加强乡镇政府项目支出绩效评价的措施探讨

李苑萍

（作者单位：珠海市斗门区斗门镇人民政府）

项目支出绩效评价是指财政部门和预算部门，依据设定的绩效目标，客观、公正地测量、分析和评判项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性。目前，乡镇政府还未形成绩效激励的有效约束，尚未系统建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩的机制。乡镇政府预算部门普遍还存在重投入轻管理、重支出轻绩效的思想，对于项目支出绩效评价的广度和深度认识不足。

一、加强乡镇政府项目支出绩效评价的必要性

（一）加快形成乡镇政府“重绩效、讲绩效、用绩效”的局面

乡镇财政部门扩大项目支出绩效管理范围，加快设置项目支出绩效目标，组织开展项目支出绩效评价，能够逐步建立定性和定量相结合的分层次、分领域的绩效指标和标准体系。项目支出绩效评价结果纳入乡镇党政领导班子和领导干部高质量发展考核体系，加快形成乡镇政府“重绩效、讲绩效、用绩效”的局面[1]。

（二）打通绩效管理全过程管理链条，贯穿预算编制、执行、决算各环节

建立健全预算绩效全过程管理闭环系统，全部预算资金纳入绩效管理，将预算绩效目标、监控和自评嵌入预算管理一体化系统，完善绩效结果与预算编制、分配、调整等方面的挂钩机制，能促进绩效评价在压减低效无效资金、优化支出结构方面的成效[2]。

（三）推动第三方机构、专家和社会公众广泛参与，形成绩效管理齐抓共管局面

乡镇政府每年按照预算部门和重大专项资金“双覆盖”原则选取项目开展项目支出绩效评价，引入独立第三方机构、专家和社会公众广泛参与对重点项目的评价方案、指标体系、评价报告等进行全过程质量控制，能推进评价挖掘深层次问题，全面分析原因并提出高质量建议，健全评价结果报告、反馈、公开和问题整改制度，进一步优化绩效评价工作质量，以提高项目支出绩效评价的专业性、客观性和公正性。

此外，镇人大预算审查监督重点向项目支出预算和政策实施效果拓展，审计部门重点审计年度预算绩效情况，能促进绩效管理形成齐抓共管的局面。

二、当前乡镇政府项目支出绩效评价存在的问题

（一）财务管理能力有待提升

项目财务管理能力欠缺，主要表现在四个方面：一是未能提供预算支出进度计划。未提供预算支出进度计划，不利于项目预算支出进度监控跟踪。二是部分项目预算支出明细构成不详尽。仅说明支出金额，未能细化其中的各项构成明细。三是部分项目相关资金不到位，资料归档意识薄弱。四是个别项目预算调整幅度过高。主要原因是财政资金存在缺口，如因上级财政压力较大，将已拨付给镇街的项目剩余资金收回统筹，部分项目款未能及时拨回乡镇财政，出现项目资金无法保障的情况，镇级为保证项目进度，解决农民工工资问题，维护社会稳定，使用镇级自有资金垫付。

（二）项目执行存在问题

项目过程管理方面，主要存在四方面问题：一是部分程序性材料缺失，程序规范性、合理性存疑。如某项目自评表提及曾向三家公司询价，但未提供市场询价或竞价相关资料，难以判断是否对成本进行有效控制。二是项目采购程序不规范。如签订合同时间和工程邀请招标时间显示，项目存在先签订合同后补充履行采购程序的情况，违反采购流程进行采购。三是部分项目未按合同约定付款。资金支付不及时，存在一定的违约风险。其原因是财政资金存在缺口。四是个别项目合同签订不规范。如项目施工合同未签订日期，关键条款如进度款支付时间未约定，合同签订内容未作详细约定，且未附合同附件。

（三）绩效目标设置欠科学

绩效目标设置普遍存在三方面的问题：一是项目总体目标设定过于空泛，与项目实际贴合度不足。如“某村残疾人日间照料室装修工程”项目，预算部门的目标和效果为“从根本上解决残疾人家庭成员工作的后顾之忧”，未从项目落实细节进行概述，不够实际和具体。二是绩效目标设置较为单一，合理性不足。产出数量指标设置内容与项目关联性较低，未根据项目的具体开展情况进行分析。三是绩效目标缺少可量化指标。如“山塘整治提升工程”项目，整体指标内容过于宽泛，效益指标设定为“净化空气、水土，绿化环境”，夸大生态效益，可衡量性不强。

（四）满意度调查质量待加强

项目满意度调查主要存在两个方面的问题：一是未开展满意度调查。二是调查方法不够科学，满意度调查样本量较少，或未对统计结果进行分析，不利于利用满意度调查手段改进项目，如“垃圾清运”项目满意度调查仅写明“从各村（居）收集意见”，未提供相关材料；又如“农村信息化平台通信服务费”项目，预算部门自评表填写“满意度95%”，但未说明满意度值测算方式方法，缺少对满意度结果的统计分析。

（五）自评工作质量有待加强

自评工作主要存在三个方面的问题：一是评价方法未能统一，评价结果分析不客观深入，评价过程和结果未能有效反馈乡镇政府。二是部分项目自评表填写不够规范，存在填写错误、自相矛盾等情况，体现出对项目预算指标理解不够清晰等问题。三是个别部门自评意识不强，自评分数不够客观。如个别部门未结合项目实际情况、按照评分标准的要求严格打分，未提供资金到账凭证、支出明细账、市场询价凭证、满意度调查结果、集体决策会议纪要等相应佐证材料，而是直接打100 分。

