“放管服”背景下上海乡村民宿消防安全管理研究

马强

摘要：乡村民宿是休闲旅游的热点产业，也是推进乡村振兴的重要抓手。上海市通过“放管服”等环节的改革创新，为行业发展助力加速，但随之而来的行业监管、安全风险防范、技术标准制定等问题却不容忽视。基于此，梳理乡村民宿的概念定义，列举当前上海乡村民宿的发展现状，分析现阶段产业发展中存在的消防风险隐患，并提出行之有效的消防综合监管建议。

关键词：乡村民宿；发展现状；消防隐患；管理策略

中图分类号：D035.36      文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2024）02-0064-03

现今，乡村民宿这一全新的休闲业态得到了长足发展，在加快地方经济发展、促进产业转型升级以及推动城乡融合方面发挥着巨大作用。近年来，上海市先后出台了系列文件，要求各级政府部门按照持续推进“放管服”改革的要求，进一步加强工作创新、制度供给和政策支持，促进乡村民宿发展。例如，浦东新区已率先将乡村民宿纳入“一业一证”试点行业[1]，按照“优先准入一批、提升一批、引进一批、淘汰一批”的方法，充分激活乡村民宿市场，截至2023年11月中旬，已审批发放乡村民宿行业综合许可证248张。在此背景下，随着民宿行业的快速发展，管理制度相对滞后的问题被不断放大，消防安全、市场监管等问题日益凸显，也成为影响乡村民宿长远发展的重要因素，必须尽快加以解决。

1 乡村民宿的概念

2017年，住建部、公安部等多个部门联合发文，在《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》中对于民宿的概念进行了权威认定，即位于镇（不包括城关镇）、乡、村庄的，利用村民自建住宅进行改造的，为消费者提供住宿、餐饮、休闲娱乐、小型零售等服务的场所。

2019年出台的《旅游民宿基本要求与评价》文件中，围绕旅游民宿也给出了相似的定义。即依托于当地的自然资源和房屋等闲置资源，客房高度在4层以内，建筑区域小于800m2，主人积极进行服务，为消费者提供吃、住空间，感受当地特色资源和人文风情的一种小型公共设施。按照所在区域的差异，进一步划分为城镇民宿、乡村民宿。

2022年，上海政府颁发了《关于进一步促进上海乡村民宿健康发展的指导意见》，规定乡村民宿是指利用农村地区的居民住宅或其他合法建筑、用地等资源，依托当地自然人文景观、生态环境和生产生活特色，通过设计、改造等程序，从而提供给游客的具有住宿、餐饮等多种功能的休闲设施。房间数量在14间以内，整个民宿的高度控制在18m以内（4层），建筑用地在800m2以内。

2 “放管服”背景下上海乡村民宿的发展现状

一是从规模上看。目前，上海各区乡村民宿蓬勃发展。截至2023年10月，本市获得证照的乡村民宿共有535家，其中崇明区379家、浦东新区248家、金山区43家、奉贤区14家、青浦区11家、嘉定区4家、宝山区2家、松江区2家、闵行区2家。另崇明区有690家“崇明农家”通过备案，但尚未获得区星级精品民宿称号[2]。

二是从经营方式上看。有自营、租房经营及集团经营三种模式，以个体形式经营的397家，以公司名义经营的138家，逐渐涌现出专业化、规模化和品牌化的乡村民宿经营主体。

三是从发展形态上看。既存在单体经营的特色乡村民宿，也存在连片规模化经营的乡村民宿集群，单栋建筑普遍规模在6～7间客房，平均投资额约380万元。

四是从盈利模式上看。盈利多元化趋势明显，除了住宿收入来源外，餐饮、主题活动、创意设计、特色产品和农产品销售的收入占比越来越高。部分乡村民宿集聚区探索出发展乡村民宿“底楼经济”的复合盈利模式。

五是从经营品质上看。注重资源特色、主题特色、氛围特色、空间特色、服务特色、餐饮特色、活动特色、管理特色等品质发展。目前全市共有117家市级星级乡村民宿，其中五星级30家、四星级52家、三星级35家。

六是从预定方式上看。从原来的游客直接向乡村民宿经营者预订为主、平台预定为辅的方式，逐步转变为以平台为主要预定方式，平台预订量占比从2019年的24%提高到目前的89%。

