公立高校预算编制模式探讨

管耘 北京科技大学财务处

引言

高校的部门预算是依据其承担的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新四大职能，所编制的反映高校所有收入和支出情况的综合计划，是高校履行职能和教育事业发展的物质基础。目前，我国公立高校预算编制时间一般为每个会计年度的下半年，编制的原则是以上一年度预算执行情况为参考，以学校发展战略目标和经济能力为基础，以学校三年规划和重大改革为总体思路，同时考虑下一年度财政拨款和自筹能力编制预算。随着《中华人民共和国预算法》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，以及《中华人民共和国预算法实施条例》的发布实施，预算管理的重要性和受关注程度也日益提升，如何使预算编制“遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”，加强预算编制的完整性和科学性，成为单位预算管理应关注的重点课题。

一、公立高校预算编制的层次

公立高校是事业单位，不以获取经济效益为目的，而是以实现社会效益为目的。对于公立高校而言，其预算收入来源具有多样性，在编制预算时，其预算编制层面是多层次的，预算服务的对象是多部门的。

（一）部门预算和校内预算

部门预算是指政府部门依据国家相关预算管理政策规定，结合自身未来一定时期履行职能需要，从基层预算单位开始逐级编制、审核、汇总、上报，由财政部门审核并提交各级人民代表大会依法批复的部门财务收支计划。就公立高校而言，需要依据财政部要求，结合学校三年规划和下一年度工作情况进行资源统筹，按照统筹兼顾、突出重点的原则来科学合理地编制部门预算。

校内预算一般是指高校对可以用来统筹的经费进行再分配，如财政拨款中的生均拨款、收取学宿费培训等形成的教育事业收入、其他无指向的收入。分配的原则是按照学校各部门三年规划和下一年度业务部门工作计划，在当年学校可统筹额度内依据各部门申请进行分配。

现在大部分公立高校已经将部门预算和校内预算进行了结合，通过全面预算将学校各种预算按照经济内容和相互之间的关系联结成一个有机整体。部门预算和校内预算不再是“两张皮”，而是一套体系、一本预算。

（二）基本支出预算和项目支出预算

基本支出预算包括人员支出和公用支出，是单位事业发展的必要性支出；项目支出预算是单位以专项的形式为完成特定的工作任务和事业发展目标而安排的预算，可进一步划分为财政专项支出预算和校内专项支出预算。随着部门预算改革的深入，所有项目实施全生命周期管理，要按照“先评审后入库”的原则，做实项目库，强化预算绩效管理，明确权责，加强预算控制约束和风险防控。

（三）财政资金预算和单位资金预算

在市场经济背景下，高校不断拓宽办学资源渠道，资金来源也日益多元化，包括财政拨款、非同级财政拨款、教育事业收入、科研事业收入、经营收入、上级补助收入、捐赠收入、利息收入等。收入来源的性质大体可以区分为财政资金和单位资金。财政资金预算是高校按照财政部下达的预算控制数编制的预算，单位资金预算是高校根据事业发展合理预测教育事业收入、科研事业收入、捐赠收入等编制的预算。

二、各类预算编制方法的优缺点

（一）增量预算法

增量预算法是在以前年度预算执行数的基础上进行加减预算，是“基数+增长”的预算。这种方法的优点是简单、便捷、方便操作，同时避免了各项日常经济活动产生剧烈波动，因此在高校中使用率较高；缺点是上一年度预算执行不准确或者预算年度有重大事件，会对本年预算编制产生不利影响，同时会产生大量存量资金，资金使用效益低下。

（二）零基预算法

零基预算法是以本年实际需求为基础，按照各预算项目的重要性和合理性安排预算资金。学校在年末将未用完的资金全部收回，下一年度按照预算需求重新安排。这种方法的优点是按需分配资金，能够有效改善以往年度存量资金使用效率。缺点如下：一是这种方法为定量测算，在没有完备的成本核算基础的前提下，涉及大量数据的计算，需耗费大量人力和物力，预计年度预算的准确度也无法保障；二是财务部门要耗费大量的精力去核实预算的必要性和需求量；三是因为每年末要收回未用完的资金，业务部门会因为担心经费不足，事先多申请预算资金，并会用光当年全部预算资金，引发不必要的采购行为和浪费，和目前应长期坚持的“过紧日子”的政策方针不能保持一致。

