STEM国际教育政策动向与实践趋势

王璞 罗悦

摘   要：STEM人才正在成为影响国家发展和科技创新的关键因素。美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰在国际高等教育市场中占据优势地位，五国在STEM国际教育政策与实践方面呈现出一些共同的特点：高度重视STEM教育和国际人才竞争，从国家战略层面制定STEM国际教育政策和措施；政校企合力构建STEM人才培养支持体系；普通教育与职业教育并重的STEM人才培养路径；针对生源国实施差异化的STEM国际学生流动政策。在全球人才竞争的背景下，五国的做法可为我国STEM人才培养与引进提供参考。

关键词：STEM；人才政策；人才培养；国际学生；人才竞争；国际教育

中图分类号：G643         文献标志码：A         DOI：10.3969/j.issn.1672-3937.2024.02.05

作者简介：王璞，厦门大学教育研究院副教授（厦门 361005）；罗悦，厦门大学教育研究院硕士研究生（厦门 361005）

基金项目：国家社会科学基金教育学一般课题“历史制度主义视角下美国STEM教育政策的变迁机制和执行成效研究”（编号：BIA220085）

作为经济发达的移民国家，美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰将国际学生视为潜在的人力资源，在国际高等教育市场中占据优势地位。美国国际教育协会（IIE）数据显示，2020—2023学年，美国、英国和加拿大是全球国际学生目的国排名前三的国家[1]，三国在2022—2023学年接收的国际学生数量分别为1，057，188人、718，085人、660，230人，英国国际学生人数接近本土学生总人数的2/3。中国仍然是全球最大的留学生来源国，留学生人数在美、英、澳、新的留学生总人数中位列第一，在加拿大位列第二。[2]

在政治、经济、文化和教育领域具有高度相似性的背景下，五国在科学、技术、工程和数学（STEM）领域人才政策方面呈现出一些共同的特点，近年来陆续发布一系列政策和措施争夺全球尖端人才。随着人才全球竞争日趋激烈，通过STEM教育培养熟练劳动力和实践型人才已成为世界各国政府关注的焦点，五国出台一系列留学优惠政策以增加本国工作和移民的吸引力，其中STEM领域政策比重持续增大。在各国留学生专业分布统计中，工程、数学和计算机科学等专业的国际学生人数持续攀升[3]，国际教育协会和经合组织（OECD）的数据显示，近十年间，五国STEM领域的国际学生流入量呈现平稳增长态势（见图1），越来越多的学生通过签证优惠政策出国工作或移民，选择进入美国等西方国家的留学生以攻读STEM专业和商科为主。[4]

一、各国高度重视STEM教育

和国际人才竞争

20世纪90年代之后，高等教育国际化从发达国家向发展中国家提供援助阶段进入全球范围内各国相互竞争的阶段[7]，知识经济和信息技术迅猛发展，STEM在国家经济发展和公民日常生活中的作用日益凸显。二战后，美国深刻认识到科学技术在增强国家综合竞争力中发挥的重要作用，1986年美国国家科学委员会发布《本科科学、数学和工程教育》（Undergraduate Science， Mathematics and Engineering Education）报告，正式提出关于“科学、技术、工程和数学教育集成”的建议，成为倡导STEM教育优先发展的开端[8]，其愿景是让所有美国人可以获得高质量的STEM教育，并培养具备STEM素养的公民。受经济全球化影响，多国投入到国际竞争和人才竞争下的教育改革浪潮中，尤其在2008年金融危机爆发以后，各国更加意识到科技创新对经济发展的决定性作用，纷纷开启创新人才培养计划[9]，加强STEM后备人才的培养和储备。以美国为首，英国、加拿大、澳大利亚和新西兰，为了促进经济繁荣、提高综合实力、培养创新人才、维护国际地位，形成STEM发展的共识，陆续将STEM纳入国家发展战略，自上而下地开启改革，率先出台一系列STEM教育政策并建立专项预算，并鼓励全社会参与到STEM的发展中。[10][11]

（一）出台STEM国际教育政策

五个国家并非只把STEM纳入教育领域跨学科学习的改革，而是一开始就将其作为国家长期战略的一部分，以政府为主体自上而下地进行系统性的变革，以国际教育中STEM相关专业为载体，辅以多项工作签证和移民优惠红利，参与全球创新人才竞争。五个国家在近几年制定的众多留学政策或国家战略中，特别提出培养STEM素养和STEM人才的重要性。

