中国式现代化城市治理：内涵、挑战与路径选择

陶希东

（上海社会科学院 社会学研究所，上海 200202）

引言

党的二十大报告提出了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的使命任务，完成这一使命任务，对加快推动国家治理体系和治理能力现代化提出了更高要求。城市治理现代化作为实现国家治理现代化进而实现中国式现代化的重要组成部分，面临新的时代机遇和挑战。2023年11月28日至12月2日，习近平总书记在上海考察时强调，“以国家重大战略为牵引，以城市治理现代化为保障，勇于开拓、积极作为，加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，在推进中国式现代化中充分发挥龙头带动和示范引领作用”［1］，进一步强化和凸显了城市治理现代化特别是特大超大城市治理现代化在中国式现代化进程中的重大作用。21 世纪被称为第一个“城市”或“大都市”世纪，2021 年全球平均城市化率约为55%，城市土地仅占世界土地的0.5%，但却占据了70%的经济活动、60%的能源消耗、70%的全球废物和70%的温室气体排放，到2050 年，预计66%的人口将居住在城市地区。快速城市化的压力，加上持续的经济不稳定和全球气候变化，给城市治理带来了诸多新的挑战。城市治理和城市发展成为21 世纪最为关键的一个全球性议题。如果管理得当或治理有效，城市可以成为经济增长的强大引擎，为居民提供更多更好的就业机会，通过增加收入、推动社会稳定来为国家发展作出巨大贡献；相反，规划不当、治理不善的城市可能成为贫富分化加剧、社会不平等和社会矛盾冲突多发的源头。探索城市治理现代化，是一个全球性的共同任务。全球实践表明，广大发展中国家面临着更大的城市治理现代化挑战。中国作为全球最大的发展中国家，改革开放40 多年来，创造了规模最大、速度最快的人类城市化奇迹，常住人口城镇化率由1978 年的17.9%增长到2022 年的65.2%，9亿多人口生活在全国近700 座大中城市中，2022 年，GDP 超过万亿元人民币的城市已有24 个［2］。因此，顺应新时代发展趋势，以党的二十大报告提出的中国式现代化理论为理论参照，以习近平总书记关于城市治理现代化的重要论述为指引，从中西比较的视角出发，归纳提炼国内城市治理的生动实践和先进经验，建构新时代中国式现代化城市治理的理论框架和实践体系，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的必由之路，对推动世界各国尤其是广大发展中国家提高城市治理现代化能力具有重要的借鉴意义。

一、中国式现代化城市治理的理论指南

现代化城市治理抑或城市治理现代化，是一个老生常谈的命题，中外学者对其内涵与外延众说纷纭［3］，但是，若在“现代化城市治理”前加上“中国式”这一特殊定语，即“中国式现代化城市治理”，就变成了一种既有全球城市治理的共同特征、更有基于中国国情具有中国特色的城市治理新模式。党的二十大报告提出的中国式现代化重大理论创新成果，是中国式现代化城市治理的理论指南。因此，为更好地界定中国式现代化城市治理的内涵与特征，首先要从分析中国式现代化理论与中国式现代化城市治理的内在逻辑关系出发。

（一）中国式现代化理论是中国式现代化城市治理的根与魂

关于现代化城市治理的探讨是长期以来的学术热点之一，但是在党的二十大以前，国内城市治理研究领域尚未出现“中国式现代化城市治理”相关研究成果。党的二十大报告提出中国式现代化这一重要理论成果以后，学界开始出现诸如“中国式城市治理现代化”［4-5］等议题的相关研究。据此，笔者以为，所谓“中国式现代化城市治理”，是党的二十大报告提出的中国式现代化理论在城市治理领域的延伸性、应用性理论话语。这就决定了完整、准确、全面地理解中国式现代化的“595”理论体系，即中国式现代化五个方面的特色、中国式现代化的九个本质要求、推动中国式现代化的五大原则［6］，是推动中国式现代化城市治理的基础和前提。在此意义上，中国式现代化既是一个更高的奋斗目标，又是一种动态发展的过程和工作方法论。就中国式现代化理论与中国式现代化城市治理的关系而言，中国式现代化理论是中国式现代化城市治理的根本遵循和行动指南；推动实现中国式现代化，是中国式现代化城市治理的根本任务与核心目标；中国式现代化更具整体性、战略性、顶层性，中国式现代化城市治理则突出部分性、战术性、实践性。

