2024—2035 年学前教育学龄人口及其对资源需求的预测——基于“三孩”政策的研究

李祥云 丁瑶冰 王 珩 张心愿

（中南财经政法大学 财政税务学院，湖北武汉 430073）

学前教育作为国民教育体系的重要组成部分，是终身学习的开端。改革开放以来，我国学前教育公共价值未得到应有重视，政府投入严重不足，由此带来了“入学难”和“入学贵”问题，备受社会关注。自2010 年始，政府大幅度增加学前教育投入，2021 年《中国教育经费统计年鉴》数据显示，全国财政性学前教育经费从2011 年的416 亿增加到2021 年2533 亿。由于我国学前教育规模大，政府投入历史欠账太多，现有学前教育财政投入规模仍不能满足人民群众对学前教育的需求。当前乃至未来一段时间内，我国学前教育究竟需要投入多少公共资源方为充足，这需要对学前学龄人口规模进行测度。准确测度未来一段时间内学前教育对公共资源的需求必须充分考虑生育政策引起的人口变动。现有的国内大量文献对“单独二孩”和“全面二孩”政策下教育资源需求进行了预测[1-4]，目前关于“三孩”政策的相关研究还比较少见。基于此，本文以2020 年第七次人口普查为基础数据，使用CPPS（Census Population Prediction Software）人口预测软件，分城乡对“三孩”政策下2024—2035 年的学前教育适龄幼儿数、在园幼儿数及其对公共资源需求进行预测，以期掌握我国学龄儿童未来变动情况，提前做好学前教育资源配置规划，保障适龄儿童入园有充足的教育资源供给。

一、“三孩”政策背景下学前教育学龄人口数量预测方法

（一）人口预测工具

目前人口预测主要有趋势外推和队列要素两种方法。其中，趋势外推法是指运用数学和统计学方法，以过去人口总量数据为基础拟合函数预测未来人口规模，包括马尔萨斯人口模型、Logistic 模型、ARIMA 时间序列模型、灰色模型等。[5]该方法基于数学推导，结构稳定，在不区分城乡的预测中精度较高，缺点是无法考虑城镇化因素。队列要素法是指将同一年龄人口视作一个队列，通过估计队列内部出生、死亡和迁移行为发生的概率来预测未来人口状况，预测时需给定人口出生、死亡和迁移参数。该方法遵循人口变动的基本规律，是人口预测使用最多的方法。王广州开发的人口预测软件CPPS2020 采用队列要素法，考虑城乡二元结构对人口变动的影响，被广泛用于教育资源需求预测。[3，6]因此，本文选用CPPS2020 作为人口预测工具。具体模型为①引自王广州《中国人口预测软件培训手册（CPPS）》[EB/OL].（2019-06-29）[2023-08-15]. http://max.book118.com/html/2019/06/25/7 124144162002034.shtm.：

（二）人口预测基础数据和参数的设定

1.基础数据

目前最有权威性的数据是人口普查数据，故我们选择2020 年第七次全国人口普查数据作为本文人口预测的基础数据。由于本文需要分城乡对人口进行预测，故将普查数据中城市和镇的数据合并统计为城镇人口数据。另外，预测所需其他参数包括死亡率、性别比、生育模式、迁移率等这些不会直接受生育政策调整的影响参数，如无特别说明，这些参数按照第七次人口普查的结果进行设定。

2.总和生育率

人口预测关键指标是总和生育率。由第七次全国人口普查数据得到2020 年我国城乡总和生育率分别为1.19 和1.54。根据《2021 年全国人口抽样调查》测算2021 年我国城乡总和生育率为0.99 和1.33。根据国家统计局发布的2022 年出生人口，估算出2022 年城乡总和生育率分别为0.93 和1.29。总和生育率设置自2023 年开始①本文研究目标是把握未来学龄人口变动趋势，本文写作时2023 年基本过去，因此从2024 年开始进行分析研究。，用2020 至2022 年城乡总和生育率均值表示，分别为1.04 和1.38。2020 至2022年人口生育率所出现连续下降的趋势，可能因为疫情所导致，故我们将2020 至2022 年三年的总和生育率均值仅作为人口预测低方案，即假设未来12 年人口出生育率一直维持低水平时的人口变动情况。为平滑疫情对生育水平的抑制作用，我们取2016 至2022 年共7 年城乡总和生育率均值1.21 和1.53 作为预测参数，并设定为高方案，即假定未来12 年人口的总和生育率有能力回升至较为积极水平时的人口变动情况。方案设置基本符合相关学者对中国总和生育率长期处于低水平，虽有回升空间，但达到更替水平较为困难的判断。[7，8]