美国总统拜登在2022年1月发表公开讲话[12]，声明STEM领域人才在增强美国竞争力方面具有重要作用，强调国际人才对美国创新的推动作用，同年3月，拜登提议将国家科学基金会（NSF）下属的人力资源管理局（Directorate for Education and Human Resources）更名为STEM教育理事会（Directorate for STEM Education），并在2023财年大幅增加STEM教育领域的预算，计划拨款13.8 亿美元用于发展STEM 教育，比2021财年增加4.09亿美元。[13]

英国政府于2021年发布《英国工程学2020：工程学教育途径》（Engineering UK 2020： Educational Pathways into Engineering）报告[14]，同年，英国教育部和国际贸易部联合发布的《国际教育战略：支持复苏，推动增长》（International Education Strategy： Supporting Recovery， Driving Growth）[15]着重提出加快复苏国际教育市场，以吸引欧洲、中国、印度等国的学生为主，并于2022年5月更新國际教育战略[16]，最新国际教育战略提出要启动新的毕业生工作签证，强调政府必须培养学生的STEM技能，培养对象包括国际学生。

加拿大、澳大利亚、新西兰通过发布国际教育战略，强调以培养“国家所需技能人才”的目的提出对国内外学生的培养要求，并在战略文件中列出紧缺职业清单，多数属于STEM领域。2021年的《澳大利亚国际教育战略（2021—2030年）》（Australian Strategy for International Education 2021-2030）[17]提出复苏国际教育市场、大力发展国际教育、加强STEM领域的吸引力的目标。加拿大国际事务署（Global Affairs Canada，GAC）牵头发布的《国际教育战略（2019—2024年）》（Canadas International Education Strategy 2019-2024）[18]、新西兰教育部于2022年发布的《2022—2030年国际教育战略》（International Education Strategy 2022-2030）[19]都提出要吸引更多的国际学生，多部门联合提供更高价值、更高质量的国际教育，并大力支持STEM专业的发展。

（二）STEM领域国际学生教育政策各有侧重

五个国家在STEM相关的高等教育留学政策有共同点，也各有侧重点。

澳大利亚、新西兰和加拿大三国在STEM领域整体发展较缓，STEM综合实力不敌英美，国际学生选择进入这三国学习STEM领域的人数较少，在全球STEM高等教育国际学生总数中占比不高，远不及英美两国。因此，三国将STEM国际教育的重心放在吸引更多的STEM专业高等教育国际学生数量上，主张增加STEM专业领域人才的国内培养储备和国际引入数量并重。2023年10月，澳大利亚就业与技能委员会发布的《2023年年度职业与技能报告》（2023 Annual Jobs and Skills Report）指出[20]，2023年澳大利亚劳动力市场仍存在一定的技能短缺状况，全国范围内有36%的职业出现劳动力短缺，排名前20的劳动力短缺职业超过半数属于STEM领域，高需求的技能短缺集中在工程和医学领域，但目前就讀STEM专业的学生人数远未满足职场的需求，国内STEM专业学生的注册率和就业率处于较低迷的状态。因此，澳大利亚将STEM高等教育留学的重心放在提高STEM各专业注册率与员工保有率上，主要通过奖学金和校企合作两大“抓手”，提高相关专业的注册率与就业率，澳大利亚政府以改革高等教育奖学金分配的方式鼓励更多学生进入STEM领域学习并深造。[21]

英美两国吸纳全球STEM领域半数以上的国际学生，基于强大的国家综合实力和成熟的STEM领域人才培养体系，两国将STEM高等教育留学重心放在高质量人才的培养选拔与高精尖人才的竞争上，偏向于吸引更多高精尖人才，以自身强大的综合国力、优惠福利政策和国内众多全球头部企业岗位等优势吸引全球STEM专业优秀人才。国际教育协会2023年数据显示[22]，英美两国就读STEM专业的国际学生人数分别为254，915人和576，178人，约占本国国际学生总数的35.5%和54.5%。据英美联合发布的调查报告《下一步是什么？是什么影响了国际学生的选择？》（Where Next？ What Influences the Choices International Students Make？ ）[23]，2021年，最受国际学生青睐的专业为商业与管理、工程、创意和设计、法律以及计算机，录取率最高的专业依次是统计学（53%）、材料科学（39%）和人工智能（38%）专业。

