党的十八大以来历年中央一号文件政策演进探析

李政 龚政

摘要：中央一号文件是“三农”工作的指路明灯，分析中央一号文件对做好“三农”工作显得尤为重要。本文采用党的十八大以来中央一号文件的文本为分析对象，在探究中央一号文件演进历程的基础上，总结历年中央一号文件发布的要点和面临的主要问题，对比不同时期中央一号文件文本结构的差异及其主题的变化。分析并探寻当下农村改革方向和政策核心主線。

关键词：乡村振兴 中央一号文件 “三农”工作

一、促进由维护增量到结构性提质的农业生产力提高

我国人口众多的情况长期并将持续存在，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。确保粮食安全是一直是中央一号文件中的重要议题，而当前我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，故推动乡村产业高质量发展、守好“三农”基本盘，至关重要。

2012年，时年粮食产量“九连增”，当时核心任务是确保我国作为人口大国的基本粮食安全，保持粮食总量的稳定乃至增长。而从2013年开始，农业方面着力统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，强化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设，全力开展农业招商引资，着力促进农业经营体系创新，农业发展开始转型。

自2014年起我国开始推行强化农业支持保护制度，建立农业可持续发展长效机制，积极推进结构调整同时出现，对数量与规模的要求已经更多地转向追求结构的优化和效率的提高。如何在优化农业结构上开辟新途径，2015年文件提出了明确要求。“做强农业，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。”的思路更加明确。由此成规模、有规划、有体系、有保障的新模式，农业产业化的发展新思路渐渐深入人心。

在我国农村产业持续优化发展的基础上，2016年中央一号文件明确推进农业供给侧结构性改革，关键在完善体制、创新机制，加快深化农村改革，理顺政府和市场的关系，全面激活市场要素与发展主题。

随后农业产业的目光更多转向发展农村新产业新业态，2017年提出要实现农业的全环节升级、全链条升值，壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链。2019年提出着力强化物质装备和技术支撑，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实施藏粮于地、藏粮于技战略，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，使得农业成为充满希望的朝阳产业。

而伴随着深化农村产业改革工作的深入，农业的供给侧结构性改革参与群体范围日益扩大。特别是在2020年中央一号文件中针对乡村产业做足了文章，从产业结构（三产融合发展）、产业创新（区块链、新型业态）、丰富产业主体（集体经济、村企合作）、解决终端，尤其鼓励（安排中央预算内投资）建设骨干冷链物流基地，这对于农业产业发展来说都是利好消息。

2021年受疫情冲击，国际局势变化，当年中央一号文件的一大特点是突出“稳”，坚持“稳中求进”，扎实稳妥确保农业稳产增产。而后的2022、2023年，我国持续锚定建设农业强国目标，依托农业农村特色资源，开发农业多种功能，挖掘乡村多元价值，因地制宜选准产业发展突破口，着力强龙头、补链条、兴业态、树品牌。

2024年中央一号文件更是提出了“两个确保”，一是确保国家粮食安全，二是确保不发生规模性返贫为底线。这“两个确保”是针对中国国情，历史性坚持强调的特别重要的重大问题，必须落实到位。只有这样，才能够通过“三个提升”，以提升乡村产业发展水平、提升乡村建设水平、提升乡村治理水平为重点，强化科技和改革双轮驱动，强化农民增收举措，打好乡村全面振兴漂亮仗，绘就宜居宜业和美乡村新画卷，以加快农业农村现代化更好推进中国式现代化建设。

二、衔接由精准扶贫到乡村振兴的农村转型

人民群众的获得感幸福感安全感是检验全面小康成色的试金石，当下我国农村的发展经历了一个从稳定到振兴的跃迁，农村转型发展正是涉农政策综合发力的结果。从历年的中央一号文件中，这种变化也可见一斑。

2013年的中央一号文件中提到，要“推进农村公共服务机制、加大统筹城乡发展力度”，旨在对外出务工人员予以保障；而随着产业发展初具规模、基础保障增强、农村基础设施优化，可有效吸引人才回流。2014年中央一号文件则提出健全城乡发展一体化体制机制，改善乡村治理机制。

自2015年中央一号文件探讨围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设后，直至2017年，实施乡村振兴战略让农村推行绿色生产方式，修复治理生态环境。这些要求提出，鼓励发展农村新产业新业态，促进形成新的异军突起。明确提出“质量兴农”，强调绿色发展，这一阶段的农业供给侧结构性改革，最突出、最重要的是绿色与可持续。