3.城镇化率

城镇化率的设置也是人口预测很重要的一个参数。已有研究采取多样化方式预测城镇化率[9，10]，预测2035 年可以达到75%附近。另外，我们采取趋势外推法对我国城镇化率变动趋势进行测算，其结果与已有研究结果大致相同。因此，本文假定到2035 年城镇化率达到75%。

二、2024—2035 年学前教育学龄人口数量预测

新生人口变动最快在三年后进入学前教育并直接影响教育资源需求，预测新生人口是准确预测学龄人口的前提。本文首先进行出生人口预测，再由出生人口推算学前教育学龄人口和在园幼儿规模。

在新媒体背景下，报纸行业工作人员应对编辑工作重新思考和定位，注重创新思维的提升，不断提高提升工作能力。笔者认为，可以从以下两个方面来进行：首先，报纸编辑应改变幕后工作的方式，充分把握受众的基本特点，提高对新闻的洞察力和敏感性，适时调整工作重心，挖掘新闻采编环节，从而提升新闻生产的积极主动性；其次，报纸编辑应对有价值的新闻进行深度挖掘，丰富新闻信息的内容和可读性，从新闻的采编、数据收集和技术整理出发，以新闻的可靠性为基础，做好新闻策划和编辑工作，提升受众的忠诚度。

（一）学前教育适龄人口预测

表1 显示，高、低方案下全国及城乡出生人口数均呈先下降后上升趋势。高方案预测出的全国出生人口数从2024 年的902 万人减少到2027 年880 万人最低值后，到2035 年回升到1001 万人。城镇与乡村出生人口分别自2026 年和2027 年起由降转升，在2035 年达到684 万人和316 万人。高方案设定总和生育率预期较高，全国及城乡出生人口将在2031—2035 年相继超过2024 年水平，达到峰值。低方案下全国出生人口从881 万降至824 万后回升，达到2035 年的875 万人，接近2024 年的生育水平。城镇与乡村出生人口拐点分别出现于2031 年和2028 年，分别从最低值573 万人与247 万人回升到2035 的590 万人和285万人。

表1 2024—2035 年全国及城乡出生人口预测结果（单位：万人）

续表1

在出生人口预测结果的基础上可以预测出学龄人口的规模。参考《中国教育检测与评价统计指标体系（2020 年版）》对幼儿园入学年龄的规定，以3 ～5 岁人口作为学前教育适龄幼儿，其规模变动如图1 所示。2024—2035 年学前教育适龄人口整体规模缩小，呈先快速下降后长时间趋于稳定，在预测后期年份微弱上升的趋势。高方案学龄人口从2024 年3660 万人下降至2031 年最低值2642 万人，至2035 年缓慢上升为2752 万人，回到2027 年规模。低方案学龄人口从2024 年的3660 万下降到2033 年2473 万，到2035 年小幅上升到2498 万人。两种方案学龄人口预测结果的差距最大为254 万人。

图1 2024—2035 年我国学前教育学龄人口规模预测结果

进一步对城乡学龄人口预测结果进行分析。由图2 可知，城镇学龄人口规模从2024 年的2433 万人下降到2028 年时出现分化，高方案从1923 万人回升到2035 年的1983 万人，低方案持续降至2035 年的1781 万人。由于低方案下城镇出生人口在2024—2031 年间持续下降，导致了2026—2035 年学龄人口维持减少趋势，对同时期的在园幼儿数带来消极影响。图3 预测结果显示，高、低方案下乡村学前教育学龄人口从2024 年的1227 万人减少到2032 年的713 万人和680 万人，到2035 年重新上升到769 万人和717 万人。乡村生育水平回升是学龄人口在2032 年后规模增加的主要原因。