七是从消费群体上看。已经从“银发”市场发展为亲子、研学、商务、年轻一代网红打卡地。2023年，热门乐园周边乡村民宿外地客源约占60%，亲子市场约占90%，不同时段入住率较为均衡；其他乡村民宿本地客源约占80%，亲子市场约占50%，假日经济明显；农家乐形式以“银发”市场为主。

3 “放管服”背景下上海乡村民宿的消防风险隐患

乡村民宿的消防安全风险与多种原因相关，比如民宿建设的天然风险、消防设备老化或者不合格、消防安全管理不到位、相關工作人员消防观念薄弱、消防演练形式化等，在综合因素影响下，使得乡村民宿面临着较大的消防安全风险。

3.1  消防安全管理体系成熟度低

在“放管服”背景下，上海乡村民宿多点开花，但消防安全管理体系尚不成熟。从制度、法律建设的角度看，地方政府虽然对乡村民宿消防安全管理的实际需求、影响因素和具体状况有一定掌握，与之相关的消防安全管理制度和法律建设仍存在一定滞后性。从权责关系上看，消防救援机构往往成了第一位的管理主体，有时甚至是成了唯一的管理主体，各级政府部门及村民委员会的实际参与度相对较低，缺乏一个成熟、完整且可以较好运转的管理体系支撑。

3.2  技术标准制度规范制定还未同步

通过对现行国内外民宿相关法规标准的查阅，适用于民宿的消防安全标准缺少。2017 年，国家旅游局发布了《旅游民宿基本要求与评价》，该文件未涉及具体的消防安全相关内容。同年，住建部、公安部等多个部门，共同出台了《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》，为规范运营管理、加强防火排查，确保农家乐（民宿）建筑防火安全，提出了明确的要求，一直沿用至今。2020年9月29日，国家颁发了GB/T39000—2020《乡村民宿服务质量规范》，该标准适用于乡村民宿的服务与管理，仅在六章6.6条“治安消防”中涉及了消防应急物资的配置。涉及消防安全责任针对性不强，在民宿的消防安全监管以及其自身消防安全主体责任落实方面，仅能依据《中华人民共和国消防法》及相关旅馆、农家乐、“三小场所”等相关法规和标准，结合上海实际，针对性不强，适用性不够。

3.3  经营主体消防安全意识不足

民宿从业者素质参差不齐，其主要目标是为了提升经营绩效，扩大利润空间，对于民宿的建设、管理、监督等不够重视，未能做好隐患排查，发生火情不会及时正确应对，针对基层员工未开展必要的消防培训。更具体而言，出现小火情时不会规范操作灭火器等装置，使得情况恶化；在出现严重的火情时，不能尽快地进行报警、断电等正确处理，对于火灾发生的情况难以准确描述；在撤离现场时，慌不择路，路线错误，进而引发更大的风险问题。

3.4  先天具有较大消防风险隐患

乡村民宿大多由农民自建住宿用房改造而成，有的建筑年代久远，耐火等级低、缺少防火分隔措施和必要的消防设施器材；有的民宿使用大量可燃、易燃材料装饰装修，可燃物多，火灾负荷大，一旦发生火灾，极易造成群死群伤和重大财产损失，而且现行的规范规定中，关于此方面的消防技术标准还不够完善。

3.5  消防基础设施建设存在薄弱环节

对乡村民宿近几年的建设、发展状况进行分析能够发现，乡村地区的消防设施建设规划偏弱，相应的建设投入较少，乡村民宿周边一般都未配备相应的消火栓，消防器材的配备和功能也存在问题，从而让消防隐患交织而生。同时上海很多乡村民宿距离消防救援站有一定距离，消防救援力量相对有限，镇级专职队、村级微型消防站处置能力薄弱，在出现火灾等险情时，消防救援部门难以及时赶到现场，救援效率下降，从而导致火灾造成的损失变大。

4 “放管服”背景下上海乡村民宿的消防安全管理策略

4.1  健全消防安全管理体系

要想做好乡村民宿的消防安全管控，最重要的就是出台制度，完善管理机制。应坚持“属地管理、部门监管、社会联动、群防群治”的原则。地方政府应当依据乡村振兴建设及高质量发展规划等相关要求，建立促进乡村民宿健康发展的统筹协调工作机制，严格落实“以块为主、条块联动、并联审批、联合执法”的监督管理职责。各乡镇人民政府应将乡村民宿周边消防公共基础设施与农村基础设施统一规划建设和管理，督促属地乡村民宿落实消防主体责任，夯实乡村民宿火灾防控基础，完善消防救援力量建设，定期开展消防安全巡查检查和宣传教育，及时发现火灾隐患并协助相关部门查处消防安全违法行为，同时村委会、经营公司、从业经营主体以及乡村民宿行业协会也要担负相应的消防责任，形成共同参与的多主体消防安全管理体系[3]。

