政府数字化治理水平测度及提升对策研究——以南通市为例

杨凤华，李彦皓

（1.南通大学 江苏长江经济带研究院，江苏 南通 226007；2.南通大学 经济与管理学院，江苏 南通 226007）

一、引言

数字时代的来临标志着社会在科技革命的浪潮中不断演进。数字技术作为这一时代的核心推动力，其快速发展和广泛应用深刻地改变了人们的生活方式、经济形态和社会运行机制。现如今，数字化治理逐渐成为推动社会发展和提升治理能力的必然选择，更是中国高质量发展的重要保障。随着数字技术在社会各个领域的普及和应用，政府数字化转型不断深入推进。数字化治理不仅仅是对传统政府科层制和治理结构的改善，而且能够重塑政府与社会之间的联系。这一变革为数字社会的建设和数字经济的发展提供了强有力的支持，将有效推动社会的全面进步。在数字化治理中，政府面临着诸多机遇和挑战。一方面，数字技术的广泛应用使得政府能够更加高效地进行信息搜集、处理和分享，从而优化资源配置和决策过程；另一方面，数字化治理也需要政府适应快速变化的科技环境，提高信息安全防范能力，确保数字系统的稳定运行。通过深入推进数字化治理，政府能够更好地适应时代变革，提高治理水平，实现社会的可持续发展。这需要政府以开放的胸怀，积极拥抱数字化时代的变革，不断完善治理体系，为人民创造更加美好的未来。在此背景下，2022 年11 月，南通市政府印发《南通市数字政府建设实施方案》，设计了六大体系建设任务，力求从基础设施、数据资源、政府决策、市域治理、民生服务和安全保障等领域进行科学规划，探索出一条符合南通实际、突出南通特色的数字政府建设之路。本文以南通市政府推进数字化治理的实践为例，运用AHP 层次分析法建立综合评价指标体系，采取问卷调研的形式收集数据，并利用模糊层次分析法（FCE）分析结果、发现问题，在此基础上为进一步推动南通市政府数字化治理水平提升提供建议。

二、数字化治理研究文献回顾

数字化治理旨在利用数字技术作为公共管理和公共服务的工具，以安全和善治为原则，通过改善信息管理和整合过程，进而提高治理效率、披露公开公共信息和推动所有部门的参与[1]。从我国数字化治理的发展路程来看，最开始数字化治理的重心倾向于利用信息技术创新治理工具和变革传统治理方式，从而提升治理绩效。这在办公自动化领域尤为明显，具体以互联网技术在相关领域的应用、数据信息公开、互联网技术推动下的方法论变革等议题为代表[2]。随后，数字化治理开始聚焦数据以及信息技术本身的治理问题，包括数据权利与数字权力的建构[3]、数据治理规则的确立[4]、互联网治理机制的变革[5]和新治理技术的探索[6]等。

回顾数字化治理研究的相关文献，专家学者主要从三个方面对我国的数字化治理展开研究：一是探讨数字化转型对政府组织的影响，包括治理过程[7]、组织结构[8]、沟通渠道[9]这三者的转变和开放数据的处理[10]等；二是研究数字化治理对政府决策的优化作用，从而提高政府决策的效率、质量、透明度和公平性[11]，并促进政府和公民之间的双向互动；三是探索利用数字化治理推进政府精确治理的方法，即通过数据分析从大数据中提取有价值的信息，为政策制定提供依据，进而不断提升治理的精确度。

（一）关于数字化治理革新政府治理结构的研究

传统政府治理通常是以部门为主体，各自独立地进行工作。这种方式容易导致政策不协调和信息不对称，从而影响政府治理的质量和效率，而且传统的等级组织结构和按部就班的信息传输方式已经明显滞后[12]。当前，政府能通过数字化治理高效整合信息，依靠数据采集、传输和大数据的算法系统来促进复杂的数据处理任务，再将相关信息数据快速传输到网络平台，在简化办事流程、提高服务效率和增加公众满意度的同时，还可以实现业务办理审批的“一站式服务”。此外，基于政府系统的数据，将人工智能技术应用于各种内部管理和政府服务场景，能够进一步推进政府智能化治理[11]。

为了避免政府在上述治理过程中出现数据垄断和数字鸿沟等问题，如何有效地分配和共享这些数据至关重要[13]。基于此，政府可以建立数字化的管理系统和数字交流平台[14]，以打破政府部门之间信息壁垒，使各个部门更便捷地共享信息和资源，实现高效的部门合作[15-16]。这样不仅有助于加强政策协同和统筹、增强各部门的能动性和自主性、提高各部门间的互动性，也能有效解决机构臃肿和职能交叉的问题，起到简化办公流程的作用，并推进政务服务的智能化和便捷化，进而改善公民的服务体验，从整体上不断提高政府治理的现代化水平和能力[8]。