（二）中国式现代化理论对推动城市治理现代化提出内在规定与要求

中国式现代化实际上是一个包含政治、经济、社会、文化、生态文明“五位一体”的现代化综合体系，然而，每个现代化目标的实现，都离不开城市治理体系和治理能力的现代化，因此，中国式现代化必然对推动城市治理现代化提出诸多新要求。一是人口规模巨大的现代化要求城市治理模式的差异化、多样化、科学化。特别是特大超大城市的治理，必须顺应全球最新城市治理改革趋势，对标国际标准，在保障高质量发展、高品质生活、高效能治理上走在全国前列，发挥示范性、引领性作用。二是全体人民共同富裕的现代化要求城市治理的价值体系必须具备人民性、公平性和包容性，具有橄榄型的社会结构，确保规则公平、机会公平，让全体人民共享城市经济发展和改革开放的成果，社会弱势群体得到更好的守护和关爱。三是物质文明和精神文明相协调的现代化要求城市治理方式的柔性化、文明化、社会化。在推动城市经济发展的同时，在城市治理方面实行法治、德治并举，引导人民“富口袋”“富脑袋”与增文明并行，让遵纪守法、道德自律、志愿互助、民主参与、文明礼仪成为城市市民的自觉行动。四是人与自然和谐共生的现代化要求城市治理实现人、境、业的和谐统一与“万物并育而不相害”的韧性安全化和亲自然化。保持生物多样性，天更蓝、水更清、空气更清洁，极端灾害更少，风险防范更高效，社会更稳定，人居环境更安全、更绿色、更韧性。五是走和平发展道路的现代化要求城市治理的国际化、合作化、文明互鉴化。打造国际社会与全球文明交流互鉴的更大机会和空间，促进多样文化、不同文明之间的深度交流互鉴与融合，最大程度地创造和发挥城市文化差异化、多样化的独特优势，全力打造城市文化熔炉。

二、中国式现代化城市治理的内涵与基本特征

何谓中国式现代化城市治理？根据上述内在逻辑关系概括而言，中国式现代化城市治理就是以中国式现代化理论为依托，以习近平总书记关于城市治理现代化的重要论述为指引，以中国城市治理的生动实践为基础，探索形成旨在推动和保障中国式现代化目标行稳致远的独特新型城市治理模式，既有与全球所有城市相同的治理特征，更具有基于中国国情、体现时代特征、彰显我国社会主义制度优势的鲜明特色。

（一）中国式现代化城市治理是以特大超大城市治理现代化为引领的现代化阶梯型治理

习近平总书记在上海考察时提出了“努力走出一条中国特色超大城市治理现代化的新路”［1］的重大论断，充分体现了实现超大城市治理现代化对中国式现代化发展的极端重要性。中国是一个人口规模巨大的发展中国家，人口规模巨大的现代化是中国式现代化的显著特征。与此相对应，人口规模巨大的特大超大城市，是中国城市体系的重要组成部分（据2021 年数据，人口在100 万—500 万的大城市有84 座，人口在500 万—1 000 万的特大城市有14 座，人口超过1 000万的超大城市有7 座），是推动经济增长、社会发展和科技创新的战略引擎，同时也是住房紧张、环境污染、就业压力大、社会不安定等城市问题最严重以及极端天气灾害、地震、火灾、地面沉降等自然灾害与社会极化、社会犯罪、经济危机等社会风险挑战最集中的地方。因此，全国近700 座城市的现代化治理不可能一步到位，更不会整齐划一，先行探索和推动实现人口规模巨大的特大超大城市治理现代化，以此为引领和示范，带动全国其他中小型城市陆续实现治理现代化，是中国式现代化城市治理的前提，也是有效贯彻落实人口规模巨大的现代化战略的必然选择。

（二）中国式现代化城市治理是遵循人民至上、追求共同富裕的民本公平包容治理

中国共产党的初心使命是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，实现全体人民的全面发展与共同富裕。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。习近平总书记在上海考察时强调，“要全面践行人民城市理念”“把增进民生福祉作为城市建设和治理的出发点和落脚点”［1］。这就决定了中国式现代化城市治理与西方国家以资本为中心、为利润建设发展城市而导致的贫富分化愈演愈烈、种族隔离盛行的治理方式存在根本性区别。一方面，中国式现代化城市治理以“人民至上”超越“资本至上”，始终遵循为了人民、主权在人民、依靠人民、服务人民、人民检验的城市治理价值理念［7］，更加彰显了中国共产党全面建设“人民城市”的目标要求。另一方面，中国式现代化城市治理通过制度机制创新，在推动城市高质量发展中，不仅做大“蛋糕”，更不断完善公平合理分配“蛋糕”的机制和手段，让所有群体平等共享城市治理和城市发展成果；通过公平、包容的制度设计，让人人都有成功、出彩、创富的机会，都能在城市中找到栖居之地、奋斗之地、圆梦之地，让生活在城市里的每一个个体都能被尊重、被呵护［8］，让社会弱势群体都能过上有尊严和体面的生活，真正实现物质富裕、精神富足、社会和谐、环境宜居的全面“共同富裕”［9］。

