教育系统实施全面预算绩效管理的难点问题及对策研究

［摘 要］预算绩效管理是教育领域绩效管理的重要内容，是推动教育事业高水平、高质量、高效益发展的有力保障。文章围绕教育系统实施全面预算绩效管理展开深入研究，在阐述其必要性的基础上，对实际管理工作中的难点进行全面分析，并针对性提出对策建议，以期促进教育经费聚力增效、精准投放，提高教育服务质量，提升教育科学发展水平。

［关键词］教育系统；预算管理；绩效管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.02.009

［中图分类号］F810.6；G475［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2024）02-0028-03

0     引 言

百年大计，教育为本；千秋大业，教育为先。我国历来高度重视教育事业的发展，党的二十大报告指出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力，人才是第一资源，创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势。”

长期以来，国家的各项关乎教育大计的惠民政策陆续出台，各级政府始终将发展教育、办好教育、保障教育摆在优先发展的战略地位进行统筹考虑、全面推动，坚持不懈予以重点投入、优先保障。在此情况下，全国教育经费总体投入持续增长，教育系统各单位可管理使用的财政教育经费拨款也越来越多。要想高效、精准、务实地将宝贵的教育经费用在“刀刃上”、使在“关键处”，从而有力推动和保障教育事业更高质量发展，有赖于实施全面预算绩效管理的成效。可以肯定地说，在当前及今后的教育事业发展过程中，全面预算绩效管理这一现代化财政制度举措的推广实施，已逐步成为保障教育事业高质量健康发展的可靠抓手、必要路径和重要举措。

1     教育系统落实全面预算绩效管理的必要性

全面预算绩效管理是一种全方位的预算绩效管理格局、全过程的预算绩效管理链条、全覆盖的预算绩效管理体系［1］。在国家关于加强教育事业预算资金管理的要求下和现代教育体系、教育服务水平逐步完善的趋势下，教育系统各部门单位推进实施全面预算绩效管理已势在必行。已有的大量教育领域全面预算绩效管理研究成果显示，一旦能够建立健全科学有效的绩效管理制度、科学准确实施全面预算绩效管理，就可以很直接地规范资金管理流程、提升教育管理质量。在此基础上，通过积极主动推进绩效信息公开、接受社会监督，更是能提高预算绩效信息透明度，为办好人民满意的教育提供坚实的资金和制度保障。

2     教育系統在落实全面预算绩效管理期间遇到的难点问题

近年来，综合我国各地各级教育系统开展全面预算绩效管理工作实际情况来看，可以说已经取得一些比较满意的进展和成效，积累了一些有益的经验和案例，开创了一些有利于长远规范发展的制度性成果，推动了教育经费使用效益不断提高。但在实践工作中也遇到了一些困难，主要表现在以下方面。

2.1   人员队伍建设不健全

首先，管理人员缺乏专业素质。长期以来，因教育系统工作的特殊性，教育系统的管理人员往往从一线学科任教老师中选拔而来，他们工作突出、能力较好，所以选拔人员从事管理岗位时获得了脱颖而出的机会。但这些“优秀教师”在担任与原本具体教学工作无关的综合管理岗位时，又往往面临缺乏管理经验的问题，对全面预算绩效管理这种专业性极强的领域更是了解甚少，难以入手。

其次，负责人员大多为兼职。在学校内部，由于对全面预算绩效管理缺乏必要的认识和科学的理解，许多工作人员都认为预算管理与绩效管理仅仅是一项财务工作，对两者缺乏科学、准确、清晰的认识，造成在全面预算绩效管理工作分工时仅仅安排财务人员负责。而有些学校的财务人员还是由教师兼任，这部分人员的学科背景不是财务或者管理相关专业，平时也缺少相关培训或者对新制度学习的积极性不高，造成这项工作因“缺人”“无人”的问题而导致无法按规定进行全面、准确、科学的落实。

再次，具体任务完成水平不高。预算绩效管理人员要求既具有丰富的工作经验，又要有较强的学习能力，更要有结合本单位实际落实预算绩效管理的能力［2］。但由于人员配备不齐，或配备不专，或配备不精等，其在开展预算绩效管理工作时出现流程不符合相应规范、执行过程不够严谨、管理任务无法正常完成等问题，进而导致全面预算绩效管理无法发挥应有的作用，难以满足保障新时代教育事业高质量发展的需求。