（二）关于数字化治理优化政府决策的研究

从现有文献回顾中指出的问题来看，部分政府机关的决策方法仍然根植于过去经验的惯性，往往严重依赖表面观察，使政府决策容易受到发展环境、认知偏见和个人情绪的限制，导致决策的科学严谨性、有效性和实用性受到影响。因此，在政府决策的各个环节加入数字化治理是十分有必要的。政府可以通过加强数据收集和分析、引入利益相关者参与和风险评估机制等来有效提高收集、处理和分析大量数据的能力，从而实现循证决策[17]，进一步提高决策的透明度和完善问责制[18]。政府还可以利用数字化治理的计算能力来优化政府决策，例如大数据、云计算和人工智能等新技术[19]，通过收集虚拟数字空间中的大量数据和信息并进行关联分析来准确判断经济和社会趋势，从而掌握动态发展过程和未来决策趋势，促进复杂政策问题的解决。

除此之外，数字化治理还可以在政府决策过程中扩大公众的反馈渠道，使地方政府能够根据公共服务平台上的建议和反馈，及时做出调整和改进[8]。这样，政府便能够采取更积极的决策方法，而不是简单地对事件的发展做出反应。还可以有效解决人员不足、操作流程冗长、信息传递滞后等问题，使政府决策更加准确[15]。

（三）关于数字化治理提升政府治理精确度的研究

数字化治理所关注的内容，既包括传统的数据代码，也包括依靠数字技术经过一定分析和处理手段后所形成的大数据集合。和过去进行简单的数据收集、管理不同的是，大数据作为一种信息资产，利用的是更高级、更精准的处理模式，能够帮助政府更快进行决策、提升数据洞察力，找准问题所在[15]。因此，政府可以利用大数据系统来收集和处理大量的原始数据，使之成为有规律的、高度相关的信息。通过从各个领域和节点收集相关信息，随后对数据进行计算和分析，可以准确识别公众的需求偏好。由此产生的大型数据库还可以为政府在决策过程中提供有价值的洞察力，从而能推进政府从粗放式管理转变为精细化治理[20]。

当前，我们正处于一个高度复杂和高度不确定的风险社会，突发公共事件频发需要政府在第一时间做出迅速而又正确的决策。在此社会背景之下，政府迫切需要通过对政务大数据的检索、监控及分析来有效提高其在突发事件中的预警能力和应急管理能力[11]。利用数字化治理技术可以给予危机应对者必要的信息，以便在制定和实施方案之前为决策提供依据并阐明政策目标，从而对社会问题做出更准确有效的反应[9]。

随着数字技术的不断进步和发展，数字化治理的研究将在未来几年得到越来越多的关注。虽然已经有大量文献研究了数字化治理这个领域，但其中也存在一些不足，例如现有研究多采用定性研究方法，如深度访谈、内容分析等，缺乏定量研究方法的应用。此外，数字化治理的理论研究和实践应用之间存在脱节现象，缺乏对实践应用的深入分析和评价，需要加强理论与实践的互动。因此，本文选取南通市作为调研案例，结合理论分析与实践，构建数字化治理评价体系，针对南通市数字化治理水平进行评估，并针对其薄弱环节提出建议，为地方数字化治理评价的定量分析研究提供借鉴和参考。

三、研究设计

《全球数字治理白皮书（2022 年）》指出，未来数字化治理应坚持经济全球化正确方向，加快构建适应数字全球化的全球治理新秩序。要加大数字化治理基础建设的投入，全面提升数字化治理覆盖率，并加强各地交流合作，积极推进相关规则与制度建设。近年来，中央和地方政府都愈发关注数字政府建设和数字化治理工作。通过查询我国相关政策文件可知，“互联网+”一词首次于2015 年3 月在政府工作报告中被提及。2017 年12 月8 日，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习，习近平总书记强调，要推动实施国家大数据战略，加快建设数字中国，更好地服务我国经济社会发展和改善人民生活。2021 年5 月，广东省政府发布了《关于加快数字化发展的意见》，推动本省数字化治理的建设。2021 年10 月，《上海市全面推进城市数字化转型“十四五”规划》出炉，对于上海未来五年的城市数字化治理建设提出规划。2022 年《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》指出，需要从政府数字化履职能力水平、数据安全保障体系、数字政府建设制度规则体系、数据资源体系等方面加强数字政府建设。在第四届（2022）数字政府建设风向指数暨特色评选活动方案中，通过构建“123456”总思路和数字政府建设风向指数——PBPE 框架，引申出了2022 年数字政府建设风向评估的五大一级指数，即应用成效指数、数字能力指数、强基赋能指数、安全规制指数、统筹管理指数，这为数字政府建设评估提供了可供参考的工具与手段。

