新时代城市群城际铁路高质量发展对策研究

摘要 城际铁路是城市群轨道交通体系的重要组成部分，新时代推动城际铁路高质量发展对于优化城市群功能布局、促进大中小城市和小城镇协调发展、更好扩大有效投资等具有重要意义。文章以长三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群为例，分析了城际铁路发展现状：规划实施稳步有序、积极拓宽融资渠道、实现地方自主运营、创新项目推进机制。面向高质量发展要求，仍然存在如下问题：部分功能定位不尽合理、资金筹措渠道相对单一、运营服务水平总体不高、线路客流水平整体较差、建设管理体制有待完善等。针对性地提出了相关建议：明确功能定位及技术标准、从严控制工程造价、大力创新投融资方式、优先提质适度新建、不斷优化运营管理、完善持续发展机制。

关键词 新时代；城际铁路；高质量发展；功能定位；技术标准；投融资模式；运营管理

中图分类号 U284.48 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2024）04-0176-04

0 引言

城际铁路是城市群多层次轨道交通体系的重要组成部分。近年来，长三角、珠三角、京津冀、成渝、中原、山东半岛等城市群均上报了城际铁路建设规划并获得国家发改委批复，推动了一批城际铁路建设，服务了地方经济社会发展，但是也面临着发展质量总体不高等问题。新时代，如何推动城市群城际铁路高质量发展是当前面临的重要问题。

在城际铁路方面，杨建军^[1]提出了城际铁路网的规划理念；胡叙洪^[2]研究了具体城际铁路项目的设计理念；熊国华^[3]、刘永欣等^[4]研究了城际铁路的速度目标值；姜阳等^[5]研究了城际铁路投融资的相关问题；许喆^[6]研究了城际铁路沿线土地开发反哺城际铁路建设的问题；周子朝等^[7]以及苗丽君^[8]研究了城际铁路公交化运营的问题。总体看，伴随我国城际铁路近20年的规划、建设、运营历程，既有研究者针对城际铁路的规划、设计、运营、投融资等已经开展了一系列研究，总体肯定了我国城际铁路发展取得的显著成绩，也普遍认识到城际铁路发展质量不高的问题。

为此，该文开展了新时代城际铁路高质量发展对策研究，以长三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群为例，从规划、建设、运营、体制机制等方面分析了我国城际铁路发展现状及存在问题。为适应新时代高质量发展要求，提出了相应的对策建议。

1 发展现状

1.1 规划实施稳步有序

目前，国家发改委已经批复了10余个城市群城际铁路建设规划（见表1）。其中，《京津冀协同发展交通一体化规划（2019—2035年）》批复城际铁路里程1 343 km，投资3 050亿元；《粤港澳大湾区城际铁路建设规划》批复城际铁路里程1 715 km，投资8 354亿元；《长江三角洲地区多层次轨道交通规划》批复城际铁路里程1 280 km、投资2 789亿元；《成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划》批复城际铁路里程678 km、投资1 365亿元。截至2022年，京津冀、长三角、珠三角、成渝等城市群城际铁路建成里程1 051 km、投资2 250亿元，在建里程1 932 km、投资6 368亿元，“十四五”时期还将建成里程1 029 km、投资2 675亿元。

总体看，城际铁路推进情况良好，已经形成了“储备一批、开工一批、在建一批、建成一批”的良好局面。城际铁路为沿线群众提供了更为便捷高效的出行选择，在服务区域建设、拉动投资消费、满足群众多样化出行需求等方面发挥了重要作用。

1.2 多措并举拓宽融资渠道

地方政府持续发挥财政资金对铁路建设的基础性支持作用，用好政策性资金，通过铁路沿线土地开发收益、地方政府专项债券、政策性开发性金融工具、吸引社会资本等多种方式筹集铁路建设资金。加快推动部分铁路项目，发行REITS推动铁路项目存量贷款置换，多渠道筹集资金，降低债务风险的同时，积极盘活既有铁路存量，充分利用既有铁路富余能力开行城际列车，降低政府财务压力。