（三）中国式现代化城市治理是党委、政府、市场、社会、公众多主体高效协同的整体性治理

明晰多治理主体之间的权责关系，架构边界清晰、互动合作、高效协同的治理结构体制及整体性运行机制，是实现城市治理现代化的必要条件。中国式现代化城市治理，是城市党委与政府、政府与市场、政府与社会、社会与市场、社会与公众之间权责关系的平衡匹配，遵循的是“发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用”的基本逻辑，走的是“党委领导、政府负责、社会协同、市民参与”的多主体协同治理之路，特别是坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义制度，既是中国式现代化的根本要求，也是决定中国式现代化城市治理成效的核心和关键。在此前提下，针对诸多跨界性公共事务的治理，以党建联建为突破口和主要抓手，主动跨前一步，主动融合共治，根除部门化、本位化的权责隔离，克服政出多门、多头治理，在跨部门、跨层级、跨所有制、跨行业、跨领域的高效协同中，实现多部门整体性治理，确保城市整体利益和人民利益的最大化。

（四）中国式现代化城市治理是集生产—生活—生态与规划—建设—管理于一体的系统性全周期治理

2020 年3 月，习近平总书记在湖北武汉市考察时强调，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。城市全周期管理是一个新概念、新理念，体现了对社会经济与城市发展客观规律的充分尊重和深刻认识，是城市治理理念的一次重大突破，为推进中国式现代化城市治理指明了方向。全周期管理是一个既包括城市生命有机体纵向延续发展的连续性治理，又是一个横向一次性高效处置城市事件的闭环治理，具有显著的系统性特征。具体而言，主要从问题、需求、效果导向出发，实施能够同步覆盖城市生产、生活、生态等多维空间的系统治理；围绕政策设计，实施公共议题形成—政策调研—政策制定—政策实施—政策评估—政策更新等全流程治理；围绕城市居民出生—婴幼儿—儿童—少年—青年—中年—老年—死亡的全生命历程进行全周期服务管理；围绕城市规划、建设、管理、更新的有机成长路径，实施相互衔接、相互支持、互动反馈的全过程动态治理；围绕为民服务、为民办事、处置事件等，实施受理—办理—反馈—改进等为一体的闭环治理等。

（五）中国式现代化城市治理是德治为先，法治、自治、共治、智治并举的刚柔并济治理

历经五千年连续发展的中华民族，具有优秀的传统文化和灿烂文明，历来是讲道德、讲奉献、讲礼仪、讲自律的文明礼仪之邦，拥有以天下为公、民为邦本、为政以德、革故鼎新、任人唯贤、天人合一、自强不息、厚德载物、讲信修睦、亲仁善邻等理念为核心的最丰富、最完整、最管用的国家善治精神和治理文化［10］。正是中华优秀传统文化的一以贯之之道和中华文明内在历久弥新的永动力，才成就了当今中国式现代化建设的辉煌伟业。如今的中国式现代化，更是深深植根于中华优秀传统文化，全面展现中华文明的底蕴和内涵，打破现代化等同于西方化的迷思，拓展现代化后进国家文明繁荣的新路径，指引人类文明进步的发展方向，开创人类文明新形态［11］。因此，中国式现代化城市治理，一定是根植于中华优秀传统文化和中华现代文明的善治体系，首先需要采用的治理手段是软性的德治，崇尚通过中华优秀传统文化与社会主义核心价值观涵养每个人的德行、善举、精神和心灵，通过修身修心和自律反省促进人们规范言行、遵纪守法与社会和谐。在此基础上，同步运用法治、自治、共治、智治等治理方式，尤其是顺应数字化发展的时代大势，破除技术官僚主义的工具理性主义，以人为本，让数字数据赋能增效，让治理变得既有温度和温情，又有效率和精准度。

（六）中国式现代化城市治理是道法自然，有效防范化解各种风险挑战危机的敏捷—韧性治理

各种要素高度密集的城市既是经济财富和人类文明的重要创造者，也是当今环境污染、气候变化以及诸多公共危机产生的重要源头，尤其是人口规模巨大的特大超大城市，面临越来越多的自然灾害和各种人为危机的风险挑战和压力。近年来发生的新冠疫情、日益频发的极端天气灾害、金融危机、数据信息泄露等，充分暴露了大城市固有的脆弱性和危险性。这就决定了中国式现代化城市治理必须是遵循道法自然、未雨绸缪、防微杜渐、敏捷反应的韧性安全治理，重在通过强化设施韧性、制度韧性、经济韧性、社会韧性、空间韧性等，全方位提升城市特别是特大超大城市的风险防控与治理能力，有效应对各种慢性压力和“黑天鹅”“灰犀牛”的急性冲击，减少发展中的各种不确定性和脆弱性，不断增强城市应对各种风险危机的免疫力、抵御力、适应力、恢复力、学习力、转型力等，开创城市总体安全新格局。