二、STEM国际教育主体：

政校企合力构建支持体系

五国能够吸引STEM国际学生和全球创新人才不单单是靠政府的政策支持，高校、企业、社会组织等各方力量也共同搭建STEM国际教育网络。

（一）政府发挥政策支持和引导作用

五国的联邦政府、各州（省）政府等多个部门通力合作，在国际教育上实行一系列措施，如美国在“北极星计划”中明确指出联邦各机构，如国家科学基金会、能源部、国土安全部、国防部等14个部门在促进STEM教育方面的责任分工。英美两国的教育部门加大对STEM领域留学生的资助力度，移民部门放宽签证申请门槛。2021年美国联邦政府提出对在经认证的美国高等教育机构获得STEM领域的博士学位的非公民的移民签证不设数量限制[24]，提高了STEM领域博士生获得居留权的比率。美国教育与文化事务局于2022年推出的“早期职业STEM研究计划”，积极促进“Bridge USA”项目的交流访问者进入美国从事STEM研究，并于2022年1月新增22个项目内STEM专业；英国政府在2020年批准新增9500个留学申请名额，其中新增2500多个STEM领域名额，在2021年采用积分制科技人才签证政策，英国大学和学院招生服务中心于2022年2月推出线上Myriad平台，为计划申请英国高校的国际学生提供搜索高校课程、寻找住宿、奖学金和资助政策、寻找兼职工作等帮助；澳大利亚、加拿大和新西兰以一系列工作和移民优惠政策吸引国际学生留居本国，对STEM和信息通信技术（ICT）专业的国际学生实行签证宽松政策，另外推行多类专门的技术移民政策，例如，澳大利亚最新的“190州担保技术人员签证”（Skilled Nominated Visa-Subclass 190）[25]涵盖的职业清单数量增加至427个，其中绝大多数属于STEM相关专业或技术型专业。

（二）高校发挥人才培养的主要作用

五国高校也为STEM人才培养提供了教学与科研支持，各国都有一批一流高校，各大高校也以其最具特色与实力的STEM专业吸引国际学生。

美国的加州理工学院、麻省理工学院、罗斯—霍曼理工学院，STEM学士学位授予比率高达98%、93.3%和100%[26]；新西兰的奥克兰大学具有优秀的STEM专业师资，该校与坎特伯雷大学、奥克兰理工大学合作定期举办“创新日”（Innovation Day）活动，学者向学生展示和讲解STEM领域各个专业的前沿成果；澳大利亚阿德莱德大学高度重视STEM专业，为国内外学生介绍该校开设的STEM领域的所有专业，同时牵头成立澳大利亚机器学习研究所、增强推理中心（Centre for Augmented Reasoning）等机构，以强劲的STEM实力助推澳大利亚科学技术发展。

英国的曼彻斯特大学的工程技术教育、爱丁堡大学的光学物理、谢菲尔德大学的航空工程学在STEM领域具有较大的影响力[27]；2022年《美国新闻与世界报道》中公布的全球最佳大学排名显示，麻省理工学院和斯坦福大学的工程类课程质量在全美名列前茅[28]；2022年泰晤士高等教育发布的世界大学的学科排名数据显示，澳大利亚墨尔本大学的工程与技术专业在全球大学专业排名中位列第30位，阿德莱德大学的自动化与控制专业位列全球专业实力排名第32位；加拿大滑铁卢大学具有位列全球大学专业排行榜第49位的工程与技术专业。[29]

（三）企业为人才培养提供助力

五个国家的多数企业既受益于STEM政策又反哺STEM国际教育的发展，在国际人才竞争中发挥重要作用。从工作岗位的数量来看，STEM相关职业未来十年的就业平均增长率在所有职业领域中最高，也是各国就业机会增长最快的行业之一。根据加拿大劳动统计局的数据，截至2029年，STEM领域的工作岗位种类预计将增长8%，加拿大的高校也会为学生提供大量STEM相关的工作、研究机会。一些企业为STEM相关专业国际学生就业提供大量的机会，例如，英国有2000多家不同规模的企业与学校合作，为STEM专业的教师和青少年提供工作实习的机会；新西兰STEM领域相关企业比例可达到1/3以上。此外，STEM领域岗位数量在持续攀升，而STEM人才的供给远远低于市场需求，本土STEM人才储备不足，人才缺口较大。美国制造业协会的报告显示，截至2025年，美国国内各行业将会产生350万个STEM领域的职位。