1.3 实现地方自主运营

近年来，在委托铁路局运营的基础上，各地积极探索自主运营。长三角地区，浙江省2017年成立了浙江省轨道交通运营管理集团有限公司，负责“以省为主铁路及城市轨道交通的运营”。珠三角地区，2019年成立了广东城际铁路运营有限公司，负责广州都市圈城际铁路的自主运营；2021年成立了深莞惠城际铁路运营有限公司，负责深圳都市圈城际铁路的自主运营。

以广东城际铁路运营有限公司运营的广清城际广州北至清远段、新白广城际广州北至白云机场T2段为例，通过实施运力安排、票务运作、客运组织模式公交化改造，以及小编组列车适配性改造，积极开展公交化运营，实现平均发车间隔26 min，最短发车间隔10 min。

1.4 创新建立推进机制

长三角地区，相关省出台了加快推进城际和市域（郊）铁路发展的意见、管理办法、技术标准等，明确省、市、县（区）的各自职责，并建立全面推进机制，由省级领导挂帅。相关机制的建立为项目推进提供了有力的支撑保障。珠三角地区，城际铁路分为广州、深圳都市圈两部分，分别由广州、深圳牵头建设，通过压实项目建设主体责任，充分提高沿线城市建设自主性，加大资源要素保障力度，提高站城一体化开发积极性。京津冀地区，建立路地共同签署合作协议、共同编制规划计划、共同建立平台公司、共同推进项目建设、共同调度工作进展等“五个共同”机制。积极推动京津冀城际铁路投资有限公司股权架构及投融资改革，协调国铁集团控股京津冀城际铁路投资有限公司，充分发挥国铁集团技术和管理等专业优势，加快推动京津冀地区城际铁路项目建设。

2 存在问题

尽管我国城际铁路取得了长足发展，但相对高质量发展要求，还存在以下不足和差距。

2.1 部分项目功能定位不尽合理

城际铁路功能定位与技术标准不符：一是城际铁路“干线化”，地方重高铁、轻城际，追求时速350 km/h的高标准建设城际铁路；二是城际铁路“地铁化”，将城际铁路建成市域（郊）铁路，南京的S1、S3、S6、S7、S8及S9号线和杭州的杭海、杭临、杭富、杭绍城际等线路在目标速度、车站布置、站间距设计等方面不尽合理。

2.2 资金筹措渠道相对单一

城际铁路以地方出资为主，尽管不同省份出台了相应条文政策予以指导，如江苏省提出“十四五”期间，省方主导的城市群城际铁路项目，以所在地市（区、县）出资为主，省级原则上按本金的30%出资；浙江省提出新建铁路项目由省级和沿线地市（区、县）政府共同出资建设。但城际铁路投资大，客流培育期和回报周期长，建设、运营成本也大幅提升，主要依靠地方财政出资，国铁集团基本不参与投资建设，吸引社会资本难度大，综合开发收益反哺城际铁路有限，同时多数项目运营初期补亏压力较大，地方政府资金筹措压力大。

2.3 运营服务水平总体不高

大部分新建城际铁路均由相应铁路局运营，基本按照干线铁路模式进行运营管理，对地方提出开行的时刻、车次等诉求考虑不足，既有铁路运能和计价不透明，地方的话语权较弱，服务水平不高。城际铁路与城市公共交通分属不同管理主体，在运营管理方面衔接不足，往往存在信息不互联、安检不互信、票制不互通等问题，制约了服务品质的提升。

2.4 线路客流水平整体较差

城际铁路发展与区域发展密切相关，从长三角、珠三角等区域运营客流效果看，除广珠城际和沪宁城际外，其余城际铁路日均开行对数普遍小于50对，区段客流密度普遍低于1 000万人/年。国内部分城际铁路客流情况如表2所示。