（七）中国式现代化城市治理是践行全过程人民民主，旨在打造“城市治理共同体”的参与式民主治理

习近平总书记在上海考察时强调：“把全过程人民民主融入城市治理现代化，构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体。”［1］最广泛地听取人民意见、收集人民需求，制定公平、合理、科学的政策和决策，是城市治理现代化的重要环节，也是体现城市治理民主价值的重要维度。西方国家城市因受到党派政治、金钱政治的影响，其城市治理既不具有包容性，也不具有参与性，穷人和富人在获得社会、经济和政治机会以及参与和利用城市生活便利的能力方面存在巨大差距，城市管理者在决策过程中往往无法倾听城市贫民的心声，利益表达与政策决策之间存在“玻璃墙”和“两张皮”。中国共产党在百年奋斗历程中，已建立了一套完整高效的人民民主制度体系和独特的协商民主机制，充分保障了人民当家作主，有效调动了最广大人民群众的积极性和创造性，推动不同时期的历史任务成功完成。2019 年，习近平总书记提出了“全过程人民民主”重大理念，并要求把人民民主的本质体现在我国政治制度的全过程各环节，给人民群众提供多层次、多渠道参与国家治理的机会。各级干部要主动了解人民群众的意见诉求，“有事好商量、众人的事情由众人商量”，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。实践充分证明，中国式现代化是以充分实现人民平等参与、平等发展权利为前提的，没有全过程人民民主，就没有中国式现代化。很显然，对于如今的“城市中国”而言，中国式现代化城市治理就是全过程人民民主在城市社会的实践创新和集中展示，问计于民、问需于民、与民协商、众人协商，是公众全过程参与的独特民主治理，在广大人民群众达成共识的基础上，找到最大公约数、维护公共利益最大化。

（八）中国式现代化城市治理是突破边界，城市—乡村、城市—区域之间的跨域互动融合治理

城市治理的国际实践表明，随着“经济城市”变得比“行政城市”大得多，城市边界和行政区划一直在努力适应。但由于制度的滞后性和区划的阻隔性，城乡之间和城市辖区之间的不均衡发展，使得公共利益得不到充分体现，贫困城市及贫民往往在地理、经济和社会上受到排斥。这是当前国内外大都市或大都市圈治理面临的难题之一。中国城市化发展的实践表明，伴随着城乡要素双向加速流动与融合发展的强劲态势以及各种规模城市群、都市圈的快速崛起，如果没有城乡融合治理和大都市圈及城市群的跨域协同治理，中国式现代化的实现就会大打折扣。反言之，中国式现代化城市治理，不仅仅是指囿于城市行政边界的“行政区治理”，更是指跨越城乡边界、城市边界的“城乡融合治理”“城市功能区治理”，变传统的“空间碎片化”治理为跨域集体行动的“一体化治理”，推动中国特有的“行政区经济”向“都市圈经济”“功能区经济”“跨区域经济”转变。

三、中国式现代化城市治理面临的主要现实问题和挑战

综观全国城市治理实践，近年来在国家治理体系和治理能力现代化总目标的引领下，各级城市积极贯彻落实习近平总书记提出的人民城市理念，在推动城市治理现代化方面进行了卓有成效的改革与创新，积累形成了诸如上海的“一网通办、一网统管”“区域化党建”、北京的“街巷吹哨部门报到”、杭州的“城市大脑”等诸多治理新模式，治理的科学化、精细化、智能化水平显著提升，人民群众的获得感、幸福感、安全感稳步增强，但是从中国式现代化发展的新趋势、新要求来看，我国的城市治理现代化进程依然面临许多问题和挑战。若以在现代化治理方面率先垂范的特大超大城市为参照来看，这些问题和挑战主要表现在如下几个方面。

