打造“一二三四”预算绩效管理新模式——山东省青岛市市南区财政局绩效管理工作纪实

●山东省青岛市市南区财政局

2023 年9 月，市南区财政局召开存量项目评估工作会议，全面部署评估工作，开展零基预算改革

2023 年，山东省青岛市市南区财政局锚定“在现代化强省建设中打头阵、当先锋”，坚持务实笃行、守正创新，深化“全方位、全过程、全覆盖”体系，率先建成以中央和省市全面实施预算绩效管理实施意见为牵引，以19 项区级预算绩效管理制度为支撑的“1+N”制度框架，构建“一二三四”预算绩效管理新模式，注重绩效结果应用，提升财政管理水平。 年内审定项目1900 个，涉及预算资金20.17 亿元，审减节约财政资金1.63 亿元，以实绩实效推动财政工作聚力增效，为经济社会发展提供有力财政保障。

抓牢零基预算改革“一个关键”，推动绩效管理提质

“目前财政预算面临着大量的存量项目，很多项目已经延续开展多年，政策依据、 支出标准可能发生了很大变化，项目实际效果也暂不明确，如果按照惯性思维持续安排资金，将会给财政资金科学高效运行带来隐患。 ”市南区财政局局长董京宴清晰提出了目前预算编制工作面临的突出问题。

为解决这一问题，市南区厚植绩效理念，深化零基预算改革，打破支出固化僵化格局，进一步推进预算绩效管理制度改革，交出“绩效答卷”，通过全盘梳理2020 年以来的存量项目质效，创新机制优化存量资金结构，清理冗余项目、低效资金，助力财政管理“轻装上阵”。

——创新研判思维，项目质效“建模组”。 以创新项目研判“模组”为抓手，市南区从政策依据、资金绩效、预算需求三个维度，全面梳理项目库中所有项目的文件依据、各项目近三年资金使用的实际效果和各项目预算资金需求内容，通过建立模组、综合研判、打分排序，对全区所有部门的存量项目按照“轻重缓急”原则进行排序，对低效无据资金不予安排。 在对“某无障碍改造经费” 项目评估中，发现项目组织筹划与实际需求结合不紧密，总体实施效果未能全面体现期初绩效目标，为此在2024年暂不安排预算资金。2023 年以来，市南区共对19 个低效项目不予安排预算，审减财政资金6800 余万元。

2023 年10 月底，市南区财政局联合第三方机构、预算单位开展零基预算存量项目终审工作

——创新项目管理，预算编制“控总量”。 加强末级项目管理，是化解存量项目体量的另一关键。 通过对项目的通盘梳理发现，末级项目管理不同程度存在预算编制精细化程度不高、资金使用效果缺乏量化数据支撑等问题。 这些问题的存在不仅影响财政资金使用效益，也影响了对项目存续必要性的客观评价。 其中如，部分街道“机关建设管理经费”项目，包含的内容非常繁杂。 在近年的预算安排中，一直实施的是项目预算总量控制，预算普遍没有细化三级预算，存在部分三级资金安排事项未在预算安排中予以体现等情况。 为解决此类问题，市南区将资金管理触角向未级延伸，摸清三级项目底数与预算执行情况，对“末级项目总量、部门预算总量”实行双重把控，建立“资金总量+事项管理+规范标准”的管理模式，全面细化预算三级内容事项、全面规范支出标准，以项目入库“有进必有出”为核心原则，实施滚动管理机制，指导预算单位按照部门资金限额细化部门预算编制。

2023 年10 月，市南区财政局组织召开“全域视联感知”项目绩效评估会议，对项目成本、立项依据等各方面进行评估

——创新融合机制，解决问题“清单化”。 市南区为全面解决项目预算编制中存在问题，推动预算编制、绩效管理深度融合，建立绩效管理共性、个性“两张问题清单”，分别列出了“部门预算没能细化项目预算的全部构成”等十一项共性问题清单，以及包括“项目支出标准无依据”“项目依据政策已经失效”等68 份预算单位个性问题清单，不断提升预算绩效管理水平和综合成效，为精准编制预算打好基础。

开展全周期管理“两个试点”，推动绩效管理增效

自2022 年开始，市南区积极探索项目全生命周期绩效管理工作，通过“年度+跨年度”两个试点，将绩效理念贯穿项目始终，在实践中建起项目全生命周期跟踪问效机制，深入追踪、全面分析，进一步提升项目制定、实施的精准度，提高财政资源配置效率和使用绩效，推动绩效管理迈入“全周期”新时代。