从工作的薪酬来看，STEM领域毕业生的平均年薪高于大部分专业学生，以招聘网站Indeed对英国2020年行业年薪的统计为例（见图2），年薪最高的前十个行业中，半数以上属于STEM相关领域。猎头企业光辉国际（Korn Ferry）2016年的调查结果显示，英国STEM领域的毕业生的薪资比其他领域的毕业生高出近20%。美国的招聘网站Glassdoor 2022年對各专业毕业薪资统计结果显示，计算机科学以75，900美元的年薪居榜首，第二、三名为工程、数学与科学专业（见图3）。2020年加拿大STEM领域专业人员的平均年薪约为9万美元，而非STEM职业的平均年薪仅略高于4万美元，差距较大。

然而，目前美国本土学生STEM专业硕博士学位申请率和获取率均不高，2000—2019年选择在美国高校入读 STEM 专业的博士研究生中，国际学生占比远超过美国本土学生，以2019学年为例，约有82%的国际博士生选择STEM领域就读，而美国籍博士生中仅有约58%选择STEM专业[30]。其余四国本国学生STEM专业学位申请率也处于较低水平，因此，五国STEM硕博士学位授予群体仍以国际学生为主体，对STEM国际学生的依赖程度较高。澳大利亚《2023年职业与技能报告》指出，2023年澳大利亚出现66个新职位短缺，集中在高技能领域，未来10年，预计就业人数增长最快的是医疗保健行业，将从2023年的15.2%增加到2033年的16.7%，科学和技术服务以及教育和培训的就业人数也将大幅增长。

此外，五个国家间建立校企合作项目、资助计划。例如，美国波音公司和澳大利亚阿德莱德大学建立STEM合作伙伴关系，共同设立阿德莱德大学高等教育关系补助金项目，主要用于促进STEM学科多样性、培养和激励创新人才、资助学生和发展相关领域技术的项目和倡议。

三、STEM国际教育路径：

普通教育与职业教育并重

五国从STEM教育理念产生初期到如今蓬勃发展的过程中，以科学技术发展为目标、国际教育为媒介、高等教育为依托，自上而下地进行国家科技实力提升的全面变革，在潜移默化中提升国民科学素养、吸纳高精尖人才、提高国家综合实力。

五国的STEM高等教育的发展并非局限在普通高校中，在其教育系统中，学生既可以选择进入大学学习更深层次的知识，也可以选择进入职业教育系统接受专门的技术教育，已发展出普通教育和职业教育并重的STEM人才培养两条路径，同时校内校外联动，以成熟、系统的STEM教育模式为优势吸引了大批留学生。

美国在全国搭建起STEM高校教育网络，将政府、非营利性机构、行业、慈善机构和其他社区利益相关者联合起来，顶尖的研究型大学和社区学院开设STEM相关专业，形成系统的STEM教育体系。美国以各大高校为实施主体，兼以社区学院、STEM生涯技术学校等机构扩大STEM教育覆盖范围，以“基于工作的学习”理念促进学校与企业、社会等合作，通过联合各种机构、组织、大学、继续教育学院等开设项目式课程满足在职培训的需要。

2016年“加拿大2067”（Canada 2067）计划确立未来50年K-12阶段STEM 教育行动计划，其促进STEM人才的普职培养路径建设，各类大学通过短期STEM计划促进职业人才培养，如滑铁卢大学2022年新增e-STEM夏令营项目，国内外学生均可通过该项目获得STEM领域求学就业的培训；英国逐步构建普通教育和职业教育互通、系统化的STEM职业技术人才培养网络，形成以学位学徒制、T级（T-level）课程项目和技术学院为主体的STEM技术人才教育网络，自学位学徒制开启STEM高级职业技术人才的培养，出现数据分析师学徒、软件开发专业学徒等高级学徒专业，而T-level计划已推出数字化生产、建筑设计等职业技术领域，涵盖专业数字化、工程与制造等STEM核心专业，且与已有的学位学徒制相通，技术学院更是只专注于STEM领域高级技术人才培养。澳大利亚与新西兰提出构建更优质和国际化的职业教育与培训体系，两国高等职业院校积极与海外各类院校共建项目或机构培养高技能人才，悉尼西南TAFE学院和UNITEC理工学院均与国外院校开发信息技术、工程等方面的短期培训项目。

