整体性治理与农村居家养老服务的契合

贾悦 王明慧

摘 要：目前我国老龄化问题越来越严重，尤其在农村地区，老龄人口基数大、增长快、寿命长、空巢多等特点显著，传统的养老机构不能满足当前养老出现的新需求，很多农村老人都存在养老的难题。为了更好应对人口老龄化带来的问题，应探索适应农村养老现实困境的养老模式，丰富养老服务的内容、提升养老服务在农村的适配率，进而提高养老服务的质量，解决农村养老问题，让所有农村老人都能拥有一个安详幸福的晚年，这是我国实施乡村振兴战略的基础环节，也是补齐民生短板、建设社会主义现代化强国的现实要务。

关键词：农村居家；养老服务；整体性治理

中图分类号：F323.89    文獻标识码：A 文章编号：1005-6432（2024）07-0056-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.07.015

1 引言

计划生育政策施行后，中国家庭日趋核心化、小型化。农村青壮年向城市流动，与老人的空间距离拉大，人口结构老龄化、高龄化的趋势加剧，空巢老人与日增多，使子女照顾老人的难度加大，传统的家庭赡养模式已经无法满足当前养老的实际需求，尤其是农村地区的家庭养老面临严重危机。基于当前农村家庭养老弱化的现状，学界开始研究居家养老模式，有学者认为我国农村养老模式应该发展社会养老与家庭养老［1］。

2 整体性治理理论

整体性治理起源于20世纪90年代，至今已经有近30年的历史。佩里·希克斯是整体性治理理论里程碑式人物，先后著有《整体性政府》《圆桌中的治理：整体性政府的策略》《迈向整体性治理：新的改革日程》等著作，提出了整体性政府和整体性治理的理论，建立了整体性治理的理论体系［2］。

2.1 整体性治理理论的主要思想

整体性治理理论的主要思想：最初提出整体性治理的目的是克服部门主义带来的问题，破除不同部门之间存在的隔阂，进而达到跨部门治理的效果，这样就能让公众获得没有缝隙的服务，其观点主要包括：①重新整合。应当将公民作为重心，而且要发挥需求与服务的基础作用，包括所有相关的公共部门、信息系统的变革和评价过程以及组织机构的调整和突发问题的应对等。②整体性治理。整体性治理理论具体包括提供和检索交互式信息，在功能与客户的基础上组织重建，提供一站式服务，以及建设政府服务数据库等相关内容。整体性治理的目的是对新公共管理导致的政策执行太过细化以及服务供给和组织结构等方面的问题进行纠正，希望能够让公共管理回归公共性。

2.2 整体性治理的解决对象：碎片化问题

整体性治理的目的是解决新公共管理出现的碎片化问题，但是对专业化的态度并不排斥碎片化，指的是由于各个职能部门没有充分的沟通与协调，而不能进行有效的互动与合作，出现政出多门和各自为政的问题，导致行政效率明显降低。整体性治理的目的就是对以上治理危机进行应对，使现阶段比较棘手的社会问题得到有效缓解，促进各种类型和各种功能组织部门的合作与协调，从而实现对碎片化问题的有效治理。

2.3 整体性治理的治理结构：网络化治理

网络化治理的目的是缩短政府和非政府部门之间的距离，在特定的区域内对权力进行共享，对公共事务进行管理，从而让政府从统治者变成治理者，其他主体也能从消极被动变成积极参与。基于多中心公共管理机构相关主体对目标进行商定，通过合作的方式化解冲突，有利于相关利益方效益最大化目标的实现。网络治理组织结构的基础和特征是多中心的社会网络组织体系，在这一体系中，各个网络主体能够共享知识和交换资源，而且可以通过集体行动，对公共事务进行处理，让各个地域的公共事务和公共问题得到有效解决，NGO和政府组织以及国际组织等各种公共管理主体以相互妥协与协商的方式进行互动，从而使非常棘手的社会事务与问题得到有效解决，进而建立起彼此共赢和资源共享的组织。