2018年中央一号文件着重强调加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，谋划新时代乡村振兴的顶层设计。由此，乡村的发展机遇被大大拓宽。2020年是脱贫攻坚向乡村振兴发展过渡的重要阶段，从当年中央一号文件中不难看出，乡村振兴的重要使命，是巩固扶贫成果的重要一年，主要工作要求是衔接好脱贫人口和脱贫地区的帮扶政策、措施，坚决防止返贫现象发生。2021年的中央一号文件亦是在脱贫攻坚和乡村振兴交汇推进时期发布的，为此，中央一号文件对全面推进乡村振兴释放强农惠农的信号，针对产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五个方面的发展方向进行了顶层设计。

此后，中央一号文件对乡村振兴中农村的发展有了日渐明确的布局规划，2023年中央一号文件对扎实推进宜居宜业和美乡村建设作出重点部署。而在2024年，文件旨在学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，继续把推进乡村全面振兴作为新时代新征程“三农”工作的总抓手，坚持以人民为中心的发展思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，因地制宜、分类施策，循序渐进，不断推进乡村振兴取得实质性进展和阶段性成果。

三、带动由补贴助脱贫到激励谋致富的农民转变

“小康不小康，关键看老乡”，农村的建设和农业的发展要依靠人，而最终其发展成果和红利也应落在广大农民身上，涉农政策归根结底也要落在人上。故而如何在保障农民基本权益，衔接好个体微观层面农民脱贫到致富的转变，充分调动农民的积极性，始终居于历年中央一号文件的重要位置。

一直以来，涉农补贴是对于农民的重要激励手段。而在2013年的中央一号文件中提出加快推进征地制度改革，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障，着力培育新型农业经营主体，确保农民收入增长势头不减，继续改善农民的生产生活条件。特别2014年来，把握好农村改革的方向和节奏，应遵循市场规律，激活各类要素，解放生产力，整合和统筹使用涉农资金，使得农民投身发展吃下了“定心丸”。

2015年的中央一号文件中对优化财政支农支出结构做出重要安排，重点支持农民增收、农村重大改革、农业基础设施建设、农业结构调整、农业可持续发展、农村民生改善。即便脱贫攻坚的任务，也绝不仅是“补贴当头”，而是有赖于必须充分挖掘农业内部增收潜力，促进农民收入结构多元化，拓宽农村外部增收渠道，加大政策助农增收力度，努力在经济发展新常态下保持城乡居民收入差距持续缩小的势头。

随着脱贫攻坚工作的持续推动，如何优化乡村发展环境，促进农民参与意识的提高也日益提上日程。2016年中央一号文件要求推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享現代化成果。2017年文件明确指出，乡村振兴，生活富裕是根本，随后2018年的文件具体提出，要“促进农民就地就近就业创业，创新农业经营方式，完善农业支持保护制度。”不难发现，这几方面都是在为农民营造更宜居、乐业的环境和制度基础，以此激发农民自身发展与创新活力。

2019年中央一号文件指出“三农工作”要对标对表全面建成小康社会目标，不折不扣完成脱贫攻坚任务。补上全面小康“三农”领域短板，切实发挥好“三农”压舱石作用。2020年是从脱贫攻坚到乡村振兴的承转之年，在一系列政策精神的指引下，“三农”领域将迎来新的发展浪潮。在扎实稳妥推进乡村建设改善基层民生方面，2022年中央一号文件具体明确要健全乡村建设实施机制，接续实施农村人居环境整治提升五年行动，扎实开展重点领域农村基础设施建设，大力推进数字乡村建设，加强基本公共服务县域统筹。

2024年中央一号文件明确提出，坚持农民唱主角，促进“村BA”、村超、村晚等群众性文体活动健康发展，非常值得重视。这是盛世兴文在乡村地区的具体体现，对提升农村居民的幸福感获得感具有非常重要的实际意义。而在文件中提出的实施乡村振兴人才支持计划，加大乡村本土人才培养，有序引导城市各类专业技术人才下乡服务，全面提高农民综合素质，对“三农”工作也意义非凡。乡村振兴，最终是依靠人才振兴。只有更多优秀人才真正投入乡村振兴，才能迸发内在动力，继而真正促进乡村振兴取得决定性进展。

在“三农”领域，要牢牢把握中央一号文件精神，在农业方面从增收增量到提效调结构，农村从精准扶贫到乡村振兴，农民方面从补贴助脱贫到激励谋致富，让农业更加高质高效、乡村更加宜居宜业、农民更加富裕富足，充分认识做好新发展阶段“三农”工作的重大意义，对我国今后“三农”工作做出有效指导。

参考文献：

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（作者单位：中国财政科学研究院）

责任编辑：宗宇翔