五国STEM人才培养皆向所有学生开放，不断增加STEM职业教育系统的资金支持且不会对国际学生进入职业教育系统进行限制，英国脱欧后启动的“图灵计划”甚至向英国各地的高等院校、继续教育机构、职业教育培训机构等发放约9800万英镑的资助。[33]

四、STEM国际学生招生：鼓励与限制并举

（一）以优惠的留学和移民政策吸引STEM国际学生流入

近年来，五国不断发布移民利好政策，不再单纯以高薪作为吸引手段，通过多元身份包容、反歧视保护政策等举措促进人才流入。通过STEM留学政策吸引人才移民是五国充实本国人才库、发展高新技术行业的关键举措，五国发布技术移民、投资移民、紧缺职业移民等优惠政策吸引了全球大批人才流入。

《世界移民报告2022》的移民流入数据显示，英美两国移民流入量最大，是国际移民最青睐的两大目的国，2020年位居国际移民目的国第一和第五位[34]，而其余三国对国际移民的吸引力不如英美两国。尽管特朗普曾声称“美国人的基本STEM技能在过去20年里有了适度的提高”，但美国的STEM人才供给储备和民众调查结果仍不容乐观。另外，大多数全美科学、工程类研究生学位颁发给中国和印度留学生，每年美国本土STEM领域毕业生人数仅为幾十万人，因此美国国内各领域的发展极其依赖国际人才，对移民的需求最大也最迫切。另外，在欧洲工商管理学院与美国波图兰研究所（Portulans Institute）共同提出的全球人才竞争力指数国家排名中，2020年美国位列第2[35]，2021年美国位列第3，其余四国均排在前16位[36]，表明五国在全球国家中具有较高的人才竞争力，具备较高的吸纳全球人才的能力。

五国的移民政策也在疫情后均呈现不同程度的友好态势，同时对不同的移民类型采取不同的标准，例如，英国在留学政策上对高技术移民采取友好态度并且给予大量的优惠政策，通过新增扩大规模（Scale-up）签证允许企业更加灵活便利地雇用高技能人员，2022年5月推出“高潜力人才”签证政策，允许来自全球顶尖大学的毕业生自由工作，普通移民的申请被限制；美国移民政策也在拜登政府恢复宽松友好趋势，政府正在采取一系列举措以消除影响STEM人才合法移民的障碍，2021年2月，拜登提出加强“新美国人”的融合和包容，鼓励高技能人才来美，如使STEM领域拥有高学历的个人和企业家在国家利益豁免（National Interest Waiver）申请中受益，放宽H-1B①的签证限额等[37]；2023年7月加拿大移民局第一轮“快速通道系统”（Canadas Express Entry System）移民资格抽签，优先邀请STEM领域技术人才；澳大利亚公布2022—2023财年移民总配额保持在16万，但对配额的分配做了调整，技术类和家庭类移民配额大约各占2/3和1/3；新西兰为多个技术岗位新设绿色名单，移民局2018—2020年的数据显示工程领域和ICT领域的移民准签率最高，达90%以上（见表1）。

（二）部分STEM专业对国际学生设置严格审查和限制壁垒

疫情后，五国在一定程度上放宽留学签证政策，特别是对STEM领域留学的限制，鼓励国际学生的流入，广泛吸引全球尖端人才。虽然各国目前的工作签证偏向STEM领域国际学生，同时，出于“国家安全”，五国陆续发布相关政策宣布在关键技术领域构建保护壁垒，对相关专业的留学生实行更严格的安全审查和限制政策，甚至在部分STEM专业限制中国留学生和研究人员的进入。

美国于2020年10月发布《关键和新兴技术国家战略》（National Strategy for Critical and Emerging Technologies）和技术清单[39]，旨在促进和保护美国在人工智能、能源等尖端科技领域的竞争优势，该战略以“促进国家安全创新基础”“保护美国的技术优势”为两大支柱展开行动，在多边机制下对关键和新兴技术实施管制。《2021年美国创新和竞争法》（The United States Innovation and Competition Act of 2021）指出，要加大在人工智能、半导体等领域中与中国有关项目的审查力度。