——开展年度全周期管理试点。 将全周期年度绩效工作分为“确定项目、年度跟踪、年度评价”三个阶段，着眼于服务保障全区重点任务、重大项目，选取资金投入较大、 实施周期合理的项目纳入试点范围，并在年度内进行两次中期跟踪一次绩效评价，实时掌握项目动态。 同时，充分发挥年度绩效管理快速调整工作的优势，建立“两及时”管理机制，及时发现问题、及时督促整改。2023 年度共选择5 个新增重点项目试点，涉及财政资金2500 余万元，通过及时发现问题、反馈问题、督促整改，支持保障重点项目顺利推进。

——开展跨年度全周期管理试点。 探索建立全周期长效管理机制，通过全面整合不同年度的全周期绩效管理结果，分年度建立绩效问题库，跨年度对比重点项目绩效管理结果，健全项目跨年度问题预警机制，对连续两年项目问题未得到整改或项目连续预算执行进度较低的项目，向预算单位进行预警提示，并根据项目整改情况调整预算或终止项目执行。 2023 年，对发现“教育改革”“为民服务建设”2 个项目连续两年出现同性质问题的情况，在发出项目预警后，督促单位及时调整优化资金使用方向，项目更好发挥资金效益做好保障。

“全周期管理是提前预防、持续追踪、及时改进的管理体系，将绩效管理延伸至项目始终，既能及时发现项目现存问题，又能从多年数据对比中发现潜在风险，是绩效管理不断纵深推进、优化创新的突破性进展。 ”市南区财政局绩效科负责人说。

做实绩效过程管理“三个支撑”，推动绩效管理扩面

加快构建起全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，是绩效管理的坚实地基和强力支撑，只有事前、事中、事后同向发力，抓牢抓实绩效管理全过程，不断提高预算管理水平和政策实施效果，着力拓展绩效管理新形势及新领域，才能最大限度保障资金效益。

——做实事前评估，支撑项目科学立项。 2023年，市南区印发《市南区新增重大支出政策和项目预算事前绩效评估管理办法》，通过做实事前评估、坚持关口前移、加强政策把握，为项目立项精准“把脉”。结合项目年度预算申请情况，逐条落实项目依据是否充分、预算申请是否合理、实施方案是否科学、预期目标是否精准，实现有限财政资源的合理分配与最大化利用。 与项目实施单位建立双向沟通机制，实地深入现场考察，在此基础上，充分运用行业专家、人大代表、政协委员等第三方智库，从多角度为项目立项提出综合性意见，推动财政管理朝着科学化和精细化水平发展。 2023 年，对15 个预算单位拟申请的17 个项目开展事前评估，共涉及资金2.27 亿元，审减预算资金4700 余万元，切实守好绩效管理“第一关”。

2023 年8 月，市南区财政局与项目评审专家深入现场，实地勘察某拆违项目现场情况

——做实事中监控，支撑项目及时纠偏。采取“部门自行监控+财政重点监控”相结合的监控方式，通过项目跟踪检查、数据统计分析等，动态了解掌握项目目标实现程度、资金支出进度、项目实施进程等，实现对预算执行、绩效目标的“双监控”“双促进”作用。 按照“全面覆盖、突出重点”的原则，财政重点监控关注年度内预算安排的重大项目，通过监控情况印发整改意见函，督促相关部门及时制定整改措施、收回沉淀资金，将有限资金用于急需解决的民生领域，让资金充分流动起来。 2023 年共监控项目387 个，财政重点监控项目17 个，有针对性地提出意见建议46 条，指导预算单位全面整改存在问题，及时为项目运行“纠偏”、为财政资金“止损”。

2023 年5 月，市南区财政局召开财政评价工作会议，安排重点评价项目并强调工作规范

“我局一项惠企项目，原计划对符合条件的6 家企业兑现奖励资金。 但是经区相关部门的审核，按照‘从优、从高、不重复’的原则，其中5 家企业拟由区其他部门进行奖励，我们不再给予重复奖励，按照区绩效管理中期监控的有关要求，我们申请将剩余的65万元资金全部交回财政。 ”市南区大数据局工作人员在开展中期监控过程中主动联系财政部门，上缴闲置资金。 2023 年，通过事中监控共回收6 个项目低效资金550 余万元，及时将相关资金投入到民生领域，促进资金高效利用，助力项目平稳运行。

