“放管服”背景下科研事业单位科研经费预算管理探讨

程伟娜

（作者单位：中国农业科学院农田灌溉研究所）

随着科研事业的快速发展，科研经费投入持续增加。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020 年）》提出要不断加大科研经费投入力度。近年来，我国研发经费投入年均增长率高达11%，因此，科研经费管理的重要性日益凸显。然而，科研事业单位在经费预算管理过程中，预算编制与执行监管仍存在诸多问题，导致经费使用效率不高，甚至出现违规行为。《深化科技体制改革实施方案》强调要转变科研经费管理方式，提高资金使用效率，而“放管服”改革为科研经费管理创新提供了契机[1]。

一、科研事业单位科研经费预算管理存在的问题

（一）科研经费预算编制存在的问题

1.预算编制程序把关不严

科研经费预算编制程序不规范的问题突出，这主要因为项目立项机制不健全、编制监管制度不完善、执行考核不力等。具体来看，在项目立项环节，部分单位注重表面功夫，立项依据和信息存在虚假情况，立项论证流于形式，无法准确反映项目实际需求，这直接导致后续预算脱离实际，不符合项目建设需要。在编制环节，编制人员审核不够严格细致，未能充分发挥预算编制的预防性审核作用，一些不合理预算得以通过，埋下了资金浪费的隐患。与此同时，由于监管手段简单，无法对预算执行过程进行有效监督，预算执行中存在的问题不能被及时发现和纠正，导致问题在预算编制中重复出现。

2.预算编制人员缺乏专业能力

预算编制人员专业能力不足已经成为影响预算质量的致命性问题[2]。一方面，预算编制人员对财务规范和流程不够了解，参与培训严重不足，无法掌握科学的预算编制方法。他们缺乏必要的财务知识储备，难以准确解读财务制度，执行预算规程存在差错。另一方面，科研人员对项目的特点不够了解，也缺乏必要的财务常识，无法对项目的实际需求作出准确判断，这直接导致编制出的预算无法满足项目的实际需求，存在不合理之处。二者之间缺乏有效的交流和配合也是关键所在。科研人员不了解财务部门的要求，财务人员也不够了解项目的具体情况和特殊需求，这使得科研人员无法将项目实际需求有效传达给财务人员，财务人员也难以对项目特征和需求作出准确判断，二者无法进行预算编制方面的紧密配合和协作。与此同时，人员配备结构性问题也日益突出。随着科研项目规模的不断扩大，预算编制工作量日益增长，但专职预算编制人员严重不足，这使得他们难以承担繁杂的预算编制工作，导致预算质量难以保证。

3.预算编制数据的真实性存疑

预算数据真实性难以保证，已经严重影响到预算质量，该问题主要集中在基层数据报送环节与后续评审环节[3]。在基层数据报送环节，由于缺乏监督约束，项目组普遍存在选择性报送数据的现象，他们对资金使用情况采取包装报告方式，直接导致上报数据与实际情况严重脱节。在评审环节，评审人员核查不够全面严密，主要依靠经验判断，未能发现数据报送的问题，最终造成失真数据进入预算。进一步分析可知，项目组与评审人员之间缺少信息交流与交叉核对机制，使项目组的数据包装报告行为得以通过评审人员的检查，直接影响预算的真实性。

（二）科研经费预算执行监管中的问题

1.预算执行监管不力

预算执行监管失效是多方面问题综合作用的结果。监管部门没有建立科学合理的监督机制，无法对资金使用情况进行持续监测，致使预算执行过程中的违规行为难以被发现。资金支出审批标准混乱，同类支出的审批标准存在前后不一致的情况，增加了违规操作的可能性。没有对预算执行情况进行全面系统的跟踪审计，导致资金使用环节存在监管盲区，为违规行为提供了可乘之机。对违规行为的处罚力度过小，没有形成强有力的惩戒机制，致使违规行为屡禁不止。相关监管部门之间信息交流不足，缺乏有效协调配合，也造成监管失效。这些监管制度不健全、监管手段简单被动、监管考核不到位、监管权责不明确以及部门间协作困难等问题，使得监管严重失效，无法发挥应有的作用。

