育问题。根据日本文部科学省①文部科学省是日本负责统筹教育、科学技术等领域的中央政府部门。2001年日本中央省厅部门重组之前名为“文部省”。依据时间不同，本文中“文部省”与“文部科学省”的提法均有出现，特此说明。的定义，不登校是指学生“出于心理、情绪、身体或社会原因等，不去上学或者即便愿意上学也不能上学，每年有30天以上学校缺勤的情况（疾病或经济原因，以及为避免新冠病毒感染导致的长期缺勤除外）”。[1]据统计，2022年日本不登校儿童数量接近29.9万人，占学生总数的3.17%，数量庞大。[2]需要指出的是，“不登校”并不等同于失学或辍学。不登校儿童出于某种原因不去一般意义上的学校上学，但也并非丧失学习意愿。许多儿童为了继续学习会选择在校外教育机构接受心理支持和学习辅导，于是“自由学校”应运而生。

自由学校是由个人或非营利性民间组织等所创建，专门为不登校儿童提供教育机会的学习场所。截至2017年，日本自由学校的数量已经增加至近500所，其中多数取得了非营利法人等合法身份，[3]成为重要的校外教育服务提供主体，在保障不登校儿童受教育权方面发挥着独特作用。虽名为“自由学校”，但实际上，它是一种“学校”吗？其“自由”特性体现在哪些方面？换言之，它与日本《学校教育法》中规定的“学校”有何不同？为什么会受到不登校儿童的青睐？它从最初具有临时性和随意性的民间咨询与学习指导服务机构发展为特定非营利活动法人、公益社团法人等合法身份经历了怎样的过程？政府由放任不管到积极探索支援措施的理据何在？这些问题值得关注。鉴于此，本文在梳理自由学校的产生背景、本质特征和实践探索的基础上，揭示自由学校的制度化发展过程，分析《义务教育阶段同等教育机会确保法》（以下简称《教育机会确保法》）出台后的整体性教育改革措施在为不登校儿童提供多样化教育机会上发挥的重要作用，进而探讨政府有效监管与发挥自由学校的个性化优势之间存在的两难问题。

一、自由学校：不登校儿童的校外教育场所

自由学校，日语称为“フリースクール”，是对欧美国家的自由学校（free school）的音译。在欧美国家，自由学校是进步主义教育思想指导下开展的、以儿童为中心的教育实践，强调儿童的自由和自主性发展，如亚历山大·尼尔（Alexander Neill）所创办的夏山学校与鲁道夫·斯坦纳（Rudolf Steiner）创办的华德福学校等。而日本的自由学校是专门为不登校儿童开办的教育设施，[4]与欧美国家的新教育运动没有直接的联系。[5]它虽有“学校”之名，但并不属于日本1947年《学校教育法》①《学校教育法》第一条：“本法中所规定的学校指幼儿园、小学、初中、义务教育学校、高中、中等教育学校、特殊学校、大学以及高等专门学校。”第二条：“只有国家、地方政府以及《私立学校法》第三条所规定的学校法人可以创办学校。”就实际情况来看，仅有少数自由学校能获得私立学校法人的认定，或在结构特区改革下取得学校法人资格，但这也属于特区制度框架内简政放权的结果。第一条与第二条所严格限定的学校（即“一般学校”）。简单说来，自由学校区别于一般学校的本质特征有二：一是在教育对象上，专门面向不登校儿童；二是在课程和活动形式上较为“自由”，不受国家或政府部门直接管理，学校教学与学生学习不受《学习指导要领》②《学习指导要领》由日本文部省于1947年颁布，规定了小学、初中和高中各学段学校教育课程和活动在各学年内统一的操作标准。的严格限制，具有多样化和个性化的特点。因其“自由”的特性能让不登校儿童修养身心、重拾自我，释放在一般学校中受到疏远和排挤的压力，重建良好的人际关系而被称为不登校儿童的“避难所”。[6]

（一）儿童不登校现象：从个体困境到公共问题

由于长期缺勤对儿童的知识学习、人际交往、社会独立以及未来发展等方面存在着不良的影响，因此，“不登校”现象是日本学校教育面临的重要问题之一。不同于因病或因家庭贫困导致的失学现象，日本的不登校问题更多地表现为儿童不适应学校生活而难以继续在学校接受教育。原因涉及学校、家庭以及个人等多个方面，诸如学业进展不顺利、与老师和同学关系不好；家庭生活环境变化、家庭关系不和；学生个人出现疲乏和不安等情绪问题、生活节奏紊乱等。[7]