图2 2024—2035 年城镇学龄人口预测结果

图3 2024—2035 年乡村学龄人口预测结果

（二）学前教育在园幼儿数量预测

在园幼儿规模受学前教育适龄人口数和学前教育毛入园率的影响。在预测适龄人口数的基础上，按照政策规划的学龄前儿童的毛入园率提升目标，可以得到未来在园幼儿数的预测结果，其计算公式为“在园幼儿数=学前三年毛入园率×学前教育适龄人口”。关于学前教育毛入园率的设定，国家“十四五”规划提出“到2025 年全国学前三年毛入园率达到90%以上”，《国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出2035 年全面普及学前三年教育。2022 年我国学前教育毛入园率上升至89.7%，假设2023 年达到90%，提前完成“十四五”规划的目标。2024—2035 年，假设入园率年均提高0.83 个百分点，在2035 年可达到100%，完成普及学前三年教育的规划目标。

另外，准确预测在园儿童数还应考虑我国长期存在的2 岁和6 岁儿童就读幼儿园这一实际情况。国内学者由教育部统计数据大致推算出2 岁及以下和6 岁的在园幼儿分别占在园幼儿总数的5.21%和10.6%[11]，按照这一比例我们估算出各年份2 岁及以下和6 岁在园幼儿规模，并与上文对3～5 岁在园适龄儿童预测的结果加总，作为在园幼儿的总规模。

在园幼儿数预测结果如图4 所示。2024—2035 年我国在园幼儿数变动趋势呈先降后增趋势。高方案在园幼儿数从2024 年的3660 万人减少至2031 年最低点2642 万人，到2035 年回升到2752 万人。低方案在园幼儿数从2024 年减少至2033 年最低值2473 万人后略微增加到2035 年2498 万人。分城乡来看，高方案城镇在园幼儿数2024—2029 年从2433 万人快速下降到1923 万人，2029—2035 年逐步回升到1983 万人。低方案城镇在园幼儿数受学龄人口连续下降趋势影响，2024—2035 年也一直保持下降趋势，从2433 万人减少至1781 万人。高、低方案的乡村在园幼儿数从2024 年1227 万人快速下降至2026 年865 万人和863 万人，之后年份降幅放缓，到2032 年减少至713 万人和680 万人，2033 年开始增加最终回升至769 万人和717 万人。这一预测结果假设乡村学龄幼儿能够全部进入乡村幼儿机构，但由于乡村家庭选择替孩子报名城市幼儿园，以及每学期适龄儿童乡转城的转学现象普遍存在，乡村在园幼儿数应较预测值低，这一预测结果可视为乡村在园幼儿的最大规模。

图4 2024—2035 年中国在园幼儿数预测结果

图5 2024—2035 年城镇在园幼儿预测结果

图6 2024—2035 年乡村在园幼儿预测结果

三、2024—2035 年学前教育幼儿机构数量需求预测

学前教育适龄人口变动必然会对教育机构数或学位供给提出新的要求。准确测算学前教育机构数，必须确立两个关键标准：一是合理的班级规模；二是幼儿园的班级数。就合理班级规模而言，2015 年12月颁布的《幼儿园工作规程》第十一条对我国幼儿园每班的幼儿人数做了明确要求，即小班为25 人，中班为30 人，大班为35 人。根据我国现行幼儿园班级规模规定，同时考虑到我国致力于实现发展高质量学前教育的目标，本文确立了两套测算班级规模标准：把《幼儿园工作规程》第十一条规定的班级规模，小班为25 人，中班为30 人，大班为35 人，即平均规模30 人作为标准一；将小班20 人、中班25 人和大班30 人，即平均规模为25 人作为标准二。就幼儿园的班级数而言，2018—2020 年我国园均班级数约为6 个①数据来源：2020 年《中国教育统计年鉴》。，且过往的研究多采用6 个班的标准[2，3]，故本文设置每所幼儿机构举办的班级数为6 个。在确立了每所幼儿园配置的学位标准后，由在园幼儿数的预测结果可计算得出所需要的幼儿机构数，结果见表2。