（一）城市人口总量规模巨大，老龄化突出，服务配置机制不够科学，公共服务供给能力面临巨大挑战

其一，我国与西方国家最大的一个区别就是城市人口总量规模巨大，中心城区人口密度极高，人均面积狭小、人口众多、高度拥堵成为特大超大城市的常态，这也是特大超大城市治理问题丛生的主要根源，是特大超大城市治理面临的最大挑战。根据第七次人口普查数据，上海常住人口达到了2 487 万，中心城区人口密度达到23 092 人/平方公里，而这一密度在东京为5 948人/平方公里（2022年），伦敦为5 177人/平方公里（2020 年），即上海市区人口密度是东京的3.8 倍、伦敦的4.5倍。其二，治理政策和举措无法适应人口结构的变化。最明显的就是特大超大城市日趋严重的人口老龄化问题，对城市养老服务供给带来巨大冲击，普遍面临着养老“一床难求”的治理瓶颈。其三，以户籍人口为依据的公共服务资源配置模式，使得城市中的部分岗位、住房、教育资源等仍与户籍挂钩，随着外来流动人口的不断增多，城市始终面临着教育、医疗、住房、文化、体育、社会保障等公共服务短缺和道路、水电供暖、垃圾处理、应急处置等基础设施及服务短缺等问题，服务的供给能力始终无法满足不断增长的人口的巨大需求，离真正的“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”存在较大差距，城市治理的难点痛点堵点始终存在。

（二）城市治理体制运行中的“碎片化”现象明显，跨界协同的整体性治理机制亟待创新完善

其一，党建与治理存在一定程度的脱节。实践表明，虽然在城市治理中始终坚持党的领导这一根本宗旨，党的基层组织蓬勃发展，形成了党建引领治理的良好氛围，在整合资源、联动协同中发挥了明显作用，但也存在党建联建功能的单一性、覆盖有限性、作用有限性等弱点，党建工作并没有真正带动城市治理体制机制的根本性变革与流程再造，党建促治理、党建促改革的效能有待进一步释放。其二，强政府、弱市场、弱社会的态势没有根本扭转。在城市治理中，全能政府、无限政府的角色和职能依然明显，城市治理的主要压力仍然集中在政府身上，而市场性行业组织、社会组织的力量和功效发挥明显不足，万人拥有社会组织的数量明显偏少，符合治理规律的适度市场化和社会化程度明显不足。其三，本位主义的“碎片化”治理格局依然盛行。近年来，尽管一些大城市在根据国家机构改革推行“城乡治理委员会”“大部制改革”“河长制”等跨界治理的基础上，顺应新经济、新业态、新模式融合发展的大趋势，充分利用和发挥技术革新的优势，成功搭建了超大城市数字化协同治理的各种平台和机制（典型的如上海的政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”），在一定程度上破解了“多头治理、各管一段”的传统科层治理弊端，但如今出现的治理信息系统五花八门、不相兼容以及数字报表分头上报难以整合、数据烟囱林立难以共享等现实状况，从另一方面反映了传统“碎片化”治理顽疾的强大惯性和改革阻力。值得一提的是，国内除成都等少数城市以外，拥有数千万人口的其他超大城市，大都缺乏专门负责城市治理工作的统筹性专业权威部门及运行保障机制，从市到区县、街镇，城市治理职能高度分散，这与跨部门、跨层级协同的整体性治理有明显的差距。

（三）城市结构分化分异趋势明显，身份区别、贫富差距、空间隔离等问题较为突出，尚未形成足够公平、包容的治理格局

其一，针对外来人口的公共服务均等化程度与流动人口市民化的政策和预期存在显著差距。近年来，尽管各大城市进行了较大力度的户籍制度改革，对外来人口的社会融入和公共服务均等化发挥了显著作用，但一些超大城市实行的积分落户或居转户政策，对那些为城市作出巨大贡献的低学历普通劳动者而言，仍然是一个难以逾越的鸿沟，大量外来流动人口依然无法获得与户籍居民同等水平的公共服务，这与共同富裕的目标要求不相一致。其二，收入差距、贫富差距较大，财富分配的“马太效应”明显，社会不平等导致的各种冲突频发。例如，根据相关研究表明，2021 年上海收入最高的10%人群的收入与收入最低的10%人群的收入比最高超过30 倍；10%的高收入人群的总收入占全体居民总收入的36.3%，而50%相对较低收入群体的总收入仅占居民总收入的22.69%；非私营单位中最高收入的行业与最低收入的行业平均工资之比达到6.3∶1；上海财富拥有量最高的10%人群与财富拥有量最低的10%人群的财富比超过100 倍，而财富拥有量前10%群体的财富份额超过居民社会财富总额的1/3［12］。贫富差距造成的社会焦虑和不平衡、仇富心态等，对社会和谐稳定带来潜在风险。其三，不同收入群体之间居住空间的隔离现象开始出现。随着住房市场化改革的推进和社会利益的不断分化，传统的各种社会群体混居的格局发生了根本变化，北京、上海等特大超大城市也开始出现贫困人群聚集区和富裕人群聚集区相互隔离的现象，一些城市中心区的相邻社区，虽然仅一墙之隔，但一边是高楼大厦，一边是简屋陋室，景观形态与生活品质两重天。这种情况容易诱发不同社会阶层之间的社会隔离，引发和加剧阶层歧视、冲突与固化，严重影响低收入人群对社区、城市乃至国家的认同感和归属感［13］。与此同时，特大超大城市在劳动力市场、职业发展等方面存在一些隐性的社会歧视和排斥现象，社会向上流动的机会并不公平，上升通道仍有不畅。