2.4 整体性治理的评价标准：目标与手段是否增强

最初提出整体性治理的目的是对新公共管理导致的破裂问题进行应对。对治理的运作机制进行分析，按照目标和手段的维度建立相应的分析框架。各个维度都包括三个层面，一是相互冲突，二是彼此一致，三是相互增强，进而形成由多个维度和层次共同形成的治理形态［3］。

3 整体性治理理论与我国农村养老服务供给的契合

整体性治理理论能够从整合的角度应对碎片化带来的问题，在理论和实际应用方面都有非常重要的价值，而且在农村养老供给方面的处理也有非常重要的参考意义。

3.1 整体性治理与我国农村居家养老服务供给的理论融合

3.1.1 整体性治理目标与我国农村居家养老服务供给的治理目标一致

整体性治理主要是为了解决公共服务的供给问题，更为合理顺畅地为公众提供优质的服务。要想实现上述目标，需要满足三个假设，首先，政府工作是以问题为导向，而不是以过程为导向，相关部门能够以协调的方式处理公共事务。其次，政府是基于公众需求提供服务，而非以功能为基础处理问题。最后，当出现难以解决的问题时，需要对相关部门进行整合。希克斯在研究中指出，整体性治理的目的是让棘手的公共问题得到解决，所以需要考虑4个不同的目标层次，一是政策目标，主要是在特定领域予以干预。二是克服目标，主要是让顾客的需求得到满足。三是组织目标，主要是对组织间的关系进行有效管理。四是制度目标，主要是制定相应的制度。在大多数情况下，地方政府负责制定制度目标与客户目标，国家负责制定组织和政策目标。目标上的差异与其实现目标的能力无关。从输出的角度来看目标整合涉及服务的提供主体，而且涉及全部的输入活动，这些治理和目标非常符合当前农村居家养老服务供给存在的碎片化情况，具体包括政策制定的系统思维和优化社会公共资源以及整合机构和部门等。

3.1.2 整体性治理结构与我国农村居家养老服务供给的治理结构相互渗透

整体性治理本质上是对不同环节和不同层级以及不同部门的关系进行协调，从而让各个环节和各个层级以及各个部门能够彼此渗透和联系，在此基础上建立起合理的结构，实现协调发展，对公共服务的供给结构进行有效优化。政府公共管理改革的关键是促进政府部门与外部组织和其他相关力量的合作，进而达到利益相关者与环境政策一体化以及资源稀缺化和公共服务无缝化。所以从实践的角度来看，政府应当从分散治理转变为整体治理，同时学术研究也有了明显的转变，从此前的市场逻辑变成网络逻辑治理模式。通过网络逻辑能够对治理生产的问题进行有效处理，强调多主体在同一个价值观的引领下，采取的互动、协調和沟通，而并非只是个体活动。网络不同于官僚系统，没有各级领导和级别之分，是自我形成的网络系统，而且能够在相同价值目标的驱动下实施集体行动，所以网络组织系统是十分自由灵活的，有时会受当时环境影响灵活地做出适当范围内的调整，而不是像官僚系统那样僵化［4］。对于这种情况，网络治理是在官僚和市场之间的一种制度，是由营利与非营利组织以及私营部门和公共部门共同合作，提供公共服务的一种模式，能够有效避免此前单一供给造成的政府或市场失灵问题。政府要积极发挥主动性，在网络系统结构中占据主导地位，利用行政手段推动网络组织，基于协调机制，利用相关的信息技术，对供给养老服务的市场主体进行整合，从而使老年人有更多可选的公共养老服务，形成能够对碎片化问题进行有效处理的治理结构。

