PPP的国际经验和中国发展

杨述明+管志鹏

[摘 要] PPP是一种新的基础设施建设投融资模式，其概念尚无定论，存在广义和狭义之分。PPP最早出现在英国，目前已广泛应用于世界范围内，英国、加拿大和澳大利亚等国家PPP运用较好。中国PPP始于改革开放以后，历经了5个发展阶段，成就显著，但仍存在诸多发展障碍，完善PPP模式具体来说，就是要以契约精神，建立诚信政府；转变发展理念，提升市场化水平；完善相关法律法规，提高规范化程度。

[关键词] PPP；投融资模式；民间投资模式；公共服务；供给侧结构改革

[中图分类号]F2 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129-（2017）06-0066-05

PPP（Public-Private-Partnership）是今年两会热点话题之一。李克强总理在2017年政府工作报告中指出，要落实和完善促进民间投资的政策措施，深化政府和社会资本合作（PPP）。这是政府工作报告中连续第三年出现PPP。自十八届三中全会以来，在全面深化改革的进程中，PPP逐渐成为公共服务供给市场化、社会化改革的重要举措。PPP改革可以把国家治理体系和治理能力现代化的要求在公共服务领域落实为一项实实在在的、可供操作的政策机制。

一、PPP之定义

PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP是指一系列项目融资模式的总称，包括特许经营、外包、私有化等类型。PPP广义概念强调的是公共部门与私人部门达成的契约性合作关系。如英国政府设立的促进PPP政策工作小组对PPP的定义为：为了提供某项公共服务或开发某一公共设施，而在公共部门与私人部门之间达成的契约性协议，以此实现资源共享、风险共担。美国PPP委员会将PPP定义为政府机构与私人部门的合同协议，通过这一正式协议，共同利用公私双方的技能和资产，为公众提供服务或设施，在资源共享的同时，公私双方分担风险并分享利益[1]3。狭义的PPP概念通常以列举的方式定义，它更加注重合作过程中的风险分担机制和资金的价值。如国家财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中指出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通過特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。综合来看，不论从广义或狭义理解，PPP都包含有风险分担、资源共享、责任共担、利益共享及获取资金使用价值等原则。

二、PPP的形成与国际经验

（一）PPP的形成

PPP的雏形可追溯至罗马帝国时期，罗马大帝授予Salassi（萨拉西）部落征收通行费的特许权，以回报其养护道路和跨山脉搬运。17世纪，英国推行公路收费政策，以公路通行费养护公路和扩建公路，形成了公与私的交易和互动关系。有学者认为，这种收费公路就是现代BOT模式的前身[2]。法国委托私人企业修建铁路、供水设施和街道照明设施。随后美国、荷兰、加拿大、日本、澳大利亚等国家借助社会资本，建设道路交通和城市供水等基础设施。这个时期，PPP模式很单一，只是以特许经营方式为主，其项目也仅限于交通和供水领域。

“二战”后，受凯恩斯主义影响，西方国家经历了几次国有化运动，政府接管了原来由私人经营的公共事业领域，PPP在这一时期基本停滞。至上世纪70年代，西方国家又掀起民营化浪潮，以英美为首的西方国家推行产权制度改革，开始了大规模的去国有化运动，破除公共领域政府垄断，引入私人力量。民营化浪潮促使PPP膨胀式发展，PPP合作方式多样化，包括政府出售、合同承包、补助和凭单制等，合作项目也扩展到邮电、航空、垃圾回收、街道清扫等国计民生各领域。民营化在一定程度上缓解了英美等国家的财政压力，同时也带来一些不良影响，粗放式的PPP造成了国有资产的流失，损害了社会公平。至1992年英国私人融资计划（PFI）实施，PPP进入理性发展阶段，各国陆续制定引导和规范PPP的政策和法律文件，如英国的《标准化PFI合同》，澳大利亚的《2008年澳大利亚基础设施委员会法》和《国家PPP指南》，自此，PPP纵深发展，形成了BOT、BOO、BTO等成熟模式和一些经典案例。