2.支出审批制度不健全

支出审批制度不健全导致审批风险加大，支出类别没有进行科学合理的划分，所有支出仅需简单的材料报告即可完成审批，没有根据不同支出类型和金额的差异性而设置相应的审批流程。审批程序过于简单粗放，没有建立详细严密的逐级审核体系，导致审批流于表面，各类违规支出可轻易通过审批关卡。审批队伍建设缺乏规范引导，审批人员专业能力不强，对相关法规和标准掌握不熟，难以保证审批结果的公正性，以及合法合规性。更为关键的是，没有建立重大支出项目的专项审批机制，所有支出均采用低标准审批，这为违规支出打开了方便之门。此外，审批工作缺乏追踪评估，没有人对审批质量负责。

3.内部控制失效

内部控制失效导致预算执行监管存在多方面问题，造成预算资金浪费。具体情况可以归纳为以下几点：第一，内部控制制度建设脱离实际，没有针对资金使用的关键环节设置精细化的控制要求，导致各个环节之间缺乏有效衔接，难以形成合力，监管的薄弱环节无法有效弥补；第二，内部控制手段简单薄弱，资金使用的重要环节如资金申请、合同签订、资产入账等都未设置充分的监测校验机制，主要依靠后续的粗放式人工复核方式，失去了对潜在问题进行预防的先机；第三，没有建立系统化、规范化的内控考核机制，执行情况无法接受定期监督，导致内控存在大量的表面工作现象，难以发现和纠正执行中存在的问题；第四，内控部门独立性有限，与业务部门存在人员借调的情况，其客观性有效性公正性无法保证；第五，信息化建设严重滞后，内控工作仍过分依赖传统的人工方式，监控手段单一，无法满足对经费使用的动态监控和风险预警要求。

二、“放管服”背景下科研事业单位科研经费预算管理对策

（一）科研经费预算编制对策

1.制定规范的预算编制制度

为规范预算编制，国家先后发布了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》等文件。在具体执行中，科研事业单位仍需进一步完善项目立项机制，防止出现不实立项情况。在项目申报阶段，要建立第三方评估机制，避免虚假立项。在项目执行阶段，可引入动态监测机制，根据项目进展优化调整预算计划，以保障预算符合实际需求。此外，还应建立责任追究制度，对预算编制各环节进行定期检查，发现问题及时进行通报并严肃问责[4]。需要注意的是，可运用数字化手段实现全过程监管，通过信息平台将项目立项到结题的全过程数据进行集中存储，以便进行过程监测和事后审计，提高监管效率。只有制度创新与科技赋能并重，才能真正实现预算编制规范化。

2.加强预算编制人员培训

在“放管服”背景下，加强预算编制人员培训必须立足我国国情和工作实际。第一，应建立常态化的培训机制，对预算编制人员进行系统的岗前培训和在职培训，使其全面掌握规范的预算编制方法。同时，可定期邀请外部财务管理专家进行指导，提高培训的专业性。此外，科研事业单位可引入预算编制人员资格认证制度，通过考核认定人员专业资格，从源头上提升队伍素质。第二，要构建有效的交流学习机制。可组织预算编制人员参加高水平的财务管理类培训，拓展知识面。也可以建立编制人员定期交流机制，使他们互相学习、共同提高。对科研人员也要开展财务知识培训，提高其预算编制能力。第三，科研事业单位应充分运用数字化技术创新培训方式，可构建虚拟仿真培训平台，使预算编制人员在虚拟环境中对预算编制全过程进行模拟操作和演练，以提高培训效率，使培训更贴近实际工作。