3.1.3 整体性治理工具与我国农村居家养老服务碎片化供给的治理途径的整合

整体性治理更侧重于社会组织机构以及政府部门的协调合作，资源的合理配置，组织流程的重塑，通过这一系列的整合，得到最好的治理效果。希克斯通过目标和手段的应用对两者的关系进行分析，在此基础上把政府划分为四类：第一类是贵族政府，第二类是渐进政府，第三类是破碎政府，第四类是协调政府，并且明确贵族政府各自为营，互不干预、交流；渐进政府不能充分信任，无法进行紧密合作，所以不能为公众提供无间服务。而破碎政府间自私强势，你争我夺，不能进行资源的合理分配。所以希克斯寻求一种新的治理模式来克服这些缺陷，使政府部门之间实现有效沟通和高效率合作，即整体性治理。对政府与其他社会行为主体的权利与责任加以明确，根据公众的需求为其提供令人满意的服务，上述工具能够为现阶段我国应对农村养老服务供给问题提供一定的参考。

4 现阶段我国农村养老服务供给存在的问题及整体性治理的应用价值

4.1 现阶段我国农村养老服务供给中凸显的问题

通过大量走访调查发现，现阶段我国养老服务供给中存在的问题主要有以下三个方面。

第一，传统家庭养老功能弱化。家庭养老属于一种非正式的社会支持，也是我国比较传统的农村养老模式。然而由于家庭结构逐渐发生变化，家庭养老功能越来越弱，而且几乎无法肩负养老的责任。目前的情况主要表现为家庭结构发生变化，农村养老模式一直以家庭养老为主，而且是非正式支持系统中最为核心的内容，现在家庭养老依然是老人养老的第一选择。首先自从20世纪70年代末实施计划生育之后，独生子女的比重迅速提升，进而产生了独生子女家庭形式。由于独生子女步入婚育年龄，很多独生子女家庭结构变成“四二一”，也就是第1代为4个老人，第2代是一对夫妻，第3代是一个孩子，由于家庭规模明显缩小，赡养老人的人力资源也明显减少，再加上观念的变化，很多独生子女更加注重自身与事业的发展，对老人的关爱逐渐被忽视［5］。相较于城市地区而言，农村当前存在更为严重的老人养老问题，因为农村老人基本没有养老的积蓄，再加上家庭结构的变化，所以农村家庭往往存在更为沉重的赡养负担。其次就是“空巢化”。当前农村地区的空巢家庭越来越多，导致农村的养老负担明显加重，我国人口老龄化程度已超过国际人口老龄化界定标准，且相较于第六次普查数据而言，第七次普查结果中60周岁以上人口占比提高了11.01个百分点。在这些高龄老人的家庭中，往往还要照顾自己的子女和孙子女。他们的生活在日常起居方面都有较大的困难，而且一些老年人还患有高血压等疾病，但并没有专门的人员对其进行照料，最后老年人在精神慰藉与生活照料以及经济支持等各方面的需求都无法得到满足。

第二，农村机构养老弊端重重。养老机构作为组成养老正式社会支持的重要内容，能够对社会化养老进行有效的补充。然而由于农村的地缘关系比较特殊，再加上经济较为落后以及特殊的文化背景，导致养老机构在农村的普及率非常低，而且普遍存在问题，例如农村养老机构资金来源单一。通过走访乡镇敬老院，发现敬老院的运营主要靠村集体投资和乡镇政府补贴的方式维系，供养的对象是村中的低保老人和五保老人，由于社会资金的注入非常少，所以资金来源比较单一。敬老院的床位有限，大多都是通过村集体采购生活用品，虽然部分老年人生活无法自理，但由于不具备入住资格，因此无法入住养老院，所以这种养老院并不是根据老年人的健康状况进行分类，这样就会导致一些想要入住养老院的人没有钱，一些有钱的老人不愿意入住养老院，造成养老院的入住率较低，浪费了本就非常稀缺的养老资源。农村老年人对养老机构的认知不够，目前很多农村老年人对于养老机构有一定的偏见，认为自己住了养老院就会让其他人觉得子女不孝顺，同时子女也会因为老人入住养老院而减少探望的频率和时间，这样也不利于老年人的身体健康。