4.2  完善乡村民宿法律标准

为规范乡村民宿运营，提升消防安全标准，从中央到地方都出台了一系列的法律法规，对民宿经营的范围、消防设施、安全监管等都进行了明确规定，要求经营人员在法律框架范围内规范运行，提升消防水平，确保游客的安全。如2022年7月份，文旅部等多个部门共同出台了《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》文件，2023年11月2日，上海市农业农村委和文旅等多部门出台了《关于推动上海乡村民宿高质量发展的若干措施》（沪农委规〔2023〕14号），进一步健全了联合执法工作机制和具体管理操作指引。2023年2月1日起，经过国家部门认定的《旅游度假区等级划分》等标准文件开始正式实行。在国家和地方政府的引领下，行业部门与经营者务必要按照政策文件和国家标准来严格执行，做好民宿发展与消防安全保障的统筹协调工作。分析自身的消防风险和消防隐患，制定消防准则，加强人员培训，完善消防设备，从而消除风险，确保安全运行。

4.3  持续消防硬件基础建设

为进一步确保民宿运营的消防安全，必须转变思想意识，加强消防安全管理。在消防硬件方面加大投入，比如在進行建设或者改造过程中，经营人员要结合自身情况确定合理的消防投入，做好必要的消防设施建设。根据消防安全标准，进行相应的消防设施配备以及升级改造等工作。确保消防设施的安全，提升耐火性，保障消防硬件设施的完整性。同时，从公共管理与公共服务的角度看，“放管服”背景下，政府应当加强科学的消防规划，同时在财政层面为乡村民宿周边的消防基础设施建设提供具体支持。同时要推进“智慧消防”建设，依托智慧城市总体框架，构建消防大数据平台，实现部门之间的信息和数据交互，建立城市物联网远程监控系统，实现农村消防救援力量一键式指挥调度，要引导并鼓励乡村民宿的业主开展消防安全评估，购买火灾保险。

4.4  强化风险隐患排查治理

要加强乡村民宿消防隐患的动态管理，针对建有一定规模数量乡村民宿的村，应开展消防安全综合评估，从防控队伍、群策群防、预警信息获知等方面客观评价综合火灾防控能力，明确对火灾隐患的预防、发现、上报、整改的闭环流程，明确区域性火灾风险处置以及开展消防安全网格化管理的方式要求。乡村民宿的经营人应积极参加消防安全管理培训，强化其乡村民宿经营管理中的消防安全意识，应根据法律法规相关要求及自身情况，建立消防安全管理制度，明确操作规程，并及时传达给从业人员，确保相关要求落实到位。

4.5  加强火灾事故应急处置

乡镇人民政府应当推动在有民宿经营的行政村内设立社区微型消防站，并保障消防工作经费，鼓励和支持民宿业态聚集的行政村建立消防志愿者队伍，开展民宿火灾预防、公益宣传、安全救助等消防志愿服务活动。乡村民宿应建立并实施火灾风险与应急预案管理机制，建立火灾事故预警和应急处置机制，应积极参加村联防联控组织，纳入群防群治力量，对初起火灾实施扑救，协助配合处置和善后工作。

5 结束语

“放管服”背景下乡村民宿必将迎来新一轮更高质量的发展，但其消防安全管理是一个长期不变的话题，需要地方各级政府、大小网格、经营主体等多方参与，协同发力，进一步夯实消防责任，完善现有的法律法规，制定消防安全细则，将日常消防工作做细做实，强化行业监督，全面提升火灾防控能力。

参考文献

[1]杨有宗.既“踩油门”又“设路标”上海浦东一年新增乡村民宿逾200家[N].经济参考报，2023-11-23.

[2]林希茜.上海乡村民宿高质量发展探析[J].上海农村经济，2023（10）：37-38.

[3]赵剑.乡村振兴战略下乡村民宿消防安全管理措施[J].水上安全，2023（5）：104-106.