推进新一轮零基预算改革研究

◎文/林 颖

零基预算是指预算支出在编制预算时归零开始，根据重点保障领域和政策重点，确定优先顺序，剔除以前不必要支出， 量力而行予以保障。零基预算理念清晰，实际运用要求极高。一是“从零起步”， 有助于打破固化；二是理性主义， 以科学决策为基础分配预算资源； 三是有序分配， 在较高层次上将各部门“决策包”合并形成政府的总体排序，突出轻重缓急。直接的目标意义在于运用零基预算理念， 打破支出固化僵化、 预算安排只增不减的格局， 盘活用好沉淀和闲置资金资产，为过“紧日子”提供制度保障。 更深远的意义在于以预算编制改革为突破口， 打破固有利益格局和路径依赖， 提升预算管理的宏观指导职能、 重塑优化预算分配权力结构等。

我国零基预算实践分两个时期，都发端于地方政府，一次起于1993 年，是财税体制改革大趋势下的主动探索；一次起于 2015 年，是现代财税制度改革的重要探索， 也是经济发展进入新常态的被动求变。 在改革契机的判断上有两点不同， 一是现实需求的紧迫性更强；二是财政制度和技术基础改善后的可行性更高。 2015 年以来天津、广东、陕西、上海等省市先后开展新一轮零基预算改革， 其中贵州等地的零基预算改革得到国家领导的充分肯定。与上世纪90 年代我国零基预算改革试验相比，当前推进零基预算改革，是站在现代财政制度上零基预算的新探索， 也是在财政紧平衡背景下零基预算改革的再出发。

一、西方国家施行零基预算的经验教训

（一）零基预算在西方国家的发展历程

零基预算登上历史舞台的时代契机源于20 世纪 70年代， 美国经济呈现滞涨危机，政府收入锐减，支出压力陡增， 财政改革的首要问题是如何缓解支出压力， 维系预算平衡。 而传统的增量预算方式过于依赖基数， 支出调整能力存在较大局限。 在此背景下， 被认为是削减支出规模利器的零基预算从公司部门实践， 被引入到政府公共预算部门。 1971 年，美国德克萨斯仪器公司零基预算成功使用。 1973 年，佐治亚州将零基预算引入政府部门， 1978 年在联邦政府全面推广零基预算， 虽很快于1981 年后在联邦政府层面逐步被废止，但到90 年代末仍约有45%的州和地方政府在继续使用零基预算， 对许多国家的预算管理改革产生了深远的影响。 零基预算在美国政府预算实践中的发端、兴起、式微，以及 2008 年以来的新思维， 一方面受政治因素的影响， 另一方面也因为早期零基预算方法程序上的问题与局限， 如过高的预算理性要求、 过高的信息数据需求、 过于繁杂的预算文书、 经济合理性和政治法律合规性难以兼顾、 难以普遍采用等。

美国零基预算范围广，几乎覆盖所有政府支出；现代预算体系较为完善， 有制度基础； 前期已经进行了绩效预算、 计划—项目预算改革，有技术基础。美国零基预算模式契合70 年代经济滞涨， 政府收入锐减的时代背景；强调“排序”过程；几乎覆盖所有政府支出； 制度和技术基础较好， 但未引起预算行为真正变革。

（二）美国零基预算改革的主要经验教训

美国零基预算方法可归纳为5 个步骤， 识别和定位决策单位的目标任务、 为每个决策单位建立支出项目决策包、对决策包进行排序、将排序进行合并、 按优先顺序配置资金。 美国零基预算模式经验特点在于强调 “精做预算，比较优化，覆盖面广，制度和技术基础好”：精做预算，制定不同目标、不同努力水平的决策包；比较优化，强调项目合并“排序”过程；覆盖面广，包括所有政府支出；制度和技术基础好，“定员、定额、定标准”、绩效预算、计划—项目预算等现代预算体系基础好。

美国零基预算未能带来预算行为的根本性变革，对政治法律决定的支出预算刚性依旧无能为力， 且执行程序繁琐和执行成本巨大，没有起到预期的作用。 实践层面上， 很多人认为美国零基预算模式的改变并没有带来预算行为的真正变革的原因在于， 零基预算技术要求太高，降低了其实用性，决策单元划分和决策包合并难，政治法律决定的支出预算刚性依旧很强，政治、经济、社会、技术、文化等因素，给零基预算推行造成极大障碍。