通过阅读和整理上述文献和政策文件，以及咨询专家意见，由此确定了本文评估指标的选择依据，从而建立起数字化治理评价体系。本文主要以数字化治理的管理保障、制度体系、支撑体系、服务成熟度、社会满意度作为评价政府数字化治理的一级指标。以绩效理论、已有研究成果和第一指标体系为基础拓展到第二指标进行详细说明。

（一）评价指标权重计算

计算步骤：运用AHP 层次分析法，对上述评价指标建立层次模型结构，构造判断矩阵（见表1），通过专家咨询和判断，将数据进行标准化处理（见表2），利用AHP 层次分析法确定权重（见表3），再进行一致性检验（见表4）。

表1 数字化治理水平评价指标体系权重判断矩阵

表2 AHP层次分析法数据

表3 AHP 层次分析结果

表4 一致性检验结果

层次分析法的权重计算结果显示，指标1（管理保障）的权重为4.245%，指标2（制度体系）的权重为13.889%，指标3（支撑体系）的权重为6.821%，指标4（服务成熟度）的权重为48.606%，指标5（社会满意度）的权重为26.439%。

以此类推，可以推算出二级指标的权重比例，如表5 所示。

表5 南通市数字化治理评价指标体系权重

（二）问卷设计与数据信效度检验

根据研究需要，为了解南通市数字化治理水平的现状，在确定上述评价指标体系的基础上，设计了调查问卷。本问卷的发送方式是以电子问卷的形式发放的，共回收有效问卷158 份。

信度分析（见表6）展示了模型的Cronbach'sα系数的结果，模型的Cronbach's α 系数值为0.899，说明该问卷的信度不错。

表6 问卷信度分析

效度分析（见表7）KMO 检验的结果显示，KMO的值为0.937，同时，Bartlett 球形检验的结果显示，显著性P 值趋近于0，水平上呈现显著性，拒绝原假设，各变量间具有相关性，因子分析有效，程度为适合。

表7 KMO 检验和Bartlett 的检验

四、南通市数字化治理水平评价

（一）建立模糊综合评价的因素集

根据权重表确立的数据来看，确定模糊综合评价的因素集为：

五个一级指标的因素集分别为：

（二）确定评语集

通过南通市数字化治理水平评价指标的确定，运用模糊综合评价法得到指标的各评价得分，了解目前南通市数字化水平发展情况。为了使南通市不同数字化指标的比较更加直观和方便，本文采用五个等级划分标准，设定的评语集V={V1，V2，V3，V4，V5}，并分别赋予一定的分值20、40、60、80、100。

（三）确立权重集

根据表5 计算可知，南通市数字化治理水平KU=（0.042 45，0.138 89，0.068 21，0.486 06，0.264 39）五个一级指标的权重集分别为：

（四）构建二级指标模糊关系矩阵

设隶属矩阵为Ri（见表8），R：{Ri，Ri2，Ri3，Rim}，R 表示每个评价因子的第i 个指标所对应的评语集里的每一个V1，V2，Vm 的从属关系的程度，即：

表8 隶属度归一化处理R

Rji=第i 个指标选择V 等级的人数/ 参与评价的总人数

（五）计算模糊综合评价结果向量

G 表示一个模糊综合评价向量，K 表示一个权重，R 表示一个模糊评价矩阵。

管理保障A 的模糊评价矩阵为：

结合权重，计算得到评价指标A 模糊综合评价向量为GA=KA*RA=（0.6，0.4）*

按照如上方式计算，可得到最终所有一级指标的模糊评价矩阵（见表9）。

表9 一级指标的模糊评价矩阵

南通市数字化治理水平综合评价为：

（六）评估结果

根据最大隶属原则，结合评语集V，运用评估级别赋值法，对每个级别进行赋值。分别赋予20、40、60、80、100 的值，确定各级指标得分。

南通市数字化治理水平综合评价得分

以此类推，可以得出所有二级指标的得分（见表10）。

表10 各项二级指标的得分

上述结果表明，南通市政府在数字化治理过程中取得了一定的成就，特别是在其监管框架建设方面，制度体系获得了最高分。从其具体实践来看，南通市在2017 年成立了江苏省首个大数据管理局，随后于2019 年11 月发布了《南通市大数据发展规划（2019—2025 年）》。此外，南通市在2020 年6 月率先创建了中国第一个市级治理现代化指挥中心，构建了与大数据管理局的三级联动。2022 年11 月，南通市人民政府办公室发布了《南通市数字政府建设实施方案》，旨在到2025 年以“零边界”思维建立“五横五纵”的数字政府技术架构。与此同时，电子政务外网安全中心的建成，标志着南通市建立了较为完善的安全防护体系，这对数字化治理有重要的引领意义。在实现“一盘棋”发展战略的同时，以“三核引领”为特征的“0513”南通数字政府体系有望形成。