（三）绩效预算法

绩效预算法是一种按照“成本—效益”分析为基础确定支出标准的预算编制方法。绩效预算法多用于企业预算编制，近年来，随着政府部门成本核算和绩效管理的加强，逐步推行这种方法编制预算。这种方法的优点是能有效监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费。在绩效预算法下，各项支出的用途明确与计划的结果相联系，以绩效为前提确定预算分配，与传统的“投入预算”相比，绩效预算不仅重视投入，更加重视产出效果的“效益预算”。缺点是编制流程长、环节多。随着高校成本核算制度和条件的完善，预算绩效全流程管理的建立，对所有财政项目实施了“项目绩效预算”。

三、分类选择预算编制方法

我国公立高校已经由原来的以财政拨款为主、教育事业收入为补充的收支形式逐步改变为财政拨款和自筹资金相均衡的收支局面，同时财政拨款方式也由原来的以基本支出为主、少量专项为辅，转变为基本支出和专项支出参半的情况。基于此，应该相应调整预算编制方法，由原来单一的预算编制方法调整为复式预算编制方法，根据经费类型、用途和来源等灵活选择预算编制方法。

预算是高校经济活动的指挥棒，预算管理是高校财务管理的核心，预算编制工作是学校层面的活动，学校预算编制是一项大规模的“集体活动”，是自上而下和自下而上的全员工作。学校要把这项工作“以多种形式”告知学校每个学院、部处、附属单位等预算单位，把“无预算不支出”“支出必问效，无效必问责”的精神贯彻下去。

高校预算一般分为学校事业预算和自有资金预算。事业预算包括校内统筹的预算和财政专项预算。校内统筹的预算又包括人员经费预算、公用经费预算和一次性专项预算。财政专项预算是指以专项形式下达的财政预算。自有资金预算包括各学院、研究院及经营性单位按照学校分配原则取得的预算经费。

高校因为资金来源的不同，使用方向和内容的不同，一种预算编制方法无法解决几类的预算，我们可以按照不同的经费类型，按照最优的方式，合理使用不同的预算编制方法编制预算。

（一）人员经费——增量预算法+零基预算法

人员经费是指用于学校统筹安排的在职人员经费和给学生发放的奖助学金。

（1）在职人员经费包括工资、津贴补贴、绩效工资等。这部分经费相对固定，即便有调整，也只限于学校层面，可做“加法”运算，在上一年人员经费的基础上考虑下一年人员增减情况和学校对人员经费的安排和调整来编制预算。在职人员工资体系基本保持不变，或者变化较小，如果有国家政策调整，也仅考虑调整项，所以使用增量预算法比较简捷。

（2）学生奖助学金是指为激励学生勤奋学习、积极进取，由学校建立的奖助学金资助体系。这部分预算每年会随着国家培育政策的调整和学校不断完善的学生培养体系发生变化。学生奖助学金预算标准是国家规定和学校制定的，标准统一，每年在校生存量也是可计算的，奖助学金预算是：奖助学金标准×学生人数，两个数据均可以得到，每年学校可以使用零基预算法科学、准确地测算出学生奖助学金预算。

（二）公用经费预算——零基预算法

公用经费预算是指学校的日常刚性预算，如水电费、取暖费、课时费、日常办公业务费、各类资产购置等。这类经费属于学校必要的支出预算，其中有的有测算依据（水电价格和数量；课时费标准和数量），有的没有测算依据（如日常办公业务费、设备购置维修费等）。这类经费做零基预算的好处是据实预算，结余收回，统筹考虑，减少存量。