2.5 建设管理体制有待完善

城际铁路由地方出资主导建设，在整体推动项目建设方面，地方政府缺乏相关专业人才管理团队，自主建设管理力量不强，在与干线接轨、涉铁工程代建等关键环节需国铁集团支持；对于跨区域线路，相关地方在建设标准、运输组织、调度管理、收入分摊等方面存在分歧，诸如苏锡常城际太仓先导段与上海市域（郊）轨道嘉闵线的关系，如通苏湖城际江苏段与浙江段在建设、运营、管理方面存在的差异，滁宁城际在跨省审批、建设方面都存在优化空间。此外，项目由地方审批，涉及的用地、用海、外电配套等要素支撑保障不足，部分项目前期工作受此影响，进展缓慢。

3 对策建议

3.1 明确功能定位及技术标准

功能定位方面，纳入国家铁路网运营的城际，原则上主要服务城市群内核心城市之间的城际流，同时兼顾部分中长途客流；未纳入国家铁路网运营的城际，原则上主要服务于城市群内相邻城市之间的城际流，同时兼顾部分城市通勤客流，可采用高密度、小编组、公交化的开行方案。技术标准方面，结合不同城市群的空间尺度、客流量级、客流性质，可采用分层分类的技术标准。具有路网功能且需纳入国家铁路网运营的城际铁路，可适当提高标准，采用200 km/h及以上標准；不具有路网功能的城际铁路，采用200 km/h以下标准。

3.2 从严控制工程造价

一是合理选择线路的敷设方式，原则上城际铁路以高架或地面敷设为主，困难路段可采用地下敷设方式。二是分类确定建设方案，纳入国家铁路网运营的城际，需结合中长途客流的比例、跨线车开行对数以及相衔接的高速铁路或普速铁路等，合理确定建设方案；独立运营的城际，需结合城际流和通勤流的比例以及衔接市域（郊）铁路的技术标准，强化车辆选型与编组、信号制式、供电方式、通信信号等方面的全方位比选论证；车站应按照功能适应、设施简易、安全便捷的原则设置，对车站建筑规模、造型等从严控制，避免因盲目模仿和攀比刻意扩大车站规模。

3.3 大力创新投融资方式

一是拓展资金筹措渠道，培育多元投资主体，支持城市政府与企业共同出资成立一体化投资主体，吸引包括民间资本、外资在内的社会资本参与投资建设和运营管理；加大地方政府投入力度，支持地方政府专项债券用于收益较好的项目建设，研究以线路经过辖区土地出让收益支持城际铁路建设等政策。二是完善运营补贴机制，初期可通过加大补贴力度引导和支持城际铁路顺利运营，后期根据综合开发收益适当补亏，或以政府购买服务等方式，实现可持续运营。三是加大综合开发力度，加强土地综合开发，地方可借鉴城市轨道交通“轨道+物业”“轨道+社区”的开发模式，打造“站城融合综合体”，构建综合开发溢价回收机制，利用土地综合开发收益反哺城际铁路建设运营，支持城际铁路高质量可持续发展。

3.4 优先提质适度新建

优先推进既有城际铁路提质增效。一是重塑项目功能定位，对于已经承担干线铁路功能的应纳入干线铁路管理，积极开行跨线列车；已经承担市域（郊）功能的应纳入市域（郊）或城市轨道管理，强化对通勤客流的服务；以城际功能为主的应优化开行方案，强化提质增效、运营减亏以及可持续发展策略。二是支持通过补强既有铁路、改扩建局部线路、改造站房站台、增建复线支线及联络线、增设车站等方式开行城际列车，实现城际站点深入城市内部。

适度推进新建城际铁路建设。在充分利用既有资源的基础上，重点支持京津冀、粤港澳大湾区、长三角、成渝、长江中游等财力有保障、客流有需求、发展有基础的地区，规划建设城际铁路，在其他条件适宜地区有序推进。项目建设时机、规模与区域发展需求、财力相匹配。