三、加强乡镇政府项目支出绩效评价的措施

（一）强化项目预算，加强财务内控管理

一是做好项目资金年初预算和支出进度安排，强化项目预算支出管理。建议预算部门在预算编制阶段做好预算执行进度计划。项目实施过程加强对支出进度监控跟踪，严把项目资金流向，提升项目资金使用效率。二是明确项目预算支出依据，细化支出明细结构。从内容、数量、单价等方面进行细化，确保项目支出合理。三是强化项目预算编制准确度。建议预算部门根据项目实际情况，结合以往项目或其他同类项目的经验对项目进行预算编制，避免在项目开展过程中出现预算调整幅度过高的情况。

（二）加强项目过程管理，提升过程管理水平

一是加强招投标工作程序的规范性。严格履行工程招投标手续，按照相关规定筛选投标方，并根据相关规定开展验收工作，以保障项目的施工质量和安全。预算部门应按照《中华人民共和国合同法》规定制定合同条款，规范合同签订流程，提高合同签订内容严谨性，防范法律风险，避免产生合同纠纷。

二是加强对项目进程管理。建议根据项目实际情况制定相应的项目进度表并严格执行，强化项目进程管理。实施部门加紧督促施工方提交验收资料，对符合质量要求的，尽快完成验收、审计相关流程，加快工程项目结算并投入使用。财政部门加强项目资金监管，及时拨付项目资金余款，确保项目资金专款专用，按照合同约定方式及时支付工程款，避免因资金到位不及时，出现工程“烂尾”，产生拖欠工程款或拖欠农民工工资等法律风险。

三是加强对项目程序性材料的收集。在项目实施过程中，加强对市场询价或竞价相关材料的收集，作为项目程序规范的佐证的同时，通过三方竞价或市场询价，选择最优购置，控制购置成本。

（三）加强绩效目标管理，提升绩效目标完成水平

一是明确项目总体目标涵盖的内容，全面、合理、切实地概述立项目标和效果。结合预算部门的工作职责、项目开展计划和实际实施内容，以定性和定量相结合的方式描述立项计划达成的目的、预计取得的效果以及项目实施后所展现出来的具体成效等内容。注意项目总体目标设定要明确合理，符合客观实际。

二是确保绩效目标设置的科学性。首先，指标明确。绩效目标与相应的预算支出内容、范围、方向、效果等紧密相关，并符合部门职能及发展规划等要求。其次，合理可行。绩效目标的设立要经过前期的调查研究和科学论证，符合客观实际，能够如期实现。再次，相互匹配。绩效目标要与计划期内的任务数或计划数相对应，与预算确定的投资额或资金量相匹配。最后，整体一致。投入、过程、产出、效益要有一致性和整体性。

三是细化目标，设置可衡量的绩效指标。对项目支出总体目标进行细化分解，应当从数量、质量、经济效益、社会效益、生态效益等具体实施情况进行细化，从中提炼出最能反映总体目标预期实现程度的关键性内容，确定绩效指标。指标应进行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性描述，但其表述应该是可比较、可评定的[3]。

（四）重视满意度调查工作，提高调查质量

一是重视满意度工作开展。在项目完成后，预算部门应对服务对象、参与对象进行满意度调查，了解项目实施的具体效果，为项目优化改进提供思路和方向。

二是提高满意度工作质量。在满意度调查过程中，注意保存好原始调研问卷，合理筛选有效问卷，统计满意度调查结果，形成报告。可根据需要增加开放性意见，收集服务对象、参与对象对该项目整体情况的意见和建议，从群众中来，到群众中去。

（五）提升绩效意识，重视自评工作

一是要重视绩效评价工作，认真学习自评材料的填写方法，掌握自评表格各项内容的概念和填写要求，严格规范填写内容，加强内部审核，确保填报内容完整、准确、清晰、翔实。相关部门在制定政策时应保持内容前后一致。进一步加强政策制定的严谨性，避免执行过程中产生误解，及时发现政策在执行过程中存在的不足之处并作修正和补充。对本部门的重大政策、项目的实施效果开展绩效自评，自评内容既要分析绩效目标完成情况，又要查摆问题，提出下阶段改进工作措施。预算部门自评或者第三方机构评价提出清理退出、调整政策、压减预算等意见的，无论绩效评价等级高低，预算部门均应主动与财政部门沟通，共同研究下一年度或下阶段相关政策、项目的调整、退出或延续方案，必要时征求乡镇人大部门意见后，专题报乡镇政府审定。财政部门及时清理退出政策到期、绩效低下的政策和项目，而对评价为低、差的项目，可按项目低效益的程度，提醒预算部门，或直接扣减低效无能的支出事项预算，或按比例扣减下一年度部门公用经费。乡镇政府将预算部门项目支出绩效评价纳入乡镇年度绩效考核，促使预算部门自觉提高绩效管理意识，以不断提升财政资金使用效率和效果[4]。

二是自评分数填写客观、正确。为确保自评结果客观、公正，各部门在组织绩效自评时，部门评价小组成员不得少于三人，其中一名项目具体负责人或工作人员，其余成员由内部监督管理人员构成。自评结果等级和分值与第三方机构专家重点评价差距较大，等级不一致、分值相差达10 分以上的，各部门应在绩效信息公开中，向社会各界公开进行说明。

三是要提高档案管理规范性。在项目的实施过程中，加强档案及自评材料整理，及时提交完整的绩效评价的佐证材料。

四、结语

乡镇政府作为我国社会公共服务的重要组成部分，其运转项目的顺利开展至关重要。为进一步提高乡镇政府财政资源配置效率，乡镇政府应根据国家关于全面实施预算绩效管理的规定，全面开展乡镇政府支出项目绩效评价工作，以健全乡镇政府预算绩效管理制度体系，完善预算绩效管理配套措施，构建预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程支出项目绩效评价管理机制，从而发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，为稳住经济大盘提供强有力支撑[5]。