新形势下固定资产投资项目档案“三个体系”建设研究

摘 要：做好固定资产投资项目档案管理是档案治理体系和治理能力现代化的必然要求。本文从固定资产投资项目档案的概念和特征入手，分析了项目档案在资源建设、开发利用、安全建设方面的不足，认为做好新时代的项目档案管理，需要持续加强档案资源建设力度、强化档案开发利用和档案安全建设，以档案管理的新成效推动固定资产投资项目高质量发展。

关键词：固定资产投资项目；档案管理；三个体系

固定资产投资项目档案是国家经济活动的重要记录，也是精准掌握市场运行规律的原始凭证，在经济结构调整和政府宏观调控中发挥着不可替代的作用。随着固定投资主体和范围的日益扩大，做好固定资产投资项目档案“三个体系”建设显得至关重要。

1 固定资产投资项目档案概述

1.1 固定资产投资项目档案的概念

固定资产投资项目档案（以下简称“项目档案”）是经济社会发展一定阶段的产物，是专门档案的一种。明晰项目档案首先要明确固定资产投资概念。固定资产投资是指利用国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金进行社会固定资产再生产的方式，包括固定资产更新（局部和全部更新）、改建、扩建、新建等项目。项目档案是记录建设项目从立项、设计、施工、竣工、运行全过程，是历史查考和工程维护的第一手资料，其形式主要包括文字、图表、图纸、音视频等，在固定资产投资项目管理中发挥着至关重要的作用。

1.2 固定资产投资项目档案的特征

一是项目档案形成周期长。国家固定资产投资项目一般涉及国防、生态保护、能源、交通、水利、城市基础建设、房地产开发等，建设周期长、建设和参建单位多。因此，从时间上来看，项目档案从收集到归档完毕需要较长的时间。二是项目档案专业性强。项目档案种类多、整理规范和标准不一，档案管理人员既要具备工程建设、设备管理、建筑监理等知识，也要了解行业特点和管理模式，明晰项目建设各阶段和环节，才能确保项目档案收集齐全。因此，项目档案管理人员需要具有较高的专业素养和档案技能，全过程参与档案收集、指导、检查与服务工作，确保档案管理的高质量。三是项目档案利用率较高。项目竣工后面临着运行、管理、维修等工作，特别是随着工程建筑使用年限的增长，需要大量的档案数据作为参考以维持工程维护，同时大数据技术也使档案资源获取方式更加方便快捷，工程档案使用率显著增强。据统计，水利工程竣工后档案查询利用每年呈现3%的速度增长。因此，高质量做好项目档案开发利用工作成为档案管理的新方向。

2 固定资产投资项目档案“三个体系”建设存在的问题

2.1 从资源建设上来看，档案前端控制机制不健全

档案收集理念较为落后，主要表现在：档案管理的收集采取末端控制，往往是工程竣工后才进行归档，档案收集不及时，许多材料都是“被动接收”，导致文件材料归档不齐全、整理标准较低；档案规范化管理程度不高，许多工程建设单位未能按照《建筑项目档案管理规范》《电子文件归档和电子档案管理规范》《纸质档案數字化管理规范》等标准进行整理加工，施工文件中的测量记录、施工过程记录、物资存储记录等重要资料，归档标准和规范性低，后期利用中难以发现工程建设中的隐形问题；管理体制不健全，档案质检和考核机制不健全，有的建设单位没有将档案规范化纳入参建单位考核，归档要求低造成档案的约束性不强。

2.2 从档案利用上来看，项目档案亟待“唤醒”

项目档案是一种“沉睡的活资源”，对经济态势研究和科研创新具有不可替代的作用和价值，具备记录历史和展望未来的双重意义，与人民群众的生活密切相关。在新时代背景下，挖掘展示项目档案背后的文化价值与厚重底蕴，能够不断增强档案文化引领力。从实践来看，项目档案大多还处于沉睡状态，只满足于日常的查询利用，未能发挥项目档案服务经济社会发展和文化建设的作用，档案潜能未能充分释放。

2.3 从档案安全上来看，信息安全防护能力不足

在新一代信息技术大潮下，项目档案管理已经实现收、管、用全过程的信息化管理，档案管理步入数据化时代。项目档案管理区别于管理类档案，有的项目是国家直接投资，是国家宏观调控的重要手段，也有的涉及国民经济命脉，这就决定了项目档案专业化程度高、保密性极强，需要在档案信息防护上提升标准。但是，由于项目档案信息化建设起步较晚，管理档案信息化建设只满足于著录、检索、利用等环节，对档案防护能力建设重视不够，安全漏洞较大，未能实现全流程的信息安全控制。