表2 2024—2035 年全国幼儿机构数量需求预测（单位：万所）

续表2

如表2 所示，幼儿园需求量随在园幼儿数变动，呈现先减少再增加的变动趋势。在较大班级规模的标准下，高低两种生育率预测方案的全国幼儿园需求从2024 年的20.3 万所，分别下降到2032、2033 年14.7 万所和13.7 万所，之后又回升至2035 年的15.3 和13.9 万。若追求高质量学前教育，即达到标准二要求，高方案幼儿机构需求从2024 年最高24.4 万先降低至2031 年的最低值17.6 万，到2035 年上升为18.3 万，相当于2027 年水平。低方案幼儿机构需求由24.4 万减少至2034 年16.5 万后，在2035 年略微增加，达到16.7 万。

如表3 所示，标准一的城镇幼儿机构的高方案需求从2024 年的13.5 万所持续减少至最低值2031 年的10.7 万所后，缓慢增加至2035 年的11 万所；低方案需求从13.5 万所持续减少至2035 年的9.9 万所。乡村幼儿机构需求在2024—2033 年间从峰值6.8 万所达到最低值4 万所和3.8 万所，到2035 年需求增加为4.3 万所和4 万所。标准二的城镇幼儿机构自2024 年开始，从16.2 万所减少到高方案下2027 年的12.8 万所和低方案下2032 年的12 万所，2033—2035 年高方案需求重新回升至13.2 万所，低方案需求维持11.9 万所。乡村幼儿机构需求从2024 年的8.2 万所逐步下降至2032 年最低值4.8 万所和4.5 万所，之后小幅增加为2035 年的5.1 万所和4.8 万所，相当于2030 年水平。

表3 2024—2035 年城乡幼儿机构数量需求预测（单位：万所）

2021 年全国城镇幼儿机构总量为19.6 万所，乡村为9.8 万所。对照标准一、二预测结果，现有幼儿机构可以满足城乡需求，城镇幼儿机构将过剩3.4～9.7 万所，乡村幼儿机构将过剩1.6～6 万所。标准二对城乡幼儿机构的需求较标准一预测结果高0.7～2.7 万所，如果按照标准二布局幼儿机构，可以一定程度上缓解供过于求带来的资源闲置。未来需针对城乡情况，制定差异化幼儿园建设布局的规划方案。

四、2024—2035 年学前教育专任教师需求预测

除学位或教育机构数变动外，师资作为学前教育办学的重要资源也会发生相应变动，故也需要对专任教师需求变动进行预测。本文选择师生比这一指标预测学前教育专任教师需求，标准依据为有关政策文件和国外经验。我国《幼儿园教职工配备标准（暂行）》要求幼儿园专任教师与幼儿比值平均为1:15。根据OECD 组织《教育概览2022》（Education at a Glance, 2022）数据，欧盟、日本平均师生比为1:13，美国、韩国等国家师生比达到1:12 以下。为实现教育高质量发展，本文假设专任师生比会逐渐提高，2024—2025 年达到基本标准1:15，2026—2030 年为1:13，2031—2035 年提高到1:12。表4 为2024—2035 年学前教育专任教师需求预测结果。

表4 2024—2035 年全国及分城乡专任教师需求预测结果（单位：万人）

如表4 所示，全国专任教师需求量呈先降后升的变动趋势。高方案显示在2024 年需求为244 万人，2024—2030 年持续下降到最低值的204 万人，2031 年开始上升，2031—2035 年由220 万提升至229 万人。低方案需求在2024—2030 年从244 万波动减少到195 万，2031 年开始回升，在2035 年达到208 万名。分城乡看，城镇专任教师需求量为141～162 万名，乡村专任教师需求量为54～82 万名，城镇教师需求是乡村的1.7～3 倍。

2021年全国学前教育在职专任教师307.6万名，其中城镇261.8万名，乡村45.8万名。根据预测结果，全国、城镇专任教师在两种方案下均供给充足，乡村专任教师则在整个预测期内均表现出短缺问题，存在8～36 万的缺口亟待补充。2024—2035 年城镇在园幼儿占全国比重为66%～73%，而2021 年在职城镇专任教师占全国比重为85%，二者差值显示城乡师资配置水平差异悬殊，在岗乡村专任教师明显缺乏。因此在基本供给不足的情况下，即使在园幼儿需求降低，乡村在岗专任教师也存在供需缺口，应重视师资队伍的建设。

