预算管理一体化改革背景下高校内部控制存在的问题及解决策略

王 凌 郭 甜 李奥博

（作者单位：中国农业大学）

一、研究背景

2014年1月1日，《行政事业单位内部控制规范（试行）》正式施行。为落实好该规范，推动、指导各级教育行政事业单位进一步完善内部控制，提高内部管理水平[1]，教育部印发了《关于做好〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉实施工作的通知》（教财函〔2013〕142 号）。之后，财政部相继出台了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24 号）、《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1 号）等文件，各高校按照文件要求，积极推动内部控制建设相关工作，并取得了一定的成绩。财政部要求行政事业单位每年编制内部控制报告，检查内部控制建设情况，对更新和完善内部控制建设进行督促。

2021 年，国务院颁布《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号），旨在解决预算管理中存在的统筹力度不足、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高、预算公开范围和内容仍需拓展等问题；2022 年，财政部为落实预算管理制度改革，印发《财政部关于推广实施中央预算管理一体化建设的通知》（财办〔2022〕19 号）、《财政部办公厅关于做好应用预算管理一体化系统编制2023 年中央部门预算准备工作的通知》（财办预〔2022〕93 号）等文件，全面推进预算管理一体化工作。

内部控制建设与预算管理一体化改革工作看似相互独立，实则相辅相成、互相促进，有极大的关联互补性。随着一体化改革的推进，高等学校内部控制体系涉及的预决算控制、收支控制、政府采购控制、资产控制、建设项目控制和合同控制均不同程度被纳入预算一体化管理，内部控制的授权管理、流程、风险点及控制措施也发生巨大变化，尤其是一体化管理系统的应用，更是带来了信息化层面的内控手段变革。研究如何结合高校实际情况，在预算一体化管理过程中融合内控管理机制，将为高校财务工作提供一定的参考和借鉴。

二、预算管理一体化与内部控制的关系

（一）预算管理一体化与内部控制具有相同的管理目标

预算管理一体化是全面深化预算制度改革的有效途径，一体化管理有利于加强预算刚性约束，严格预算收支管理，提升预算项目绩效水平，提高资金使用效益。高校内部控制管理旨在规范高校经济活动各个环节，同时提升管理质效，规避管理风险。由此可见，两者在管理上虽然侧重点不同，但最终的管理目标都是提质增效。

高校预算管理一体化需要以高校的使命和愿景为目标，根据学校的战略规划，层层分解，将预算安排到具体项目中，实现全方位管理。内部控制是在工作任务开展过程中明确内部控制规范，梳理工作流程和风险点，制定应对措施，从而保障工作任务有效完成，目标得以实现[2]。由此可见，两者都是以学校发展愿景和战略规划、年度工作计划为共同基础和前提。

（二）预算管理一体化与内部控制具有相似的组织架构设计

预算一体化管理和内部控制管理两项工作均要求高校高度重视，建立以学校分管领导为组长的工作小组；各单位负责人为本单位各项经济活动内控工作和预算一体化管理工作的第一责任人；各归口部门对归口领域的内控和预算一体化工作负责；各级项目负责人对其项目具体的内控工作和预算绩效工作负责。

（三）预算管理一体化与内部控制在管理内容方面相互覆盖

高校预算管理一体化涉及学校管理的方方面面，将预算项目作为管理的基本单元，实时记录和动态反映项目全生命周期的预算管理信息。具体内容涵盖了部门预算全过程管理、部门决算管理、资产管理、政府采购管理、项目库管理、绩效管理、资金管理、会计核算以及人员基础信息管理等。高校内控管理则涵盖了几乎所有的经济活动，并贯穿决策、执行全过程，强调事前防范作用。主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、国有资产业务管理、建设项目业务管理和合同业务管理六大业务领域。二者在管理内容上高度重合，均涉及高校花的“每一笔钱”的流向和具体业务。

综上分析可见，预算管理一体化和内部控制在实际管理中是相辅相成、相互促进的。加强顶层设计，将共性的管理要求加以整合，在制度制定和信息化建设过程中统筹兼顾，能够有效减少管理重叠和重复投入，推进高校高质量发展。