南通市的共享经济、数字经济、数字社会也正在飞速发展，取得了让人满意的成绩。其在管理保障、服务成熟度方面得分也较高，说明目前相关机构和社会组织的发展建设是较为完善的。首先，在政府平台建设方面，政府官方设有南通市市域治理现代化指挥中心，而社会组织设有4A 级南通市互联网协会；其次，在数据共享方面，市政府建设南通市政务数据共享交换平台，形成了国家、省、市、县四级数据共享交换体系，汇聚全市5 000 余项数据资源和23 万路视频资源，平台数据日均交换量6.14 亿条。同时市政府拓展多元化政府服务渠道，加强政民互动，建成了全市统一的政府网站集约化平台，纳入政府网站44 个，党群网站36 个，实现全市政府网站“技术架构云计算化、信息资源共享化、管理模式集中化”。除此之外，南通市政府利用“南通百通”App 聚焦民生热点领域，提供网上办事大厅、惠企通政策直达、智慧停车等便民利企服务，实现千余事项指尖可办。APP 注册用户达466 万，实名用户达365 万；再次，在资金统筹方面，南通市政府统筹部门政务应用系统集约共建、互联互通，建立数字政府建设项目联审管理机制，创新项目绩效“自评价+再评价”方式，实现项目源头把关、过程把控，有效提高财政资金使用效益；最后，在数字化治理人才培养方面，南通市政府实施数字人才引培行动，提升数字化治理生态建设水平，加强数字人才队伍建设，构建多层次、全方位的数字人才体系，推动数字化治理开放合作，营造数字化治理发展良好氛围。

但是上述数据也揭露了南通市在数字化治理方面存在的问题，即治理效益这方面评分相对较低。原因是有相当一部分的公民完全没有使用过数字化治理的相关软件，对于政务微博、政务公众号的参与程度也不高。因此，在当今老年人口数量不断增长的时代，尤其是增强老年群体对于新时代治理方式的适应度是十分有必要的。此外，城乡数字化治理服务实现度差异大、不均衡，部分居民的诉求不能及时得到反映和解决，尽管提交诉求的渠道多样，但是仍然存在办事效率低、办事时间久等问题，这也导致了服务满意度不高的问题存在。

五、对策建议

（一）提升数字化治理软硬件建设水平

在数字化治理的推进过程中，政府要注重制度建设，建立起科学、规范、可持续的数字治理框架。通过不断完善法规和政策，政府能够更好地引导数字化发展，保障公民的数字权益，确保数字治理体系的可信度和可持续性。

同时，政府要发挥统领建设作用，通过引入市场化机制让社会力量参与数字化治理软硬件设施建设。既要强调实用主义，以实际应用成效为核心指引，科学开展规划和实施，从而杜绝资源浪费，避免盲目建设，也要加强政府和企业的合作，创新运用各种金融工具来促进各主体合理分担建设的投资风险和收益，从而保证市场主体的利益，强化企业投资基础设施建设的积极性。

（二）加强公民数字化治理意识与能力培养

首先，政府要鼓励社会层面的青年党员、企事业单位职员自发投身于数字化治理宣传引导的志愿服务工作，通过进行线下讲座、线上学习、模拟操作等倡导自主化的运作模式，充分调动志愿者和参与者的积极性和自主性，还要有针对性地组织老年人参与数字化社交活动和团体合作项目，鼓励他们与其他年龄段的人一起学习和分享经验。其次，可以发挥街道、社区的渗透作用。参与基层治理的工作者要自觉提升对于政府数字化治理的接受度和学习程度，做好基础信息采集、网格事件线索上报以及网格化管理信息平台管理等工作。最后，还可以利用社区宣传栏、QQ 群、微信公众号等线上线下宣传载体，将有关知识和工作开展情况向居民发布，提高居民对数字化治理事务的知晓率、参与率，要为不会熟练操作电子设备的老年群体提供精准的信息传递与服务支持。基层也要搭建沟通平台，要通过民情恳谈、议事协调会等形式，广泛听取基层工作者和民众的建设意见，共商解决办法。

（三）提高服务公平实现度

政府要把促进数字化治理在不同区域的公平实现作为重要目标。在加快建立农村新型数字化治理体系的同时，对城市现有的数字化治理制度体系设计进行调整。政府应该出台相关的政策措施，从长远的、战略的角度来考虑城乡数字化治理实现度不同步的服务问题，进一步弱化二者差异，进而保护不同区域公民的权益，并进一步加强对公民的法规宣传以及法律援助制度，切实为公民提供较为完善的基础服务，从而更好地推进现代城乡数字化治理覆盖实现。在这个过程中，政府需要遵循科学、公正、公开和可持续的原则，建立更加完善的城乡数字化治理体系，来加快实现数字中国和中国式现代化的目标。