澳大利亚在2021年提出“反外国干涉高校”指导方针；2022年4月，澳大利亚移民局提出，为保护本土关键技术、国家和人民安全，审理学生签证时新增PIC4003B条款，同时发文提出对清单涉及领域，如人工智能、生物、基因技术等的留学申请者进行更加严格的审查。[40]

英国政府2021年宣布限制中国公民（包括硕士研究生、讲师、学者、研究人员等）在44个敏感专业学习或工作，专业包括人工智能、化学、物理、数学、计算机等学科。英国国家安全委员会也发布公告限制外国学生申请英国敏感专业，扩大“学术技术批准计划”（Academic Technology Approval Scheme）敏感专业清单限制的学科范围。2023年7月，英国政府宣布提高移民门槛、限制移民数量，将大幅上调移民签证申请费和移民保健附加费用，试图将净移民人数从去年的60.6万人削减至22.6万人，仅为精英人才开放移民申请。

加拿大政府相继发布相关限制部分留学生入境的政策，如加拿大2021年发布的《研究伙伴的国家安全指南》（National Security Guidelines for Research Partnerships）提出将对15个敏感技术领域的投资和学习活动进行国家安全审查，包含航天、人工智能、能源生产存储和传输等领域。[41]

新西兰国内出现“限制赴新留学生人数”的呼声，其2021年的《高价值的国际教育》（High-value International Education）[42]表明新西兰政府为减少国际学生对教育资源分配的影响，会对九年级以下的国际学生人数进行限制，而整体高等教育留学政策还是持向好态势。

五、结语

尽管我国高校已经培养大批科技人才，但STEM领域拔尖创新的人才储备量仍显不足，发展STEM是提升科技综合实力和应对多种挑战的必经之路。五国发展STEM国际教育与人才竞争战略的特点，可为我国培养和吸引STEM人才提供一定借鉴。

一是加强STEM教育顶层设计。为应对日益激烈的全球科技竞争，我国可将STEM列入国家发展战略，统领科技创新人才的培养网络，自上而下地开启改革，加大对STEM人才的吸引力，从产业发展、人才需求、人才培养的角度统筹考虑，整合全社会的资源，鼓励全社会参与到STEM事业的发展中。二是推动政企校多主体合力参与STEM人才培养网络建设。五国有关STEM教育主体在达成共识的基础上高效投入社会资源，联邦政府、各州（省）政府、企业等通力合作，在国际教育上实行一系列措施以吸引、留住STEM人才。我国可构建政企校多元主体支持下的STEM人才培养网络，鼓励各主体在STEM教育中发挥作用。三是发展STEM人才终身教育与发展支持网络。我国可构建本土培养与引进并举、普职并行、正式与非正式互补的STEM教育体系，多层次、全方位、多阶段培养STEM技术人才、熟练劳动力，增强本土科技创新人才储备，提升自身的综合实力。

注释：

①H1B签证是美国主要的工作签证类别之一，發放给美国企业雇用的外国籍有专业技能的员工。

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International Education Policies and Practice Trends in STEM

—Take America， Britain， Canada， Australia and New Zealand as Examples

WANG Pu   LUO Yue

（Institute of Education， Xiamen University， Xiamen 361005， China）

Abstract： STEM talents are increasingly crucial for national development and scientific and technological innovation.  The international higher education market is dominated by the United States， the United Kingdom， Canada， Australia， and New Zealand， which share common features in STEM international education and policy practice. The five countries attach great importance to STEM education and international talent competition; they have formulated STEM international education policies and measures at the national strategic level; the government， schools and enterprises make joint efforts to build a support system for STEM talent cultivation; the five countries implement a STEM talent cultivation path that emphasizes both general education and vocational education; and they implement the differentiated STEM international student mobility policies for the countries of origin. In the context of global competition for talent， the practices of the five countries can provide reference for the cultivation and introduction of STEM talent in China.

Keywords： STEM; Talent policy; Talent cultivation; International students; Talent competition; Internation education

編辑 王亭亭   校对 朱婷婷