2.2   对预算绩效管理不重视

当前，各地教育部门负责人和工作人员对财务工作的关注点往往集中在财政资金的申请与支付上，而对财政资金的成本效率与资源优化配置存在不了解、不关注、不重视的问题。在一些相关人员的认识中，确保资金支付合法合规即可，具体绩效管理的结果如何从未过问。有些单位即使开展了绩效管理相关工作，但从整体情况和最终效果来看，也是流于形式的情况居多，认为只要应付了上级部门就算完成了工作。在这一系列不重视、工作不到位等原因下，绩效管理很难取得应有的效果。

2.3   绩效目标设定不合理

主要是在设置预算绩效目标时存在两方面的问题：一种是目标描述较为单一、挑战性差、方便实现、缺乏激励的结果；另一种是目标设定相对较高，没有充分结合实际情况，导致单位难以实施。

2.4   预算绩效运行跟踪监控不到位

监控是全过程预算绩效实现动态化管理的关键环节。从广义上讲，对于预算执行过程中出现的问题和困难，各单位都可以通过绩效运行跟踪监控后，精确发现问题，并进行及时、有效、科学、合理的纠偏，从而有效地保证绩效管理平稳运行。但教育系统各单位在预算绩效运行跟踪监控管理上缺乏有效的联动机制，尤其是没有对各运行环节进行紧密的全过程跟踪监控，导致防范资金管理使用风险的目标难以达成，跟踪监控的作用难以有效发挥。

2.5   绩效评价结果应用性不强

预算绩效管理是一个闭环过程，在实际运行过程中，经过绩效目标设定、运行监控、绩效评价等环节后，会将结果反馈给各部门，并督促相关部门对实际工作进行改进、应用，就完成了整个预算绩效管理各环节任务和使命［3］。但目前一些学校在实际工作过程中仍存在绩效评价与结果衔接不到位的情况。认真分析后发现，主要表现在两个方面。

一是一些学校的评价只为应付了事，贪图省事，并未全面真实分析评价项目执行情况，更未深入查找问题及其产生原因，导致评价报告信息不全、质量不高。同时，预算绩效评价一般都有绩效自评的环节，这种既当裁判员又当运动员的做法，无形中必然会使自评报告不能客观公正地反映资金使用情况和绩效目标的完成情况，造成公正性不足、公信力不够，评价结果对绩效管理的实际指导不够深入、全面、有效。

二是学校没有建立起与绩效评价挂钩的奖惩机制。目前，财政部门对一些学校的全面预算绩效管理实施缺乏硬性约束制约措施，没有将全面预算绩效的评价结果作为财政资金安排的前置条件或措施，特别是其评价结果运用对资金安排无直接奖惩关系，从根本上造成对全面预算绩效管理工作的忽视。

3     推动教育系统落实全面预算绩效管理的策略

3.1   加强宣传培训，努力提升业务能力

预算绩效管理想要取得理想的、应有的、预期的效果，首先必须从思想上切实提高对预算绩效管理的重视程度，将预算绩效管理放在学校整体运行管理的突出位置，从根本上转变部分单位对预算绩效管理存在的片面理解和不重视的问题。不但如此，要实现这一目标，还要采用多种方式有针对性地加强预算绩效管理业务培训与交流。教育系统要因地制宜地制订预算绩效管理宣传与培训工作计划，有针对性地开展对本系统的业务培训，努力提升预算绩效管理工作水平，开展相关政策解读和宣传，为学校开展预算绩效管理工作营造良好的氛围。

3.2   健全制度机制，完善绩效管理体系

建立完整的、有效的、实用的全面预算绩效管理制度，需要坚持系统推进、全面覆盖、具体精准的原则。首先，教育系统各单位要结合实际，制定符合本单位实际情况的制度办法或操作规程，规范开展事前绩效评估、绩效目标申报、绩效运行监控和绩效自评各环节的工作。其次，教育主管部门要积极发挥作用，研究制定体现教育系统核心业务和项目特点的个性化绩效指标标准体系，逐步建立完善的适合教育系统的绩效指标库，为绩效目标申报、绩效评价提供科学规范的支撑。最后，学校要确保实现预算绩效管理重点环节制度建设全覆盖，同时对于以前出台的制度和措施，结合工作实际进行梳理和修改，从而保障学校工作有规可依、有章可循，推进全面预算绩效管理得到落实。