3 强化固定资产投资项目档案“三个体系”建设的对策

3.1 健全归档机制，着力强化项目档案资源建设

3.1.1明确归档范围。按照《建筑项目档案管理规范》要求，项目档案归档范围类型主要包括工程前期管理文件、施工文件、监理文件、竣工文件和竣工图等。工程前期管理文件主要由建设单位负责，主要包括文书档案、设计文件、招投标文件等。这些档案对于整个项目规划和施工具有引领和指导作用，要按照时间顺序和重要程度做好梳理；施工文件包含测量记录、技术资料、施工进度等，是项目建设进程的全记录，施工单位应该根据工程特点，重点审核数据资料、工程技术、检查记录是否齐全；监理单位要将进度控制、质量监管、工作记录等监理文件作为收集重点，监理应该在工程进行过程中，就要求相关单位及时跟进施工进度完成相关资料，避免在验收时候因为资料缺失而影响最终验收。竣工文件是对工程质量全面掌控的重要文献，是对工程质量检验的关键依据，参建单位要从齐全完整的角度收集好验收文件、决算文件和总结文件等；竣工图反映了工程内部建设结构特征，对于建筑使用具有重要意义，竣工图收集过程中要注意竣工图章加盖问题，确保图纸的规范性和有效性。从归档类型上看，项目档案涉及图片、音视频等类型，比如建设项目声像档案能直观、清晰地还原项目建设过程，为建设项目管理验收、宣传报道和后期利用提供有力支撑。建设单位要事前明确建设项目声像文件的收集范围和收集、整理要求，使建设项目管理人员和档案工作人员认识建设项目声像档案工作的重要性，掌握建设项目声像文件收集、整理技巧。

3.1.2完善控制机制。项目档案管理部门要贯彻好《国家重点建设项目档案管理登记办法》《重大建设项目档案验收办法》，将档案管理作为常态化监督考核项，多措并举强化全流程管控。一是强化网格管理。建立“档案管理部门+建设单位+参建单位”三级建设项目档案管理指导机制，推动形成“建设单位负总责、建设单位档案管理机构为核心、工程管理相关部门和参建单位共同参与”的四级建设项目档案管理责任网络。明确职责分工，构建协调机制、责任认定和追究机制，确保项目档案管理各环节畅通有序、责任清晰。二是强化精准服务。以《建筑项目档案管理规范》《机关档案管理规范》为基础，建立工作台账，因需设训，采取“集中培训、现场培训、带卷培训、研讨交流”等方式，从源头上抓实抓牢抓细建设项目档案工作，提高培训的针对性和实效性。三是强化过程管控。建立常态化的项目档案工作监督指导方式，采取集中指导、现场指导、线上指导、带卷指导等方式，对项目档案工作进行常态化跟踪监督指导，帮助建设单位、施工监理等参建单位建立健全档案管理制度和业务规范，指导收集整理各阶段、各环节、各门类、各载体档案，规范档案管理，做到事前有指导、事中有监管、事后有督查，确保项目档案的完整、准确、系统、规范和有效利用。

3.2 加强开发利用，充分彰显项目档案时代价值

3.2.1以项目档案助力科技创新。《“十四五”全国档案事业发展规划》中明确要求围绕创新驱动发展战略大力推动科学数据与科研档案协同管理。项目档案涵盖了该项目前沿科技成果和应用数据，管理好利用好这些数据能够为科研创新提供数据支撑。一是提升科研供给能力。加大档案数据整合力度，释放数据潜能。中建一局在项目档案管理中梳理了桥梁隧道档案建设数据，从建设周期、巡查记录、病害维修台账等内容入手，分别归类建档，为科学养护提供决策依据，从而准确把握和判断桥隧技术状况和运行情况。有关科研院所通过数据分析创新了特殊结构桥梁及特长隧道养护技术，工程质量得到极大提升。二是提升科研信息服务能力。依托大数据、新一代互联网等技术，在建立“一项一档”文本档案的同时，与国家级数据信息平台同步建立共享模式，实现项目档案数据的实时录入与传送，依托办公自动化系统、视频监控系统等，为项目管理提供更高层次和更具价值的信息服务，提升工作效率和项目建设质量水平。

3.2.2挖掘项目档案文化价值。项目档案的内容极其丰富，记录了项目各个阶段的全部过程，是科技创新、工作成果展示的有利素材，具有较强的说服力和感染力。也是项目参与者的真实工作反映，如各种手稿、记录、合同、图纸、图片、录音、录像等，具有重要的历史凭证作用，阐释好背后蕴含的时代精神，对于弘扬社会主义核心价值观具有作用。云南国资委整合系统项目人事档案，在国庆节推出了《在项目一线·最美建设者》主题展览，从档案中挖掘项目背后的感人故事，以工程手稿、绘制草图等档案形式，以档案的真实性和原始性诠释新时代劳动者精神，展示了档案在赋能精神文明建设方面的重要作用。