（四）民众公共意识不足，社会信任较为匮乏，城市高效能治理的成本较为高昂

从本质上看，城市现代化治理是多治理主体以及民众之间的一种博弈过程与集体行动，市民群体的公共意识、公共精神、品德修养以及对政府、市场和社会的信任程度，对促进民众参与、协商共治具有重要促进作用，也有利于降低公共事务治理的交易成本，积累城市治理的社会资本，实现高效能治理。但实践中，人们的机会主义倾向和决策的不确定性，决定了大多数人更倾向于选择“搭便车”，“事不关己高高挂起”成为普遍社会心态，普遍存在参与意识不强、参与能力不足、参与渠道匮乏等问题，导致民众对治理主体的不信任，从而增加了治理的成本和难度。正如亚里士多德所言，“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务”［14］。更重要的是，随着经济市场化、全球化和文化领域的多元化倾向，中华民族的传统美德和社会主义核心价值观在城市民众中弘扬践行得不够，导致一些民众缺乏精神信仰，心灵家园空虚，老人摔倒没人敢扶、各种碰瓷盛行、恶意欠薪、假冒伪劣、电信诈骗、恶意上访、钻法律空子等社会冷漠和缺德行为频频发生，致使城市基层治理人员将大部分时间花在处理此类矛盾纠纷上，既浪费了资源、增加了成本，又大大降低了治理效能。因此，当社会精神文明水平、信仰价值体系、心灵建设步伐明显滞后于经济财富增长，将会对中国式现代化城市治理造成显著的阻力和障碍。

（五）传统和非传统安全风险隐患密集，极端灾害和公共危机频发，防患于未然的韧性安全治理能力亟待提升

当今社会是一个充满不确定性、不稳定性的风险社会，在全球城市化快速发展和气候持续增温的进程中，人口规模巨大且高密度集聚、生命线设施密集分布、城市空间纵向拓展、城市综合体规模化建设、网络科技深度融合应用的特大超大城市，更容易遭受各种非传统安全领域的风险挑战，城市的风险性、脆弱性更加明显。近年来，接连发生的公众集聚踩踏、化工区爆炸、居民楼房倒塌、特大暴雨洪水、新冠疫情等公共危机事件，充分暴露了我国城市韧性安全治理存在的短板和不足。具体而言，我国城市的韧性安全治理主要面临综合统筹协调体制不够健全有力、韧性安全城市建设的专项规划缺失、风险综合动态感知能力不强、城市基础设施陈旧标准不高、综合防灾减灾体系不够完善、预警应急救援能力有待加强等方面的问题［15］。因此，全面推动韧性安全治理，建设韧性安全城市，有效防范“黑天鹅”“灰犀牛”冲击挑战，是中国式现代化城市治理亟待破解的重大议题。

（六）治理资源和治理权力的空间差异明显，覆盖城乡的市域融合治理、城际间的跨域协同治理有效性不足

其一，城乡融合的市域治理机制不健全。我国各级各类城市的中心城区，始终是党委、政府精心规划建设和高标准精细化治理的重心所在，文化、教育、医疗等大量优质资源和就业岗位高度集中在中心城区，而郊区则普遍存在治理资源缺乏、治理队伍不够、治理权限不足等困境，尤其是城乡接合部，呈现出以城中村为代表的大量典型城市问题，直接造成了中心城区与郊区之间在形态景观、生活品质、服务水平、治理能力方面的巨大反差，致使一些城郊呈现落后的乡村面貌，与大都市的地位不相适应。例如，有研究表明，上海在城乡基本公共服务一体化进程中，存在各区基本公共服务水平差异显著、基本公共服务资源配置标准不够全面、郊区内部公共服务均等化程度不高等问题，58.65%的农村居民对政府提供的民生服务表示满意，比城镇居民低了7.04个百分点［12］。同时，城市的高房价迫使大量新就业群体选择居住在郊区，这直接导致城市难以实现“职住平衡”，潮汐式交通拥堵成为必然结果。其二，跨城际、跨区域联动协同治理效能有待提高。当前，我国北京、上海、广州等超大城市所在的京津冀、长三角、珠三角等区域内部，尽管近年来以一些大型国际活动为契机，在中心城市与周边省市之间努力构建了一些跨行政区的横向协调机制，也取得了一定的成效，但由于地方政府官员考核和人事制度固有的局限性以及缺乏跨界发展的法制权威保障，导致这三大区域的跨界协调机制并不是很有效，“行政区治理”大于“跨区域治理”，致使区域内部在基础设施互联互通、环境标准统一、联合执法、信息资源共享、应急联动处置等方面，仍然步履维艰［16］。