（三）西方国家新零基预算的思维转变

美国零基预算改革对许多国家的预算管理改革产生了深远的影响。 国际上逐渐发生了转变， 一是零基预算由基数概念转变为理念概念，强调零基预算的理念；二是分类把握突出重点， 做好支出审查。 零基预算被很多政府和企业部门视为削减成本、 摆脱非生产性政治支出的特殊机会。 英国、 丹麦等OECD 国家运用零基预算理念削减财政支出取得了很好的效果，其核心要件是“支出审查、绩效预算、风险导向、聚焦关键部门、 程序控制”。2020 年南非提出其未来的国家财政规划将遵循零基预算。 贝恩对全球各地不同行业近1300 名企业高管的最新调查显示，零基预算在25种管理工具中提及率第一，满意度却最低， 企业高管更多局限于把零基预算视为成本削减工具， 而不是成本管理方法的重大改变。 理念的广泛普及和执行的矛盾困难依旧是零基预算面临的普遍现实。

二、我国探索零基预算的过程中面临的问题和堵点

（一）我国探索零基预算改革的主要过程

1993 年起，中央层面财政“分税制”改革勇立潮头，地方层面也尝试以 “零基预算” 为主流的财政改革，湖北、河南、陕西、甘肃、云南、福建、广东、河北和安徽等省份， 军队等公共部门先后推行过零基预算。 这个时期的中国仍处于摸着石头过河阶段， 零基预算并未达到预期的效果，并于2000 年以后逐渐销声匿迹。

2014 年以来，制度层面我国开启了新一轮财税制度改革， 现实层面财政收入增速下降， 支出刚性增长矛盾进一步加剧， 零基预算改革重回财政视野。 2015 年广东省率先开展试点，发布《广东省省级财政零基预算改革方案》；同年陕西省印发 《关于省级全部实施零基预算改革的意见》；2018 年，贵州省决定全面实施省级部门零基预算改革；2019 年， 天津市印发 《关于严格实施零基预算管理的工作方案》，积极探索零基预算管理4G 新模式；2020 年，上海、山东等地两会提出要推行 “零基预算”。财政部部长在2020 年全国财政厅 （局） 长座谈会上指出， 要按照零基预算理念对2020 年预算进行全面梳理。2021 年 4 月国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，积极运用零基预算理念， 打破支出固化僵化格局， 合理确定支出预算规模， 调整完善相关重点支出的预算编制程序， 不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。 零基预算改革走入新的全面发展阶段。

（二）我国零基预算改革的前期经验教训

与其他预算过程不同，零基预算是一个自下而上的组织过程。 它需要吸引预算各个环节的政府与部门加入， 试图通过宏观层面的影响力去改变底层预算主体，但却没有办法给底层预算主体提供更高的预算额度或者其他直接好处。 所以作为一个试图理性运作的预算过程， 它可能看上去有一个不错的愿景， 但是方法并不明确。

从前后两个时期的实践来看， 我国探索零基预算的过程中的主要经验：强调“零基” 理念， 重新确定支出结构；明确排序依据，天津明确了预算安排的正面和负面清单， 上海出台了与推动高质量发展相适应的指标体系；结合预算项目库管理， 打破项目使用的限制和约束等。

主要教训和局限性在于：限于财政行动，宏观统筹不够。局限于降本层面，对政府职能边界和合理支出论证不足，部门间统筹不够，缺乏清晰的规则理念。 以项目和专项经费为主， 范围有待拓展。 更多只涉及一般公共预算中本级可掌握的项目和专项经费， 对部门职能转变带来的支出适应性调整、 基本支出标准的零基考量等问题触及不多， 对固化支出触动乏力。项目论证要求高，跨部门支出排序难。 预算控制数的惯性做法依旧存在， 对预算论证准备、编制水平、绩效管理、支出标准体系，尤其对项目标准体系建设都是极大挑战。

（三）当前我国零基预算改革面临的问题和堵点

一是政府治理机制不健全影响零基预算统筹力度。政府职能边界和合理支出缺乏决策机制，“二次分配权”肢解预算管理权的统一性，以及部门间治理机制不到位。预算权责体系掣肘，影响零基预算适用范围。 预算分配权力分散， 部门职责纷繁复杂，划分不够清晰，部门绩效目标众多， 政治权力影响预算结果与过程， 部分预算项目实质的排序难以实施。二是制度政策性因素影响零基预算适用范围。 财政制度还不完善， 影响零基预算统筹力度。四本预算统筹、跨部门统筹、 部门内部资金统筹等还不够， 地方政府预算自主权、 收入预算预测稳定性不足等， 影响零基预算集中统筹财力保重点的基础。 法定挂钩、 刚性提标和体制原因等导致支出 “合规性”固化。三是技术性支撑不足。技术性因素影响零基预算实用性。预算论证准备不够充分、编制水平不够高、 绩效考核评价管理支撑不够、 支出标准体系尤其对项目标准体系建设不够成熟等。