3.完善数据的审核机制

完善数据审核机制，需要从源头加强监管。项目组在报送预算数据之前，要对数据进行严格把关，发现异常及时核查，避免虚假报送。同时，需要建立独立的数据审核部门，对报送数据进行全面核查，并与项目组交叉核对。引入第三方中立机构开展数据评估也是有效举措，但要增强审核独立性。在数据评审时，可建立专家库并引入智能审核系统，辅助专家发现数据问题。更为关键的是，要构建数据质量评价模型，利用算法对报送的数据进行自动化质量评分，快速定位可疑数据，大幅提高审核效率。只有管理创新与技术创新并重，才能完善数据审核机制，保障数据质量。

（二）科研经费预算执行监管的对策

1.加强预算执行过程监督

在“放管服”背景下，科研事业单位必须建立系统化、全方位的科研经费执行监管机制，以规范经费使用，防控财务风险[5]。首先，应建立全过程跟踪审计机制，从项目立项到竣工决算的每个环节都设置监测点，利用数字化手段对资金流向进行实时监控，实现对预算执行的全流程跟踪，将监管延伸到执行的每个环节。其次，应建立监管平台，集中存储各监管部门的数据，进行风险预警和异常核查，实现监管信息的高效共享和协同作用，各部门既相互制衡又相互促进。同时，还应建立部门联合监管机制，由审计、财务、科研等部门组成监管团队，发挥各部门专业优势，形成监管合力，堵塞监管漏洞。再次，应引入第三方评估机构参与监管，增强监管的独立性和权威性。为确保监管工作有效落实，科研事业单位要完善处罚机制，对监管不力的人员实施问责，形成强有力的震慑作用。最后，应加大对监管人员的培训力度，提高其监管能力和水平，并探索引入智能审计手段，利用大数据和人工智能技术提高监管效率。只有持续推进监管机制创新，形成系统性的监管合力，才能全面加强对预算执行的监督，有效防控预算执行风险。

2.完善支出审批制度

以“放管服”改革为契机，科研事业单位必须系统推进支出审批制度建设，以全面完善支出审批制度，防控经费使用风险。科研事业单位应细化支出标准，设立不同类别和金额的审批要求，避免因简单的一刀切制度而造成监管漏洞。应设置严密的审批流程，每个环节形成坚实的关卡，使审批过程没有盲区；应建立专家库制度，由专家小组对重大支出进行审批，提高审批质量；应建立差旅报销和招待费用的特殊审批机制，加大对重点环节的审查力度；应加强信息化建设，实现移动审批和全流程电子化，有效提高审批透明度。为确保审批制度有效落实，科研事业单位应强化审批档案管理，杜绝人为修改记录，并实行审批问责制，对审批失误案例进行追责。还应加大对审批人员培训力度，提高其专业能力，并优化配置审批人员结构，确保审批人员素质过硬。

3.强化内部控制

在“放管服”背景下，科研事业单位必须全面强化内部控制，以有效防范内控风险[6]。首先，应完善内控制度体系，严格控制项目立项、资金拨付、合同签订等关键节点，实现制度化风险管理。其次，应建立自动预警系统，利用数字化手段对异常情况实时监测，提前发现隐患。再次，应设置专门的内控部门，增强内控独立性和权威性，并实行内控考核责任制，对控制失效的部门或人员实施问责，确保制度落到实处。最后，应加强内控队伍建设，提高监控人员素质，并完善内控制度动态调整机制，强化制度适应性。

三、结语

通过上述分析可知，科研事业单位在科研经费预算管理过程中，无论是预算编制环节还是执行监管环节，均存在较多问题，这导致科研经费使用效率不高。为全面加强科研经费管理，科研事业单位必须从以下几个方面着手：一是在预算编制层面，完善编制程序，强化数据审核，通过制度和技术创新提升预算编制质量；二是在执行监管层面，构建系统高效的监管机制，实现全过程跟踪；三是健全支出审批和内部控制制度，堵塞制度漏洞；四是推进监管队伍建设和信息化建设；五是推进管理创新与科技赋能深度融合。通过采取多方面的预算管理措施，科研事业单位能不断强化科研经费管理，防范违规行为，确保资金安全高效使用。