（二）PPP的国际经验

英国是最早实行PPP的国家，加拿大和澳大利亚是公认PPP运用较好的国家，它们的成功经验可归纳如下：

1.设立专门的PPP发展组织。英国于上世纪90年代在财政部设立PPP特别工作小组，负责引导、协调公私合作事宜。加拿大设立联邦PPP中心和各省级PPP发展中心，承担审核项目的职能。澳大利亚设立基础设施局，发布PPP发展指南，进行项目评估，分解PPP项目决策过程。

2.积极的政策引导和完善的法律规范。英国由财政部主导发布一系列规范性文件引导PPP发展，并在相关领域制定或修改法律，以解决PPP与原有法律框架的兼容性。加拿大积极构建政策指南指引PPP发展。澳大利亚颁布国家和地方政策并在特定领域立法指引和规范PPP发展。

3.以资金的价值为原则。资金的价值，是指运用其可利用资源所获得长期最大利益。通俗地讲，就是少花钱、多办事。英国、加拿大、澳大利亚相继颁布了完整的VFM评价程序和评价指南。英国以全寿命周期成本和质量的最佳组合来满足用户的需求，以实现资源的最大化利用和公共项目建设运营的经济性。

4.健全的配套机制。一是创新融资平台。加拿大成立的PPP基金为项目资本市场融资起到积极作用。英国的银行和资本市场可为项目提供固定利率的长期融资，最高期限长达40年；二是建立风险分担机制。PPP专门机构监管项目各环节，通过合理的风险分担机制保护公众和私人利益；三是建立严格的会计审核和绩效评价机制。制定会计核算法律，并拟定绩效考评指标保障PPP良好运行。

三、PPP在中国的发展

（一）PPP在中国的发展历程

PPP背后隐含的公私合作理念在中国早已有之，最早可追溯到1906年6月开工的新宁铁路[3]。而中国具有现代性的PPP则始于改革开放以后，可将其发展历程划分为“探索、试点、推广、停滞与规制”5个阶段。

1.探索阶段（1984-1992）。改革开放伊始，大量外国资本涌入中国，其中，有部分资金试图以BOT的形式进入公共事业与基础设施领域。当时中国没有BOT相关的政策性文件和法律法规，BOT项目的开展是由地方政府向中央申请，获批准后开始执行，在项目实施过程中学习、摸索。这一时期最具代表性的PPP项目是1984年深圳沙头角B电厂项目，该项目是香港合和实业有限公司以BOT模式与深圳市合作建造火力发电厂，于1984年签订协议，1988年投入使用，外方经营10年，期满后移交中方。深圳沙头角B电厂项目是中国探索PPP模式的起点。随后，在中央一系列鼓励外商投资政策的作用下，外商华侨在较早开放地区投资基础设施项目，如广深高速公路等项目。这些项目也主要以BOT模式，由投资方与地方政府商谈，报中央批准后执行。

2.试点阶段（1993-2002）。党的十四大提出“社会主义市场经济”的改革目标，为公共事业与基础设施领域的市场化融资提供了可能性。接着进行了分税制改革，中央收回地方大量财权，PPP项目由原国家计委统一部署，研究投融资体制改革，对BOT可行性进行论证。1994年，原国家计委选择广西来宾电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂5个BOT试点项目。同年8月，原国家计委、原电力部、原交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目提供政策依据。在试点过程中，政府逐渐认识到PPP模式的优点，同时也积累了经验教训，进而在全国范围内大规模推广。

3.推广阶段（2003-2008）。随着社会主义市场经济改革步伐的加快，社会资本流动迅速，党的十六届三中全会提出，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，使得PPP实践在公共领域广泛开展。此外，一系列政策法规相继出台为项目运行提供保障。如原建设部发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》《市政公用事业特许经营管理办法》等文件。这一阶段的PPP项目众多，其中代表性的项目有北京地铁4号线，该项目是由京港两地投资合作，政府节省了财政支出，社会资本也获得回报，同时还为北京引入香港地铁运营经验打下了基础。此外，北京奥运会约30个场馆中半数是以特许经营的方式建设的[4]。提高了PPP在社会各界中的认同度。

4.停滞阶段（2009-2012）。2008年受国际金融危机影响，我国实行积极的财政政策，推出了4万亿的经济刺激计划。公共基础设施项目主要由地方政府投融资平台负责投融资，项目运作方式主要以委托代建、BT回购形式进行。在此阶段，社会资本很难进入公共事业领域，PPP基本处于停滞阶段。