在20世纪60年代，不登校被普遍理解为儿童“讨厌学校”“拒绝上学”或是患有“学校恐惧症”，是由儿童患有分离焦虑、精神疾病或出现越轨行为等导致。在1983年文部省的调查统计中，拒绝上学现象被认为是“特定儿童所特有的问题，一般来说不去或不能去上学的儿童在性格等方面存在着某种问题”[8]。在这种个人化和问题化的视角下，不登校儿童被认为存在“适应能力差”“学习成绩不好”“生活习惯不良”的问题。相应地，他们也被送往矫正或医疗机构接受治疗，以期能够正常复学。然而，这些举措并未取得预想的效果，反而酿成了“户冢帆船学校事件”和“风之子学园事件”③这两起事件发生在20世纪八九十年代。户冢帆船学校原本是帆船技术专门学校，后兼为青少年不良行为矫正机构，其中多名青少年受到严重的体罚和暴力伤害。风之子学园事件中，2名青少年因吸烟被关进铁皮集装箱中长达40多小时后中暑而死。，青少年受到严重体罚和暴力虐待，甚至因此死亡。这种强制性矫正措施成为当时日本社会对不登校等青少年问题行为而采取的不当应对方式的缩影。显然，强行让不登校儿童复学的举措无法回应教育问题背后的社会结构性矛盾，反将不登校现象简化为学生个体的问题，弱化了学校教育体制改革的必要性与紧迫性。

20世纪80年代以后，日本不登校中小学生的数量一直处于上升趋势，至90年代末已超过10万人。[9]既往的应对措施并未有效地减轻这一问题，个人化的归因方式也难以解释系统性的长期缺勤现象。相比学校恐惧症和拒绝上学等个人化的归因方式，“不登校”这一中性化的表述成为被广泛使用的概念。文部省也改变了以往的政策观念，指出“任何儿童都可能出现拒绝上学的行为”，而这一问题的改善需要通过“学校、家庭、相关机构以及学生本人共同努力”。[10]由此，“不登校”从学生和家庭所面临的个体化困境逐渐转变为社会公共问题，自由学校的出现为这一公共问题的改善与解决提供了可能的路径。

（二）拒绝上学不是一种病：自由学校的去污名化价值建构

自由学校起初多由儿童家长和教师等民间人士联合创办，主要目的是为不登校儿童提供容身之处，使其能够接受一定的教育。依托自由学校或“父母会”等形式，不登校儿童的家长等结成了民间互助和社会活动组织，开始为不登校儿童争取教育权益。他们反对将不登校儿童特殊化和问题化，并将批判的视角指向学校教育制度本身存在的弊端，认为不登校问题的产生是多种因素叠加的结果，诸如僵化的课程和教学安排无视个体的学习节奏，缺少对学生心理需求的照护；基于管理主义形成的师生权力关系压抑了学生的思想和活力；频发的校园暴力和欺凌事件；等等。

由此，自由学校主张“拒绝上学不是一种病”，反而是儿童主动性的体现。[11]即便不在一般学校中就读，不登校儿童也同样拥有学习的权利，而不应被差别化对待。如在1988年，东京适乐自由学校①东京适乐自由学校于1985年由奥地圭子创办，现已发展为规模化程度较高的自由学校组织，在日本各地有多所分校，被称为自由学校的先驱。的学生就提出了不登校学生的权利宣言，反对学校中不合理的校规与体罚行为，认为成年人应该尊重不登校儿童的选择：“不登校学生有权在一个安全的环境中学习，不受校园欺凌……不容忍以残疾、成绩、能力、年龄、性别、外表、国籍、信仰、拒绝上学、犯罪、家庭情况等为由的任何形式的歧视……不登校儿童有学习的权利。我们不会容忍被强行开除；不会被迫去上学。”[12]

自由学校创设了对不登校儿童开放、友好和包容的环境，接纳不登校儿童的多样性和差异性，为儿童提供了修养身心和重拾自我的机会，也因此代表了“不登校的生活方式”。[13]针对因不登校产生愧疚感和自卑心理的现象，自由学校重视培养儿童的自主意识、提升儿童的自尊心和自我认同感。对于在学校教育中受到排斥的儿童来说，这一体验在同质性高、重视规范的一般学校中是无法获得的。