3.5 不断优化运营管理

一是优化运输组织方案，纳入国家铁路网运营的城际，应结合路网分工合理安排列车开行方案，提升通道客运服务质量，增强沿线地区客流吸引力；未纳入国家铁路网运营的城际，尽可能满足公交化、高密度运输组织要求。二是提升运营服务水平，优化城际购票、进出站、乘车等环节的组织模式和流程，依托5G、物联网、人工智能、大数据等，拓展网络查询、移动支付等信息化、智能化应用，提供安全高效、便捷贴心的运输服务；推进城际铁路与其他轨道交通系统安检互信、资源共享、票制互通、支付兼容，切实提升衔接效率和服务品质；完善提升运营服务水平的激励机制，加强服务标准化建设。三是鼓励多元化运营管理，纳入国家铁路网运营的城际，鼓励创新地方政府与铁路局合作方式，实现互利共赢；未纳入国家铁路网运营的城际，在确保运营安全的前提下，鼓励运营主体多元化发展，支持铁路运输企业、城市轨道交通运营企业等具有相关经验的主体参与城际铁路运营竞争，鼓励有条件的线路探索所有权与经营权分离的“网运分离”模式。

3.6 完善可持续发展机制

一是强化路地合作，地方要加大省级层面的统筹协调力度，国家有关部门在跨省项目的接轨、运营等环节上加强指导服务，并在方案设计上加强指导，加快技术方案审查工作，进一步规范接轨等手续办理，明确具体办结时限。二是强化多元竞争机制，建议国家有关部门积极支持有条件的地铁运营公司申请运营城际铁路资质，推动城市轨道交通企业等运营力量开展自主运营试点示范。加强人才培养和储备，促进运输业务市场主体多元化发展，形成有序竞争的良好局面。

4 结语

推进城际铁路高质量发展是落实交通强国建设要求、适应经济社会发展需求的重要举措。近年来，国内主要城市群稳步有序推进了城际铁路规划建设，在项目投融资、自主运营、体制机制等方面实现了创新突破。但与高质量发展的要求对比，仍存在项目功能定位及技术标准不尽明确、资金筹措渠道比较单一、运营服务水平总体不高、客流效益整体较差等问题。该文以高质量发展为导向，针对性地提出了相关建议，以期为我国城际铁路高质量发展提供参考。

参考文献

[1]杨建军. 城际铁路线网规划理念创新及应用[J]. 铁道运输与经济， 2018（7）： 105-109.

[2]胡叙洪. 城际铁路设计理念研究[J]. 铁道工程学报， 2016（4）： 1-4+40.

[3]熊国华. 水乡旅游线城际铁路速度目标值研究[J]. 铁道运输与经济， 2023（4）： 20-27+60.

[4]刘永欣， 杨宗琴， 范千里， 等. 城际铁路速度目标值选择研究[J]. 综合运输， 2022（2）： 49-56.

[5]姜阳， 李政. 我国城际铁路建设投融资问题[J]. 综合运输， 2021（3）： 38-41+60.

[6]许喆. 城际铁路沿线土地综合开发收益反哺策略研究[J]. 铁道运输与经济， 2023（9）： 89-95.

[7]周子朝， 童凌鸿， 赵军. 我国城际铁路运营组织策略分析[J]. 综合运输， 2021（12）： 9-15.

[8]苗丽君. 鄭州都市圈城际铁路公交化运营模式[J]. 中国铁路， 2023（3）： 103-109.

收稿日期：2024-01-20

作者简介：杨舟（1984—），男，硕士研究生，研究方向：轨道交通规划设计。

科研课题：中铁第四勘察设计院集团有限公司科研课题“浙江省省方控股铁路运营减亏增效及可持续发展研究”（XD2023027D）。