三、推进新一轮零基预算改革的可行路径

多年来， 政府预算改革一直是世界性的浪潮， 无论是在发达国家， 还是在发展中国家， 政府都试图通过预算制度和模式的变革来适应环境和回应公众需求， 来解决财政危机、 治理危机或者发展危机。与其他国家相比，中国推进零基预算改革具有特殊性和复杂性， 一方面中国零基预算改革的财政制度背景处于不断变化之中，另一方面零基预算改革本身也是推进中国财政制度变革的力量之一。 我国围绕零基预算改革开展的丰富实践活动， 促使有关零基理论的创新，反过来，零基预算理论又会指导和完善预算改革的实践， 预算改革的理论和实践两者是相互联系和相互促进的， 零基预算改革与财政制度背景之间形成了复杂的互动、适应和协调。

（一）基本思路

“全面覆盖、分类推进、把握关键、完善配套”。 全面覆盖财政资源和预算支出；分类分层考虑改革的要点，中央层面注重改革的整体性和系统性，地方层面积极探索、大胆试点；政府预算层面强调基于国家治理需求的职能统筹，部门预算层面加强预算精细化和支出审查；把握零基预算关键节点， 基本支出突出职能转变对支出延续必要性的再考量和支出标准的再评估， 项目支出突出零基思维；完善改革配套，在法制机制上提供相应支撑保障。

（二）可行路径

1.做好零基预算改革的框架设计

按照“零基预算”理念，强化预算宏观指导。 在宏观上重新构建权责清晰、 分担合理的政府保障边界， 对预算进行全面梳理， 明确重点保障领域和政策重点， 形成预算宏观指导标准， 强化支出统筹和结构优化。 统筹力度上，理顺预算权力结构。提升预算决策层次， 财政部门统揽政府收支、 统一行使预算权， 合理配置部门项目安排和调剂权。 可行的方式包括， 借鉴天津、 上海等地实践， 出台基于 “国家治理目标”的预算优先排序指引，有效协调财政、 发展改革等部门的分工合作， 制订切合各区域部门实际的管理政策，详细的管理操作规则， 完善的编制流程， 进行跟踪与控制， 通过相对统一的预算模板进行零基预算的分析、考评与绩效考核等。

2.将绩效管理理念融于零基预算的全流程

适用范围上， 分步骤实施。 初期重点将零基预算理念贯彻到重大项目中， 完善项目退出机制； 中期重点清理制度、政策限制；远期完善相关法律制度、 各预算间统筹与审批机制、 转移支付制度等。 以清晰的目标和良好的绩效数据为依据， 要求预算项目明确绩效目标， 厘清支出边界， 强化绩效评价的结果运用。

3.将部门和地方政府置于零基预算约束下

将政策和绩效目标作为部门和地方政府预算的起点， 加入零基预算过程的各级政府和部门， 想法也不会像“精简预算”或让“预算变得更精确”那么简单，所有的可持续发展都会与利益紧密联系在一起。 从部门生存法则来说，可以有“暂时收缩的可持续”，但不会有“前景趋窄的可持续”。 所以在措施上，要加强跨部门、跨区域预算合并与排序比较， 在成本绩效视角下， 调动各方预算审慎度和积极性。

4.零基预算与中期财政规划、项目库改革相结合

技术因素上， 与现代财政改革相结合， 将绩效管理理念融于零基预算的全流程；与中期财政规划、项目库改革相结合。 结合中期财政规划多目标统筹职能， 将独立的方案或单个项目置于可持续性的统一预算管理系统， 依托项目库系统进行排序择优。 将零基预算理念贯彻到重大项目中， 先根据经济及财政形势的变化确定重大项目， 并按照轻重缓急科学排序， 然后用零基预算理念安排重大项目， 并及时根据形势调整项目， 完善项目退出机制， 避免部门支出结构的固化。

5.完善预算支出指标体系标准， 进行严格的执行追踪

以零基预算管理工具和方法持续追踪关键指标，修正推动预算支出标准化。 完善与推动高质量发展相适应的指标体系， 以作为各级政府安排预算、 分配资金的重要依据， 同时通过零基预算管理工具和方法持续追踪关键指标并修正。 以“零基数”为基点撬动机械的基本支出核拨体制和预算标准。 突出零基思维， 依据职能转变论证基本支出必要性， 推动人员精简和职能发挥； 持续追踪关键指标， 修正 “沿袭标准”、编制数、定额控制数等，促进基本支出指标标准化。