（三）打破对学校教育的迷信：自由学校的去学校化实践

倘若不能打破对学校教育所具有的权威地位的过度迷恋和崇信，便难以改变不登校儿童所面临的必须回学校上学的困境，以及由此而来的对不登校儿童的误解和偏见。自由学校奉行“去学校化”的教育理念，认为并非只有一般学校才能培养儿童，[14]自由学校同样具备学校教育的育人功能。不登校儿童可以在自由学校中学习知识、培养人格，获得必要的社会化发展。在出勤时间、学习与活动内容上，自由学校并不按照《学习指导要领》进行规划，比一般学校具有更大的灵活度和多样性。有关自由学校的法律地位、教师身份、教学方式和学费②学费指学校收取的课时费，不包括餐费和修学旅行等学杂费。按照日本《宪法》第二十六条第二款与《学校教育法》第六条的规定，日本实行免费义务教育，国立与公立中小学不收学费。自由学校以会费等形式收取学费。等方面与一般学校的区别详见表1所示。

表1 日本自由学校与一般学校的对比

自由学校的规模普遍较小，学生人数在20人左右，[15]并且学生的年龄各异，包括了义务教育和高中阶段的学生；不采取传统的班级授课制进行教学，学生可以按照自身的生活习惯和学习节奏学习。根据文部科学省2017年对118所自由学校的调查，在活动内容上，最为常见的是个别学习、心理咨询、艺术和多种体验活动（见图1）。[16]除基础知识的学习之外，自由学校有更多的劳动教育形式，以及学生自主决定的各类集体活动。

此外，自由学校重视对不登校儿童的情感支持，配备心理咨询师和社工等专门人员，在入学前对有需要的儿童进行诊断和咨询。入学后的心理咨询、家庭访问和同伴支持等也是常见的支援形式。自由学校也积极与其他学校、民间机构和政府部门合作，在就业、升学和留学等多个方面为学生提供资讯和帮助，减轻学生在升学和职业规划上遇到的困难。许多自由学校已不局限于提供临时性的托管服务，逐渐成为独立于学校教育的替代性选择。

二、由民间设施到专门化法人：自由学校成为重要教育服务提供主体

自由学校的举办者多为民间和社会组织。但在不登校现象长期未得到改善的情况下，教育行政部门逐渐认可了自由学校所发挥的作用。特别是通过非营利法人和学校法人认证等方式，自由学校成为合法的教育服务提供主体，并探索出了独特的制度化发展路径。

（一）临时性的民间设施：自由学校进入政策视域

日本的自由学校在20 世纪60 年代出现。到20世纪80年代，随着“对不登校现象的去病化”运动的不断开展，自由学校的数量明显增长。[17]作为民间教育机构，自由学校长期处在相对独立发展的状态，较少受到政府的直接管理和约束。因为在不登校问题的应对上，教育行政部门主要着眼于改革学校教育和建立健全公办支援设施，最终目的是让学生经短期休整后继续在学校接受教育。因此，自由学校的学生无法获得学籍，升学也面临一定的困难。特别是学生如果长期离开学校，那么按照日本《宪法》中有关公民受教育义务的规定，家长也会被认定为未履行使子女接受教育的义务。

面对不登校学生在校外接受教育的实际情况，文部省于1992年提出了“出勤认定”的应对措施。即在保障义务教育实施的前提下，不登校学生需在一般学校中保留学籍，经由所在学校校长的考察和认定后，自由学校的学习时间可以置换为一般学校中的学时。[18]此外，文部省也为如何甄别和判断民间设施的教育质量提出了指导方案，如举办者应具有一定的教育与咨询专业知识，与学生家庭和学校之间保持良好的沟通和协作等。在政策制定者看来，尽管肯定了自由学校在应对不登校现象上发挥的独特作用，但自由学校仅在公办设施无法充分发挥作用的前提下才受到承认。作为学校教育的补充，这一阶段的自由学校仅限于提供临时性的咨询和学习指导，不能替代学校教育。