很多高校公用经费预算编制一直使用的是基数+增量预算，带来的问题越来越多，有的管理部门存量资金已经达到了千万元，但还是每年按照增量申请预算。高校从增量预算编制方式调整到零基预算的方式需要有一定的时间进行消化、过渡。高校可以逐步调整单位预算编制的理念，打破基数概念和支出固化格局，强化运用零基预算理念，加大存量资金统筹力度。

高校在强化零基预算理念的同时还应加强成本核算工作，2022 年财政部印发了高等学校成本核算指引，规范了高校成本核算。高校可以实现将职能目标过程中实际发生的各种耗费，包括人力资源耗费，房屋及建筑物、设备、材料、产品等有形资产的耗费和无形资产及其他资产的耗费进行归集、分配、计算确定单位公用经费的总成本和单位成本，让公用经费预算编制更科学合理。

（三）独立核算部门预算——零基预算法

独立核算部门是指学校非法人的独立核算单位，包括独立核算的后勤集团、结算中心等。这些单位为差额预算部门，经费主要来源于自主经营收入，差额部分由学校预算下达。每年独立核算单位根据学校保障性的要求，预算申请的内容会有所不同，其测算依据可按项目测算（如物业费），可以比照社会上的收费标准进行测算。考虑到学校保障性要求的不同和业务的调整，该类项目适合做零基预算，每年编制预算时将以前年度预算归零，当年按需申请。

（四）财政专项预算和校内专项预算——零基预算法+绩效预算法

专项经费是为了完成特定任务设置的专门预算，具有专项性、独立性和完整性。其中，专项性表现为专款专用，针对不同的目标设立不同的项目；独立性表现为项目之间支出不能交叉，如果出现交叉则说明目标或任务有重叠，项目边界不清，设置不合理；完整性表现为应包括完成特定业务目标所涉及的全部经费支出，避免为一个目标而发生的支出拆解到多个项目支出中。

（1）高校财政专项经费可以使用零基预算+绩效预算。在财政部评审前，高校可以按照学校事业发展和下一年度学校工作安排进行立项评估，确定是否立项；之后再进行项目评审，包括项目立项的必要性和依据、实施方案、项目测算信息、支出计划、项目绩效等，遴选出需要支持的项目；再由财政部进行项目评审，做到科学合理地安排预算经费。事后，高校通过自评和外部评价相结合的方式，对财政专项预算执行情况开展绩效评价。高校可以将绩效评价结果与预算安排、政策调整、改进管理进行实质性挂钩，体现奖优罚劣和激励相容导向，有效要安排、低效要压减、无效要问责。

（2）校内专项是指日常性支出之外的，可以单独核算的支出项目，校内专项预算一般是一次性预算，专款专用。校内专项的管理逐步和财政专项的管理统一，做到事前评估，制定绩效目标；事中监督，注重执行效果；事后评价，强化绩效管理激励约束，形成环状预算编制流程。校内专项预算编制可以按照零基预算+绩效预算的模式。

绩效预算也是近年来预算编制的目标和原则，尤其是专项预算的编制。绩效预算将预算的编制成为一个上下互动的循环系统，有利于贯彻预算的目标、有效性和效率三位一体的原则，有利于优化预算程序。零基预算可以消除基数的弊病，合理分配有限的资金。将零基预算和绩效预算相结合，使高校预算由投入式变为产出式预算，能使有效的资金发挥最大的效益。

结语

公立高校预算编制过程是复杂的，不论选择哪一种编制方法，“讲求绩效”是预算管理的基本原则，它贯穿到预算编制和执行的每一个环节，是我们规范收支行为、强化预算约束、加强预算管理和监督的指挥棒。2022 年2 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》明确了要加强财会监督体系，建章立制，加强预算管理监督。预算管理监督首要问题就是预算编制的规范化、科学化，完善预算编制体系，构建多样化预算编制框架，搭建信息共享平台，为成本信息提供支撑，从而完善预算编制风险防控机制，并且与其他各类监督有机贯通、相互协调，形成全方位、多层次、立体化的财会监督工作格局。