5.规制阶段（2013至今）。自2013年以来，我国以“政府与社会资本合作”方式来界定中国的公私伙伴关系，充分认识到PPP模式对于基础设施建设、公共品和公共服务供给的重大意义，国务院以及国家相关部门，密集出台大量政策文件，积极推进PPP模式，中央到地方均推出大量PPP项目，显示了国家发展PPP模式的决心和力度，也标志了PPP进入新的发展阶段。有人认为，2014年是中国PPP元年。随后PPP向纵深化发展，国家对PPP模式进行战略定位，各部委制定政策法规保障项目运行，PPP专门法律也尝试出台。

（二） PPP在中国的发展障碍

自2013年正式界定PPP以来，经过3年的实践探索，我国PPP改革成效显著，建立了包括法规、政策、指南、合同和标准等5个层面的制度体系，大市场已具雏形。截止2016年底，财政部全国PPP项目库已收录入库项目达11260个，覆盖19个领域，投资额13.5万亿元。但仍存在诸多障碍制约其发展，主要表现在以下方面：

1.融资理念转变不够。PPP不仅是一种融资手段，更是政府管理理念转变的一种促进机制。在推行PPP模式过程中，政府部门将工作重心从具体的项目运作，转到强调规则制定、项目监管上来，理清政府与市场的关系，转变政府管理理念。然而，一些地方政府仍把PPP僅仅作为一种融资手段，改革发展意识不强，因而对供给侧结构性改革和新发展理念重视不够。

2.法律与配套机制欠缺。我国现在还没有专门出台规范的PPP法律，项目规划与运行仅依照政府部门发布。然而，对社会资本来说，PPP模式是一种先期集中投入、分期收回的投资模式，合作期限通常是20～30年，没有法律以及相关配套机制提供稳定的制度保障，难以取得民营企业信任。

3.组织领导机构有待加强。在我国，负责PPP项目管理的部门有两个：发改委和财政部。故而两部门经常会就一个问题给出两个不同解释。如对社会资本的界定，财政部理解为已建立现代企业制度的境内外企业法人，将政府融资平台公司及其他控股国有企业等排除在外；而发改委则指出，不仅民营企业，且外商投资企业、混合所有制企业或企业投资、经营主体和国有企业，都属于社会资本的同一范畴。2014年12月为统筹管理，财政部成立了政府和社会资本合作中心，但是部门冲突仍时有出现，因而不利于项目实施和监管，可见组织机构还有待进一步加强。

4.社会资本公共责任缺乏。PPP项目不同于一般的商业经营项目，它的客体是基础设施等公共领域，投资者依约定获取收益的前提是提供了基础设施服务，承担了企业的社会责任。然而，社会资本所有者普遍缺乏社会责任意识，在参与PPP项目中仍存在赚快钱、赚大钱等一夜暴富的思想，因而缺乏长期规范经营的计划。

四、结论与对策

PPP是供给侧结构性改革的重要部分。从宏观层面看，PPP是一次推进国家治理方式现代化的体制机制变革；从中观层面看，PPP改革推动了行政体制、财政体制和投融资体制改革；从微观层面看，PPP改革倡导资金的价值理念，促进社会资本创新提质增效[5]。为完善PPP模式，应以契约精神，建诚信政府；转变发展理念，提升市场化水平；完善相关法律法规和领导机构，提高规范化程度同时加强监管。

[参考文献]

[1] 王增忠.公私合作制（PPP）的理论与实践[M].上海：同济大学出版社，2015.

[2] 周晓丽.新公共管理：反思，批判与超越——兼评新公共服务理论[J].公共管理学报，2005，（2）.

[3] 陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路 [J]国际经济评论，2015，（4）.

[4]沈际勇，王守清，强茂山.中国BOT/PPP项目的政治风险和主权风险：案例分析[J].华商·投资与融资，2005，（1）.

[5]独家专访——财政部PPP中心主任焦小平：初心不变 财政部坚持力推PPP改革[Z].国家PPP中国财经报PPP周刊官方公众号.

[责任编辑：谭晓影]