（二）非营利法人化发展：对自由学校合法身份的认可

日本自由学校的非营利法人化①在日本法律中，非营利法人包括特定非营利活动法人、公益社团或财团法人、一般社团或财团法人、社会福祉法人、学校法人和医疗法人等。过程集中出现在1998年《特定非营利活动促进法》颁布后的十年间。在新的非营利法人制度下，日本《民法》所规定的公益法人许可制被简化为认定制，医疗、教育和社会福利等领域的非营利活动团体可以经政府认定后成立特定非营利活动法人。通过非营利法人制度，自由学校可以组建理事会并制定章程，在政府部门进行合法认定与登记，自由学校由自发结社的民间团体转为正式组织。此外，日本也成立了“拒绝上学·不登校全国协会”与“自由学校全国协会”②“拒绝上学•不登校全国协会”成立于1990年，2008年获得特定非营利活动法人认证；“自由学校全国协会”于2001年成立并获得特定非营利活动法人认证。等全国性的非营利法人组织，主要开展不登校研究、宣传和支援等活动。

非营利法人是自由学校最常见的法人身份。在日本近500所自由学校中，除特定非营利活动法人（41%）之外，还有公益社团、财团法人、一般社团或财团法人③公益社团或财团法人从事公益事业，经政府部门认定后可以享受税收优惠政策；一般社团或财团法人则是不以营利为目的的法人组织，无论其从事的事业是否具有公益性。（14%）、学校法人（12%）、营利法人（7%）等多种运营身份。[19]在非营利法人组织中，学生以会员的身份加入并缴纳一定的会费作为学费，教职员工则由有相关教育和咨询经验的正式和非正式员工以及志愿者等担任。[20]尽管自由学校仍存在用地、经费和设施无法得到保障、工作人员缺乏专业性等问题，但经合法认证后，自由学校的声誉和公信力都有所提升，在相当大的程度上摆脱了“临时性”和“任意性”的身份特征。随着其整体数量的增长及部分自由学校规模化和组织化程度的不断提高，自由学校在为不登校儿童提供教育上发挥着日渐重要的作用。随之，文部科学省的相关政策也逐渐宽松化，注重学校、家庭和社区与自由学校的相互合作，为不登校儿童提供有针对性的支援措施。

（三）结构特区改革：自由学校转型为学校法人的制度路径

2002年，日本出台了《结构改革特别区域法》，规定地方政府可以依据自身特色开展教育、物流、研发、农业以及社会福利等方面的结构改革，发挥地方活力，促进国民生活水平的提高和经济的发展。结构特区改革放宽了《学校教育法》中对办学主体的严格限定，在国家、地方政府和《私立学校法》规定的学校法人之外，企业（即公司等营利性法人）与特定非营利活动法人可以在不拥有学校占地所有权的情况下举办学校。特定非营利活动法人创办面向不登校儿童的特例学校时需要满足一定的条件，主要有：拥有举办学校所需的资金；学校职员具备一定的专业知识和经验；职员有一定的社会信誉；在服务不登校儿童上有一定的经验和成果。[21]另外，特定非营利活动法人申请创办特例学校需要与政府部门合作，并由特区进行评价和监督。[22]特例学校在法律身份上属于学校法人，适用于《学校教育法》的规定，学生可以拥有正式的学籍，这为自由学校的合法转型提供了一种可能的路径。

建立教育特区与不登校特例校意在发挥社会和民间组织在治理不登校现象上的积极作用，有条件地将自由学校制度化，并纳入政府管理。2005年，文部科学省对《学校教育法施行规则》进行修订，明确不登校特例学校可以根据具体情况设置弹性化的课程标准，在维持一定的学年总体学时的基础上，不同科目之间的学时可以有所增减。这一修订扩大了公共教育办学的灵活性，为不登校儿童的学习提供了一定的制度性保障，不登校特例校也从结构改革特区的试验推广至全国（见表2）。[23]

表2 日本部分不登校特例校的基本情况

截至2023年底，日本共有24所不登校特例校，其中14所为公立学校，10所为私立学校。[24]特例校数量有限且地区分布不均，多集中在首都圈附近。2020年以来，为缓解新冠肺炎疫情对儿童学习产生的消极影响，日本政府也在加大财政支持的力度，计划在全国各都道府县推广建立不登校特例校，以期向不登校儿童提供覆盖范围更广的服务。需要特别提及的是，2023年8月，文部科学省将“不登校特例校”更名为“多样化学习学校”。这一名称的变化无疑是对包含不登校特例校在内的自由学校提供“多样化”学习机会本质的最好注解。