3.3   紧盯工作环节，嵌入预算管理流程

第一，要加强绩效目标管理。在预算管理中，预算绩效目标是预算绩效管理的起点，也是预算资金在实际申请、监控和评价阶段的重要依据。在制定绩效目标时，要注重产出、成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。如果缺乏绩效目标，缺乏中长期规划，没有实行滚动管理，就容易造成预算项目支出依据不足、论证不严、预算执行不力［4］。教育系統各单位要按照预算管理一体化工作要求，在储备项目和申请预算时，严格填列相关绩效目标情况，明确年度和实施期绩效目标。教育主管部门负责严格审核所属单位填报项目绩效目标内容的完整性、合理性和绩效指标的准确性等，把好填报质量关。

第二，要加强绩效运行监控管理。按照“谁支出，谁负责”的原则，教育系统各单位要对其预算项目开展日常自行绩效监控，根据项目特点，结合实际采用灵活的监控方式，努力实现对预算绩效管理的动态化监控。教育主管部门要对财政确定的重点项目开展重点监控，对预算执行中可能出现的问题进行预判和预警，对于偏离预期目标的，要及时整改落实，确保绩效目标的实现。财政部门还须跟踪监督并采取量化分析方式，对存在的问题进行通报反馈，对照实时掌握的信息和预期目标值，对于二者偏离程度超过一定比例的实际值和目标值，要深入开展偏差原因分析，进行督促整改，并通过“回头看”等方式，对后续整改进程和成效进行跟踪和复盘，将有关信息记录成册。

第三，要加强绩效评价管理。教育系统各单位要对批复绩效目标的项目（含追加项目）全部开展自评，从全局角度系统总结预算项目完成情况。绩效考核评价工作可以充分借助专业第三方机构的力量，强化内外协同、同频共振，提升预算绩效管理实施效果。教育主管部门和财政部门要建立健全绩效评价常态机制，对各单位的项目自评工作进行指导、监督、检查，科学合理安排对教育部门项目开展复评，可选取部分项目开展复评，注重在重点绩效评价报告中出精品、树典型，形成预算单位自评、主管部门复评以及财政部门重点评价的多层次评价体系。

第四，要建立预算绩效评价结果应用机制。绩效评价结果的运用是各学校安排今后年度预算经费的重要依据，是全面预算绩效管理工作的最终落脚点。为实现预期目标，要把绩效评价结果的运用放在突出重要位置进行统一谋划部署，建立有针对性的应用制度。财政部门要把好资金使用效益关，以绩效评价结果为参考，经综合分析研判后，及时调整下一阶段财政资金安排。对于绩效管理较好的单位，财政部门可以优先安排财政资金；对绩效管理不佳的单位，应适当缩减财政资金甚至取消拨款，使财政资金使用效益不断提高。

3.4   应用信息技术，赋能教育高质量发展

加大预算绩效管理系统信息技术和大数据应用力度，必须依托信息技术的优势。一方面，本着“让数据多跑路”的原则，着手建立全面预算绩效管理平台和数据库，构建集项目预算申报、预算数据与支付数据对接、项目过程跟踪监控管理、绩效评价、评价结果应用管理、数据分于一体的综合管理平台。另一方面，借助现代化的监督体系，及时发现预算管理中存在的隐患，最大限度保证各单位预算绩效管理工作的科学化、规范化和信息化［5］，更精准、更科学、更有力地为人民提供高质量的教育服务。

4     结束语

当前，国家在深化财政体制改革过程中，对结果运用、成本效益、责任约束提出了更高、更科学的要求，特别是要求必须建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。学校在落实全面预算绩效管理后，能有效提高单位预算的科学性、提升财政资金的利用效率和效益。综上所述，教育系统各单位务必高度重视，深入了解其管理意义、工作模式，正视现阶段存在的难点问题，优化各项策略，在保障财政资金的基础上，促进我国教育事业可持续发展。

主要参考文献

［1］张斌.高校全面实施预算绩效管理路径探讨［J］.科技经济导刊，2019（27）：21-23.

［2］王玲.关于全面实施预算绩效管理的思考［J］.会计师，2020（6）：45-46.

［3］孟令倩.基础教育学校全面实施预算绩效管理的研究：基于内控视角［J］.财会学习，2022（15）：56-58.

［4］高建慧.政府会计制度下优化高校预算管理的策略研究［J］.商业会计，2019（19）：99-101.

［5］钟雪.行政事业单位部门预算绩效管理的难点讨论［J］.财会学习，2022（12）：44-46.

［收稿日期］2023-04-08

［作者简介］程思璐（1990— ），女，山西阳泉人，会计师，主要研究方向：财务管理、远程教育。