五、2024—2035 年学前教育财政性教育经费投入需求预测

校舍及教职工等教育资源的货币化表现是教育经费，准确预测学前教育经费需求将为政府学前教育财政拨款规划提供现实依据。[12]考虑适龄受教育人口数和经济发展水平变化对教育投入水平的影响，各国衡量教育投入水平的常用标准是生均教育经费指数，计算公式为“生均教育经费指数=生均教育经费投入/人均GDP”。

本文选择来源于政府拨款并直接用于幼儿园办学的一般公共预算教育经费来表征教育经费投入指标。《中国教育经费统计年鉴》数据显示：2021 年幼儿园生均一般公共预算教育经费为9505.84 元，当年中国人均GDP 为71828 元，计算得出国家财政性教育经费指数约为0.13。

参考学者预测结果[13，14]，本文设定2024—2035 年我国GDP 年均增速4%，得到GDP 总量预测值，通过总人口预测结果计算人均GDP 预测值。《教育概览2019》（Education at a Glance 2019）显示，OECD 国家2016 年学前教育生均经费指数为0.2，假定我国学前教育生均一般公共预算教育事业费指数平均每年提高3.4%，在2035 年达到OECD 国家2016 年水平。由公式“生均教育经费预测值=人均GDP预测值×生均教育经费指数预测值”计算得出生均一般公共预算教育事业费。最后与在园幼儿数预测结果相乘，得到一般公共预算教育经费投入总量预测值，结果见表5。

表5 2024—2035 年中国GDP 总量及人均GDP 预测结果

由表5 可知，若保持4%增率，到2035 年我国GDP 可达到201 万亿元。总量相同前提下，预测人口与人均GDP 呈反比例关系，因此低方案的人均GDP 规模及增速大于生育率提升的高方案预测结果。具体来看，高、低两种方案人均GDP 预测值将分别从92 671 元与92 691 元最终增加至145 520 与146 440 元。

表6 预测结果显示，2024—2035 年我国生均教育经费将逐年上升，从13 212 元和13 215 元增加到29 104 元和29 288 元。全国教育经费需求总量呈先短暂下降后持续上升趋势，高、低方案下教育经费需求总量从2024 年的4836 亿元、4837 亿元下降到2026 年的4373 亿元与4360 亿元，之后年份保持增长，到2035 年达到8009 亿元和7315 亿元。2021 年我国学前教育一般公共预算教育经费总量为2200.9 亿元，远不能满足需求。城乡学前教育经费需求总量变动与全国学前教育经费需求的趋势相同，城镇学前教育经费需求总量从2024 年的3214 亿元、3215 亿元下降到2026 年的3056 亿元和2025 年的3012 亿元，2035 年增加到5722 亿元和5216 亿元。乡村学前教育经费需求总量从1622 亿元减少到1317 亿元和1315亿元后持续增长，到2035 年增长为2238 亿元和2100 亿元。我国学前教育起步较晚，办学规模庞大，虽然政府多渠道加大学前教育经费投入规模，但现有经费总额不足的问题还未解决。为弥补经费缺口，提高教育经费保障水平，应扩大教育经费支出总量。

表6 2024—2035 年全国及城乡一般公共预算教育经费总量预测结果

续表6

部分研究在预测教育经费时均假定生均教育经费指数不变[2，4，15]，因此本文设置对比方案，假定2024—2035 年生均教育经费指数保持0.13 不变，测算低方案学龄人口规模下的一般公共预算教育经费需求量。图7 显示，对比方案教育经费需求量在2024—2026 年小幅减少，2026 年后快速增加，到2035 年为4755 亿元。对比方案与高、低方案的一般公共预算教育经费需求量差距从575 亿元、574 亿元增长到3254 亿元和2560 亿元。当前我国教育经费投入水平难以满足需求，如果保持现有的财政投入强度不变，未来仍然无法解决财政性教育经费投入不足的问题。