三、支援与治理：新法制背景下保障不登校儿童受教育权的构想

自由学校在制度化发展进程中面临经费来源不稳定和质量监督保障机制缺位等问题。因为其“非学校”的性质，所以自由学校无法获得义务教育生均经费支持，主要依靠收取会费、设施费以及捐赠等方式筹集资金，运营的稳定性无法得到保障。即使在教育特区改革中，教师流动性大与合法认定困难等问题也并未得到根本性解决。[25]自由学校未来的发展路径何为，不登校儿童的受教育权利保障如何推进，在理论和政策层面仍有许多问题需要进一步探讨。

（一）不以儿童复学为前提：《教育机会确保法》的基本理念

2016年，在多样化教育立法公民运动的推动下，日本出台了《教育机会确保法》。这部法律以保障不登校儿童获得与义务教育相当的教育机会为目的，明确了国家和政府在支援和保障上的相关义务，如根据不登校儿童的具体情况提供支持、改善学校教育、加强国家和地方政府与民间机构的合作等。从法律位阶上来说，《教育机会确保法》位于《宪法》与《教育基本法》之下，是专门针对《学校教育法》未涉及的其他义务教育实现形式，为不登校儿童和超出义务教育年限但未能充分接受义务教育的人制定的专门法律。

这部法律的核心关切之一，是将不登校儿童所接受的校外教育认定为与义务教育相当，即支援措施不再以儿童回到一般学校上学为前提，而是尊重不登校儿童在校外机构中休养身心的需求和选择。比如在法律的基本理念上，明确“从不登校儿童接受多样化教育的实际情况出发，为每一个不登校儿童提供相适应的援助”（第三条第二款）；关注多样化教育“是否能适应儿童能力，培养其社会自立的基础，使其度过丰富的人生”（第三条第四款）。可见，立法理念是对儿童受教育权利的保障，而不是局限于义务教育在何种场所、以何种形式展开等普遍性议题。该法也明确了国家和地方政府的相关责任，即“国家和地方政府要考虑不登校儿童在学校外的多样且适当的学习活动的重要性，以及让每一个不登校儿童获得休养的必要性。为了让不登校儿童能够进行与自身状况相适应的学习活动，努力向这些不登校儿童及其监护人提供必要的信息、建议以及必要的支援措施”（第十三条）。在保障不登校儿童多样化教育机会实现的整体框架下，该法也为支援自由学校提供了依据。

《教育机会确保法》出台后，多地教育委员会针对自由学校等学校外的其他教育形式出台了补助政策。以甲贺市为例，在由政府认定的自由学校中，学生家长只要满足正常纳税等条件，就可以向政府申请获得一定的学费资助。自由学校获得政府认定的条件有：由民间团体经营；按照《甲贺市不登校儿童利用的民间设施指南》的规定向不登校儿童开展支援活动；能够在学校上课时间接收学生；能够应教育局局长或校长的要求与市政府和一般学校合作，如提供必要的信息等；作为不登校儿童利用的民间设施已有一年以上的运营时间。按照甲贺市政府网站公布的信息，2023年已有7所自由学校获得了认定。[26]

（二）整体性支持：保障多样化教育形式的平权性

虽然《教育机会确保法》明确了要为不登校儿童的多样化教育形式提供保障，但是在如何认定自由学校的法律地位、处理一般学校与自由学校的关系上仍有诸多不明之处。纵观日本教育行政部门所采取的相关政策，可以发现，对不登校儿童采取的是专门化和补偿性的支持措施。在这种观念下，一般学校与自由学校是主流和边缘的关系。根据学者的调查，自由学校的学生通常由医生与咨询机构等非正式渠道介绍，如果公开招生，那么就意味着与一般学校形成相对立的关系。[27]这样一来，不登校儿童就会被视为有特殊教育需要的弱势群体，仍然受到差别化和特殊化的道德判断。反之，如果承认学校教育固有的弊端，将不登校视为可能发生在任何学生身上的常态化现象，实现不登校儿童的真正“去病化”，则应当平等对待一般学校与自由学校，平等对待不登校学生与普通学生，即保障自由学校与一般学校、不登校儿童与普通上学儿童的平权性。这也正是自由学校的教育理想和实践，即承认多样化教育形式的合理性与合法性，最终推动学校教育结构的改革。