四、推进中国式现代化城市治理的路径及策略

推进中国式现代化城市治理是一个系统工程，要以习近平总书记提出的中国式现代化理论为指导，以人民为中心、以问题为导向，深化城市治理体制机制改革创新，全面推动城市治理模式的转型升级，努力建设宜居宜业、韧性安全的现代化文明城市。为此，提出如下思路及策略。

（一）立足新时代城市经济社会的新发展新变化，推动“单项化党建引领”向“系统化、融合型党建引领”转变

坚持党的领导，把握正确的政治方向，是中国式现代化城市治理的第一要务和根本要求。在世界经济、产业、市场、技术、思想等瞬息万变的当下，中国城市是首先感知新经济、新业态、新模式、新技术的地方，也是民意变化、矛盾集中的地方。业态“新”在哪里，形态“变”在哪里，心态“变”在哪里，需求“要”在哪里，党建工作就“跟”到哪里，始终扎牢党在各级城市中的执政根基，是一切治理创新的前提和基础。因此，为推进中国式现代化城市治理，关键是要把党建引领城市治理作为一项基础工程，持续深化改革，加强顶层设计，坚持“一盘棋”格局，整体性布局、系统化建设，以党建带治理、以治理促党建，推动城市党建与功能引领、城市治理有机融合，重塑系统化、融合型党建引领城市治理新体系，努力推动城市治理由单打独斗向一体协同转变，由单向传导向上下联动转变，由单点突破向全域提升转变。

（二）立足深度老龄化、利益诉求多元化的城市社会现实，推动“过度行政化治理”向“政社合作共治”转变

人口深度老龄化、群体利益诉求多元化，是当前城市社会的鲜明特点，也是推动城市治理现代化的重要立足点。“政府干、民众看”“遇到问题找政府”的党政大包大揽、过度行政化治理，不符合新时代城市治理的新趋势和规律。离开各类市场企业、社会组织和广大人民群众的深度参与，中国式现代化城市治理是搞不好的，也不符合全过程人民民主的内在要求。为此，要从服务市场开放、行业规范规则、政府购买服务、群众协商自治等方面，加大制度供给和政策创新，切实推动政社合作，切实培育市场自律、切实践行群众路线，推动“过度行政化治理”向“政社合作共治”转变，重塑城市服务供给的多元投资机制，真正形成政府、市场、社会、民众共建共治共享的城市治理共同体，满足人民群众多层次、多样化的服务和发展需求。

（三）立足人口规模巨大、贫富差距凸显现状，推动“封闭型治理”向“包容共富型治理”转变

不断增加的外来人口，规模巨大的人口总量，日渐拉大的贫富差距，是中国城市面临的共同挑战，也是引发诸多问题的根源。既要满足所有常住人口的基本服务需求，又不能排斥任何一个外来人口或弱势群体，着力提高城市的开放包容程度，降低社会不平等，是实现中国式现代化城市治理的必由之路。为此，要打破以本地户籍人口为主体、社会贫富两极分化的“封闭型”治理格局，加快重塑覆盖城市全体常住人口、趋向社会公平、追求共同富裕的“包容共富型”治理新格局。当务之急要做好两点，一是要尽快全面实施以城市常住人口为依据的智力资源配置新模式，从根本上解决内外公共服务不均等和资源设施空间失衡错配问题，为城乡居民、土客居民同等共享城市服务与改革成果打下坚实的制度基础。二是要细化完善初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系，推动形成公平、合理的财富分配机制，把“蛋糕”分好，变共同富裕为人民群众看得见、摸得着、感受得到的举措和成效，大力促进社会公平、包容与和谐。

（四）立足社会流动快速化、经济数字化融合化发展，推动从功能、资源、责任的“碎片化治理”向联动、协同、共融的“整体性治理”转变

当前，伴随着虚实互动流动网络的快速发展，中国的城市已经成为高速流动、跨界融合发展的大平台，有些大城市流动人口接近一半，部分街镇甚至出现人口倒挂现象；新就业群体（快递小哥、网约车司机等）、数字化新经济新业态（工业互联网、大数据人工智能产业、共享居住等）、新消费场景（商旅文体农联动）等快速崛起，多要素融合；城市更新改造带来了大量的人户分离；以大城市为核心的各类都市圈也在快速崛起。在信息化时代，社会高速流动和经济业态的融合发展，决定了中国式现代化城市治理必然走跨层次、跨部门、跨地域的改革之路，重点推动从功能、资源、责任的“碎片化治理”走向联动、协同、共融的“整体性治理”。依托多部门的数据共享、资源整合、政策聚合等，让数据多跑路、让民众少跑路，进一家门或一个App高效办成一件事，切实提高为民众服务办事、处置公共事务的效率和能力。关键之举在于，要积极借鉴学习成都等超大城市经验，在市级层面整合成立专门负责城市治理的专门机构，高位推动、统筹协调，切实形成和增强城市现代化治理的合力。