三、预算管理一体化改革背景下高校内部控制存在的主要问题

在全面接入中央预算管理一体化系统后，单位层面、业务层面部分内控管理功能通过系统自动实现，如不相容岗位与职责分离控制、预算业务管理控制、收支业务管理控制以及政府采购管理控制等。但接入新系统也带来了内控工作的调整变化，仍存在一定的问题，需要不断优化，建设贴合实际、提升效能的内控管理系统。

（一）对内部控制建设的重视程度不高

一是高校各学院、职能部门对相关工作认识不足，对预算管理全流程缺乏了解，职责划分不清，财务部门作为预算一体化和内控工作的牵头部门，协调工作阻碍重重，严重影响内控建设工作的开展。二是部分人员认为预算管理一体化工作和“放管服”政策在推进中存在矛盾。预算管理一体化要求对预算项目实现全生命周期的管理，加强预算刚性约束，而“放管服”要求简政放权、优化服务，这导致部分人员对预算管理工作理解不到位。

（二）内部控制机制不健全

一是预算管理一体化系统上线后业务流程有所改变，但原有制度未及时更新，无法直接适用，影响了预算一体化管理工作的顺利开展。二是预算管理一体化要求使用零基预算编制方法，但在时间紧、任务重的情况下，多年来高校实际编制预算并非采用纯粹的零基预算法，而是结合增量预算法，预算编制多是在往年编制的基础上做加减法。同时，高校项目库建设有待完善，预算安排不分轻重缓急，这就导致在财政缩减的年度削减预算难度非常大，不利于“把钱花在刀刃上”，无法集中力量完成学校重点工作任务[3]。

（三）预算管理一体化系统与高校财务管理系统冲突

多年来，高校在财务信息化建设方面投入了大量资金，逐步建设形成集网上预约报账系统、收入申报系统、学费收缴系统、票据系统、账务处理系统等于一体的财务管理系统，经过软硬件不断升级迭代，运行逐步成熟稳定。但预算管理一体化系统目前暂时无法与高校原有的财务管理系统相互兼容。一是财政预算管理一体化系统无法设置高校用于核算的部门、项目、会计科目、经济分类等基本信息，导致一笔业务需要在两套系统中重复记录。二是在机器人流程自动化（Robotic Process Automation，RPA）技术出现之前，资金支付信息完全依靠人工录入，即报销单填报和账务处理是通过原来的财务管理系统处理，而支付环节通过一体化系统进行，导致出纳人员需要花费大量时间核对支付信息，却依然无法保障和原来一样的准确率和支付效率。并且由于两个系统的阻断，支付状态无法回写账务处理系统，打破了原有业务流程的闭环管理[4]。三是目前只有财政资金通过预算一体化管理，高校无法使用预算一体化系统完成全部预算、资产、资金等方面的管理，造成管理不集约、管理资源分配重复等问题。四是系统运行速度不佳。预算管理一体化平台运行速度不佳，当使用人数较多时，就会发生闪退、宕机的情况，在提交审核环节还会存在无法提交，甚至数据全部或部分丢失需要重复提交等问题，严重影响准确性和效率。

（四）缺少适应预算管理一体化改革的复合型财务人才

国家对教育经费投入力度加大，高校的费用报销工作量随之加大，加上政府会计改革的推进落实，高校财务部门在会计核算业务上投入了较大比例的人员和资源，在预决算管理、绩效评价、内部控制、信息化建设方面投入的人力和精力有限。财务人员也将大量精力都投入报销单据的审核、制单、退单等重复性劳动中，繁重的报销审核任务让财务人员对财务管理工作力不从心[5]。财政预算管理一体化的推进，不仅没有减轻财务人员的工作负担，还对财务人员的业务能力提出了更高的要求。比如，原有的会计岗位只负责审核业务合规性，仅需掌握相关经费管理制度要点、项目预算等核算信息，出纳岗位只需要核对付款信息和经费指标等，因为财务管理系统经过多年的运行，付款信息出错的概率不高，不需要出纳人员投入过多精力。财政预算管理一体化对出纳岗位提出了更高的要求，只有全面掌握预算业务信息，熟悉高校部门、项目等名目繁多的经费来源，才能保证支付准确，这使得原有的会计和出纳岗位职责边界变得模糊，工作内容相互重叠。