补偿性支持和常态化认识之间看似形成了一种政策价值理念上的悖论：不登校政策是应当关注学校教育改革，避免不登校现象发生，还是应当扩充学校外的教育形式，使不登校儿童获得适当的教育？这是自由学校制度化发展的核心问题，也关系到对公共教育的平等价值理念的根本性思考。[28][29]理论争议实际上说明了日本不登校问题及其成因的现实复杂性。无论采取何种理念，都不可否认不登校现象仍将长期存在，不在一般学校中就读对不登校儿童来说意味着形式和实质上的双重不平等。一方面，自由学校与一般学校并不具有同等的法律地位，在自由学校就读属于一种个人属性的教育消费，未能得到国家的教育经费支持；另一方面，在日本，文凭等外部评价是决定升学和求职等的重要因素，不登校儿童仍面临着系统性的偏见和歧视。因此，在理论探讨不断深化的同时，现实中保障多样化教育机会的政策措施需要整体性推进。既要对自由学校予以适当定位，以财政经费和政策倾斜等方式加以支持，也要在制度上消除自由学校与一般学校之间转学、升学等的障碍。因学习形式不同而造成的升学和求职等方面的不平等关系到分配正义，而弱化以至消除这种不平等则是更关键也是更艰巨的社会课题。

在不登校问题的应对上，日本正在建立以支援为基本理念的多主体、分角色治理模式。其中，国家和政府引导下的学校和教育行政部门承担主体责任，社会、家庭和自由学校等民间设施多方面合力，共同致力于保障义务教育阶段儿童的受教育机会。按照不同的阶段，可以将支援政策分为在事前预防不登校；在出现不登校行为后掌握儿童具体的心理与学习情况，为不登校儿童的学习和职业规划进行指导，确保不登校儿童能够在公办或民办设施中获得教育；为有初高中升学需要的不登校儿童提供咨询与获取信息的渠道等。

（三）自由学校的价值复归：确保不登校儿童获得高质量教育

在政府部门研讨并推进支援措施的同时，自由学校的进一步发展也需要厘清法律地位与法律权责等问题。受教育权利的实现不仅意味着提供经费和资源等物质条件，而且意味着建立专门的监督与救济机制等来保障其不受损害。若将自由学校作为多元化的教育形式之一予以法律上的认可，并以政府购买公共服务等形式予以财政支持，那么自由学校也应该在一定程度上接受外部监督与管理，以保障不登校儿童能获得高质量的教育。

自由学校的特征之一就在于其“自由性”，即在学习的形式和内容上以儿童的能力与兴趣为出发点。但如果一味地适应儿童的需要可能会演变为迎合儿童的喜好，育人活动也会呈现出随意性。另外，为谋求存续和发展，自由学校也可能呈现出商品化和市场化发展的趋势，如有学者就质疑《教育机会确保法》出台后教育的商品化趋势反而会加剧不登校问题。[30]对自由学校高度个性化和多样化的办学形式来说，监管与自主之间存在着两难问题。一方面，不登校儿童的大量存在昭示着学校教育改革的迫切性和必要性，不登校儿童与自由学校基于需求与服务匹配而结成的教育关系需要引起教育管理者的重视与反思；另一方面，从教育治理的角度看，认可和尊重多样化的教育机会也要求国家建立相应的教育质量监督与保障机制，以免引起公众对教育公平与教育公益性的质疑。

自由学校在关照和救济不登校学生群体上的特殊意义符合受教育权保障的内在要求，其存续和发展的最终旨归在于为不登校儿童提供教育选择。因此，不管是对自由学校的教育质量监督与评估，还是对自由学校进行支援与保障，构建多主体共治的教育治理结构，都必须以不登校儿童的受教育权益实现为核心。政府承担保障、供给和促进者的角色不意味着对自由学校进行政策兜底。对自由学校的有效治理需要将其与国立、公立学校和私立学校进行分类对待，避免在组织和教学上推行强制性的行政命令。当然，政府的保障义务并非是对自由学校实行政府责任制，完全由政府财政负担并进行管理。生均经费支持应基于儿童在自由学校中学习的实际情况作出安排。在此过程中，自由学校也需要履行相应的责任与义务，提升自身的教育质量，以保障不登校儿童最大教育利益的实现。