（五）立足城市全领域的深度数字化转型，推动“传统经验治理”向“数字智慧治理”转变

当前社会，数智化治理已成为城市治理的趋势和目标，并积累了一定的基础。在此基础上，要改变人海战术、人工填报数据、面对面寻找受助对象、凭经验决策等传统治理方式，积极探索大数据、区块链、人工智能等前沿技术在公共服务、公共安全、各类重点人群精准服务管理、重大风险防范、应急管理等领域的深度应用，开拓完善实用管用好用的数字化智能化应用场景，靠数据决策，让政策找人，让数据吹哨，不断提升数字化智能化治理水平，克服“老办法不管用，新办法不会用”的治理困境，让科技成为基层减负赋能、提高治理效能的重要引擎。关键之举在于，要加快推动数据开放共享、个人隐私保护、数据安全、网络韧性等方面的立法和监管，避免技术工具主义和形式主义，靠数智化治理实现“让城市更智慧、更聪明”“城市让生活更美好”的目标。

（六）立足践行以人民为中心的总体要求，推动“自上而下的机关化评价模式”向“上下结合的社会化评价模式”转变

人民群众满意不满意、人民群众高兴不高兴，是检验中国式现代化城市治理成效的重要标准和试金石。当前，我国很多城市在现代化治理的效果检验方面，要么缺乏专门的评价评估制度，要么大都采取自上而下、层层传递的常规工作绩效考核办法，这一做法助长和加剧了城市街镇以及居委会、村“两委”的行政化、机关式倾向，不利于践行群众工作路线和全过程人民民主理念。要在保留自上而下评价模式的基础上，研究制定科学化的城市现代化治理绩效评价指标体系，尤其是要加大人民群众在考核中的权重，通过自下而上或下评上、民评官，让考核变得更接地气，引导基层治理主体把工作重心转到联系群众、服务群众上来。同时，要探索第三方评估新方式，研制城市治理指数报告，确保评价结果的公平公正和正向激励作用。

（七）立足传承弘扬中华优秀传统文化，推动“偏法弱德型治理”向“德法共治型治理”转变

根植于中华优秀传统文化的中国式现代化城市治理，除了追求物质生活的共同富裕之外，还追求解决好物质生活富裕起来以后民众的价值信仰、德行修养等精神生活的共同富裕问题。通过提高人民的精神文明素养以及对天地自然、权力与生命的敬畏感，使其达到自我反省、自我教育、自我管理、自我觉醒的自律状态。习近平总书记提出的“第二个结合”，为中华优秀传统文化的创造性转化、创新性发展提供了千载难逢的机会，中国式现代化城市治理绝不意味着对法治和技术的偏执，忽略对民众道德情操的涵养，而是强调德法共治，着眼于传承弘扬中华优秀传统文化的根与魂，并将这些优秀文化传统融入人民群众的实际言行中，厚植民众的道德和情感，在共情、同情、利他、慈悲和净化中，从根源上防止和化解诸多社会冲突与矛盾，让城市人民真正拥有物质充足、精神富足的美好生活。

五、结语

提升城市治理现代化水平，是推动高质量发展的重要保障。党的二十大报告提出的“中国式现代化”重大理论成果，为我们探索“中国式现代化城市治理”提供了根本遵循和行动方向。“中国式现代化城市治理”是以中国式现代化理论以及习近平总书记关于城市治理现代化重要论述为引领的独特新型城市治理模式，既有全球城市治理的一般特征，更具有城市治理的中国特色，具有梯度型、包容性、整体性、全周期、刚柔并济、敏捷、韧性、参与式治理、跨域融合等丰富而独特的理论内涵。但治理实践也表明，中国式现代化城市治理还面临公共服务供给能力有限、跨界协同难度大、社会差异显著、治理成本高企、韧性水平不足、城乡融合治理有待提升等重大瓶颈和问题。新时代新征程，突破上述瓶颈、解决上述问题关键在于，顺应我国城市化发展的总体趋势和城市治理现代化的现实需求，从城市党建模式、治理范式、资源配置模式、决策方式、评价方式等方面出发，进行系统性改革和整体性创新，为走出一条中国特色城市治理现代化的新路提供强有力的制度保障。