四、预算管理一体化改革背景下完善内部控制的措施

（一）增强内控意识，改善内控环境

加强高校内部控制环境建设，树立全员参与的内控意识。一是明确责任分工，强化责任落实。成立以单位主要负责人为组长的预算一体化工作领导小组和内部控制工作领导小组，合理划分内设机构职能，分层压实领导主体责任，明确各级工作任务。二是建立沟通协调和联动机制。加强各部门协调协作，落实归口部门责任，带动各部门自觉履行预算一体化和内控建设中的职责分工，使相关工作得到有效执行。三是加强宣传和交流。各高校可以多渠道开展丰富的专家讲座、论坛沙龙、专题培训等，培养单位教师、职工的责任意识和风险意识，使其从思想上认识到预算绩效管理和内部控制管理的重要性，从而主动参与到相关工作中；同时加强高校之间、政府事业单位之间的经验交流，促使学校不断更新财务管理理念，推动预算管理一体化工作和内部控制工作相互促进，落地实施。

（二）优化顶层设计，搭建预算一体化及内控体系

按照预算一体化政策要求，以高校发展战略为导向，搭建预算管理框架，建立符合本单位实际情况的内部控制体系，实现精细化、标准化的预算管理，切实完善内控制度，规范业务流程，防范和化解风险，编制经济活动业务流程图。一是完善制度建设。强化制度管人、制度管事的意识，深入了解和把握预算管理一体化政策对内部控制方面的要求，根据自身经济业务活动制定有效、可行的内控制度，并根据外部因素的变化及时修订。二是明确职权。层层压实领导责任，明确权力行使的依据、权力运行的规则和范围。编制职权清单，形成对权力的有效制约。三是优化流程。运用科学的内部控制管理和评价方法，对预算管理流程进行梳理，对各环节可能存在的风险进行识别和防范，将预算管理和内部控制紧密结合。加强预算管理各环节的授权审批，并按照预算管理一体化要求，对关键岗位作出相应调整，达到岗位和环境的制约和平衡。按照轻重缓急的原则安排预算，严格按照预算安排支出，做到无项目不预算，无预算不支出。同时，将绩效管理融入预算管理全生命周期，实现预算和绩效双重控制和监督，实现流程优化、程序简化、标准固化。

（三）优化预算一体化系统，推动内控体系不断完善

针对预算一体化系统和原有财务管理系统不兼容的问题，高校需要充分发挥主观能动性，一方面，加强与上级主管部门的沟通，呼吁为高校开放预算管理一体化系统接口，完成一体化系统与财务系统甚至业务系统的对接，实现数据上下贯通，实时共享，促进业财融合。减少人为操作，支持支付结果回写以及自动对账功能，提升支付效率，降低财务风险。另一方面，不断优化网络运行环境，定期汇总系统操作问题和困难，配合系统建设方和软件开发方，不断优化系统功能，简化操作流程，推进一体化系统的健全完善。

（四）加强业务指导，提升培训效果

一是加强预算一体化管理和内控管理相关培训。新形势下，高校需要大力培养复合型财务管理人才，通过举办专题培训，邀请相关领域专家分层次分阶段对高校分管相关工作领导及工作人员进行有针对性的培训，促使其更新知识结构，以提高预算一体化及内部控制体系建设专业水平。二是加强经验推广。选取预算管理一体化、内部控制建设典型单位，通过召开经验交流会、现场工作会等形式，推广先进经验和做法，便于单位之间、部门之间取长补短，相互借鉴。三是举办高水平的内控论坛。邀请理论专家、实务工作者、内控负责人、内控评价中介机构高级人才等，就内控建设相关问题进行研讨，为高校提供决策参考，为业务实操提供指导。