图7 2024—2035 年全国一般公共预算教育经费需求量对比结果

六、结论和政策建议

本文以第七次全国人口普查数据为基础数据，预测我国2024—2035 年总体及城乡出生人口、学前教育学龄人口和在园幼儿数。设定幼儿机构、专任教师及一般公共预算经费的投入与配置标准，根据在园幼儿数预测结果测算全国及城乡教育资源需求量。研究结论总结如下：一是两个方案下的出生人口数在2035 年达到1001 万人和875 万人，较2024 年提升99 万人、减少6 万人，在积极生育水平下出生人口规模将得到改善。二是学龄人口和在园幼儿数呈总体规模下降，向城市集聚的趋势。全国在园幼儿数从2024 年3660 万人缩减至2035 年的2498～2752 万人，城镇所占比重从2024 年的66%上升到2031 年的73%，到2035 年虽然降至71%～72%，但依然高于2024 年的比重。三是在园幼儿数的总量、城乡变动直接影响教育资源需求。从幼儿园机构需求来看，现有幼儿园可以满足2024—2035 年的全国及城乡在园幼儿需求。从师资需求来看，全国及城市专任教师供给出现富余，乡村专任教师配置规模在乡村在园幼儿整体减少的情况下，始终存在供需缺口。从教育经费需求来看，随着经济发展水平提高和学前教育高质量发展目标的逐步实现，学前教育所需财政投入不断提高，但以投入充足性为标准衡量发现，不论目前还是未来财政性教育经费投入均不足。基于以上研究结论，本文提出以下建议。

一是统筹城乡幼儿园的配置。相关政府部门应掌握出生人口数据及在园幼儿城乡变动情况，保障园舍供给适应在园幼儿规模。城镇幼儿园可以通过进一步缩小班级规模，或接收1～3 岁幼儿入园，形成保教一体化的办园类型等方式缓解园舍闲置问题。为适应学龄人口的城乡流动趋势，应在未来城乡一体化后将同一市县的城乡幼儿园视为整体来统筹规划，改变过去城乡分割的规划方式，使城郊幼儿园能够吸收部分乡村儿童，在改善教育质量的同时减少资源浪费。针对乡村幼儿园可能存在的园舍过剩情况，应探索就近原则下整合资源，打造乡镇中心幼儿园的发展模式，集中供给普惠优质学前教育资源。合理利用闲置园舍，以变卖、置换或他用等方式改善农村学前教育发展质量。对一些极落后的农村地区，适当加大中央和省级财政支持力度，设立小规模的公办幼儿园，解决当地财政无力承担和社会资本不愿进入问题。针对在园幼儿数回升情况，预测结果显示回升规模不高，可以通过改扩建幼儿园的方式应对，同时对未来学龄人口发展状况进行再评估，提前规划2035 年后的园舍城乡布局。

二是促进城乡教师资源流动。我国专任教师在城乡分配不均，岗位富余和不足问题并存，应建立并完善城乡一体化教师就业平台，形成城乡教师双向流动机制，合理配置教师资源。针对乡村教师缺乏问题，可以通过鼓励城镇教师向乡村流动，实行先乡村后城镇的新教师聘用办法，加强大专院校对学前师范教育专业的公费生培养力度等方式，辅以提供编制、发放岗位津贴等多方面措施，稳定并扩大学前教育乡村专任教师队伍规模，能够在在园幼儿数增加阶段也能保障基本配置水平。

三是建立各级财政分项目按比例承担学前教育经费的分担机制。这有助于从根本上解决学前教育财政投入不足的问题。学前教育财政经费投入的预测结果呈逐年增加态势，而现有财政投入增速和投入机制无法满足需求。为此，需要明确学前教育属于各级政府共同事务，应建立类似于义务教育各级财政按比例分项目承担其经费的长效机制，从制度上为城乡学前教育高质量发展和应对人口变化提供经费保障。

四是调整学前教育财政投入的结构。鉴于目前已基本解决了入园难的问题，今后学前教育财政投入增加的经费应更多用于人员经费和公用经费。用于人员经费可以切实提高幼儿教师质量，确保学前教育高质量发展，而增加公用经费的财政投入可以切实减轻家庭负担。