4.2 整体性治理对我国农村养老服务供给的应用价值

现阶段我国在农村养老服务供给方面存在多部门并存的情况，由于不同部门彼此独立，并没有建立良性的合作机制，所以在提供养老服务的过程中存在服务供过于求和供给不足，问题并存的原因一方面是部分地区频繁设立养老机构，另一方面是农业农村局和财政局，以及社保局和民政局等相关主体缺少明确的合作机制，进而导致农村养老服务的碎片化问题。针对当前养老服务存在的供给碎片化，政府部门无法采取有效的应对措施，尽管国家已经意识到上述问题的存在，然而并没有科学的理论指导，而且缺少实践经验，所以当前的养老服务供给依然停留于表面［6］。整体性治理可以为我国应对农村养老服务供给问题提供有益的参考，目前医院和社保局、民政局以及财政局等相关部门已经开始采用整合和协调的理念。随着我国行政体制改革进入深水期，必然要在机构改革的基础上促进相关部门的联动，对工作流程进行简化，促进行政效率的提升。具体可以从以下几方面入手：

第一，树立整体性治理理念。思想是行动的先导，要解决公共服务供给的碎片化，首先要树立整体性治理理念。农村居家养老服务的各个供给主体需要破除原有的一家独大的治理理念，站在整体的角度，构建新的基于整体性治理的价值取向，积极推进各供给主体之间的对话、交流与合作，形成一种以农村老年人需求为导向的共识，并以此作为提供农村居民养老服务的目标。

第二，加强农村居家养老服务供给主体的多方联动。整体性治理的手段是协调与整合，强调多元主体之间的相互配合，从而形成无缝隙的合作。因此，根据整体性治理理论的观点，在农村居家养老服务供给中，要妥善处理好政府、企业、社会组织等的关系，从而形成多方合力。政府要发挥引领作用，居家养老服务相关的社会组织及企业要优先发展，家庭子女对农村居家养老的责任意识要强化。

第三，建立农村居家养老服务供给的整体性制度体系。合理的发展规划是优化居家养老供给模式发展路径的重要方面。纵向上应规划不同时期的具体供给内容和包含人群，横向上应补充和发展具体居家养老模式的有效性，确保不同群体的可获得性，从而从整体上优化我国居家养老服务的供给结构。

第四，建立整体性的智慧养老服务平台。整体性治理理论是在信息时代兴起的，整体性治理是以信息技术的运作为基础的，通过网络集成对不同治理主体的信息进行整合，从而实现高效的合作，为农村居家养老群体提供一站式、便捷式服务。

5 结语

整体性治理能够为我国处理农村居家养老服务供给问题提供非常重要的参考和启示，政府应当树立并强化服务理念，尤其是要整合不同的組织结构，允许更多主体参与并供给公共服务，充分发挥信息技术对养老服务的驱动作用。而且整体性治理对各单位、各部门协作的碎片化、条块分割以及层级疏远的治理同样具有重大作用。此外，运用整体性治理同样克服了养老服务供给的地域弊端，实行跨界的政府合作。

参考文献：

［1］陈赛权.中国养老模式研究综述［J］.人口学刊，2000（3） ：30-36.

［2］张文范.坚持和完善家庭养老积极创造居家养老的新环境［J］.中国老年学杂志，1998（3）.

［3］STOLLER.Help with activities of everyday life：source of support for the non-institutional elderly［J］.Gerontologist，1983，23（1）：64-70.

［4］PATRICK D.Digital era governance：IT corporations，the state，and E-Government［J］.New York：Oxford University Press，2006：35.

［5］竺乾威.公共行政理论［M］.上海：复旦大学出版社，2008：459.

［6］胡象明.整体性治理：公共管理的新范式［J］.华中师范大学学报（社会科学版），2010（1）：12.