3.2.3发挥项目档案资政能力。项目档案的价值体现在为项目建设和管理提供信息需求，要借助档案信息网络共享平台，努力开发项目档案信息资源，及时提供集成档案信息服务，使项目档案在项目建设、管理和运行维护等工作中发挥出最大、最直接的作用。长沙县通过研究长沙黄花机场项目档案资料，为党委政府推进长沙黄花机场T3航站楼项目建设提供了数据支撑，在更好地服务重大项目建设的同时，也最大化实现档案资源的社会价值。同时，要发挥好重大攻关项目引领作用，为重大战略实施提供数据服务。比如，广东项目档案管理部门利用“港珠澳大桥跨海集群工程建设关键技术研究与示范项目”课题，收集科研档案304卷，为国家重点研发计划“港珠澳大桥智能化运维技术集成应用”研究、粤港澳大湾区标准化等工作提供了基础数据支撑，成为大桥智能化运维智联平台的数据底座[1]，展示了项目科研档案的独特作用。

3.3 树牢底线思维，建立现代化档案安全治理体系

3.3.1强化项目档案实体安全。项目档案形成单位多，保管条件不一，易造成归集的档案资料出现遗失情况。为确保项目档案实体安全，一要加强项目档案安全体系建设。把项目档案的安全纳入项目建设安全体系，与安全检查工作同部署、同落实，明确安全管理责任。在项目收集与归档中增加档案安全管理的具体要求。如：载体规格和技术参数；字迹材料的选择标准；文件移交前的安全保密责任；文件传递方式和渠道等。归集方需对档案安全管理条款进行点对点应答，为项目档案安全管理奠定良好基础[2]。二要加强档案库房建设。推进智能化库房建设力度，积极应用RFID技术，提高档案管理现代化水平和防护能力；依托物联网技术，实现库房内温湿度、空气质量、光照强度的高效管理，确保档案实体的绝对安全。三要强化安全责任追究机制。要用好《重大建设项目档案验收办法》关于“未经档案验收或档案验收不合格的项目，不得进行或通过项目的竣工验收”规定，倒逼建设、设计、施工、监理等参建单位抓源头治理和过程管控，建立项目档案安全管理的长效机制，是实现项目档案安全性的重要保障。

3.3.2加强项目档案信息安全。一要强化数字化外包安全管理。按照《档案数字化外包安全管理规范》要求，要及时对拟数字化档案进行涉密性、完整性、有序性及档案实体与目录的一致性检查，涉密档案要予以筛除；档案数字化过程中要建立档案流程单，档案流程单包括档号、加工工序、设备编号、数量、经手人、加工时间等[3]，档案流程单应与档案实体同步流转；数字化档案加工完毕的档案要及时归还入库。二要加强档案信息分级管理。档案扫描形成的图像数据，易复制、易删除、易丢失、易侵害，安全管理难度大。为保证档案信息数据上传、调取、复制的安全，档案信息可采用数据加密、权限认证读取技术手段，防止数据明文泄密。现场工作人员根据工作环节设置相应访问权限，终端机加设密码，防止数据非法访问。数字化工作系统要记录全部流程工作日志，杜绝私自冒用他人身份登录系统，浏览、复制、下载或拷贝档案数据[4]。三要强化信息防护能力建设。加强应用软件更新，配备必要的防火墙、防水墙、身份系统，并对档案数据进行定期查杀；将区块链技术适时引入项目档案管理，提升档案数据防篡改能力；加强档案数据异地容灾备份工作，提高抵御风险灾害能力。

结语

建立完善的“三個体系”对于固定资产投资项目档案高质量发展具有重要意义，主管部门要从源头抓好项目档案的收集、归档、利用、安全建设，将“三个体系”建设的要求融入“三合一”制度中，以规范化、标准化的体系建设推动固定资产投资项目档案管理更上新台阶。

参考文献

[1]胡金玉.在四川省重大建设项目档案工作会上的讲话（摘要）[J].四川档案，2010（06）：25.

[2]周林兴，崔云萍.大数据视域下档案数据质量控制实现路径探析[J].档案学通讯，2012（05）：18.

[3]田煜.重大建设项目档案安全性评价与管控研究[J].档案管理，2017（07）：15.

[4]吴艳玲.档案数字化外包安全管理规范[J].广东档案，2015（02）：15.

作者简介：龙远琼（1974— ），大学学历，中国振华集团永光电子有限公司（国营第八七三厂）馆员，研究方向：企业项目档案创新管理。