——做实事后评价，支撑项目管理优化。建立“绩效评价—结果反馈—问题整改—整改反馈—预算挂钩”工作机制，实现绩效评价闭环管理。 聚焦区委、区政府重点关注和关系重大民生、 社会公益性较强、社会关注度较高等方面，选取32 个项目开展财政重点绩效评价，涵盖政策评价及全周期评价，推动评价方式逐步由单个项目评价向综合性评价转变，全面检视财政资金花得值不值、效果好不好。 建立绩效评价问题台账，针对存在的问题提出合理化建议266 条，全部反馈单位并进行有针对性的整改。建立财政评价项目回头看机制，对照问题清单逐一落实整改措施及完成情况。 将重点绩效评价结果作为政策调整、项目设立入库及下年度专项资金预算安排的重要参考依据，避免财政事后“被动买单”。

在“助商惠民活动资金”项目中，预算单位联合银行和驻区企业共同开展消费券发放活动。通过评价发现存在以大型企业或者有潜力发展为大型企业的商家作为合作对象，某些合作意愿比较强的中小商户无法参与营销活动，活动覆盖面受到影响；同时，消费券的发放依靠部分网络运营平台予以实施，发放渠道较窄，导致领取和使用受限制等问题。 为解决上述问题，向单位提出合理设置消费券种类及面额，兼顾民生保障作用，惠及老年群体；按照市场公平原则，降低商户入选门槛，引导更多商户规范参与政府消费券活动；加强大数据分析，加大对非正常交易记录的筛查，通过技术手段杜绝消费券刷单行为等多项建议。 预算单位按照以上建议，及时调整消费券发放政策，进一步优化消费券面发放渠道，取得了较好效果。

推出成本效益分析“四个举措”，推动绩效管理落细

成本预算绩效分析是全面实施预算绩效管理的重要组成部分，同时也是深化预算绩效管理改革的新领域。 在财政收支矛盾突出、 基层财力紧张的形势下，成本效益分析的重要性尤为突出。 为有效解决预算管理中存在的“重投入、轻成本”问题，市南区打出“组合拳”，形成“项目入库分析成本、预算编制细化成本、预算执行控制成本、预算完成评价成本”的管理体系，促进项目支出“成本与效益并重”，发挥成本绩效改革突破作用。

——创建新指标，项目入库分析成本。 自2022 年起，将成本指标列为一级绩效指标，连续两年全面覆盖全区项目支出，并选取重点延续性项目开展成本分析，全面分析项目以往预算投入、成本构成、产出规模与质量、实施效果等情况，作为预算编制依据。2023 年，对新增预算项目，在事前绩效评估中强化成本效益分析内容，以同等产出和效益情况下的成本最小化为目标，对项目投入的经济性进行重点评估，剔除不合理成本构成，为后续管控成本打好基础，共压减资金2303.22 万元。

“近年来，特别是2023 年以来，我们能明显感受到成本管理的重要性在逐步增加，从项目评估、预算编制到绩效目标，对成本内容的要求和审核都更加严格细致了。 在区财政局组织的‘老年大学信息化建设’项目评估工作中，专家对每一种设备的成本构成都进行了逐一核对，既帮我们优化了项目实施路径，又制定了最优的成本标准，节省了大量资金，真正让我们感受到实施成本绩效的好处。 ”市南区老干局的工作人员说。

——制定新标准，预算编制细化成本。优化预算编制流程，推动预算编制与成本细化、绩效目标设定等业务整合，牢固树立“成本和效益并重”的理念，综合参照历史标准、政策标准、行业标准、财政支出标准等，找准成本基线，制定6项存量项目支出定额标准，全面考虑总体绩效目标、预期效益、预期产出、预期成本构成等因素，逐项细化预算成本，规范预算编制流程，压减低效项目支出近5000 万元，促进提升项目预算编制精准度。

实行新机制，预算执行控制成本。在预算执行过程中，建立资金绩效、成本管控全程预警机制，对项目成本管控情况进行追踪。其中以成本控制为着力点，对存在偏离成本绩效目标、资金支出超出范围、支出进度偏慢等情况的项目，及时预警纠偏，从源头上监控资金绩效，从根本上杜绝“闲置浪费”。

——推出新举措，预算完成评价成本。项目结束后的成本评价，是验证支出标准、政策调整改善的重要依据。 2023 年，在财政重点绩效评价工作中，全面分析评价项目的成本控制、产出完成和效益实现情况，充分考虑成本效益分析的长期性，提高评价结果的客观性，为预算项目提供更科学、更精确的指导。针对评价发现的超范围超标准支出、成本控制不严等情况，及时督促预算单位进行整改，修订完善10 项成本绩效管理举措，并将绩效评价结果与下年度预算安排挂钩，打造成本绩效管理“闭环”。

下一步，市南区财政局将紧扣上级重大决策部署，积极转化落实学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育成果，主动学习借鉴先进地区工作经验，树立更高标杆、探索创新，更加注重绩效结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，着力完善“三全”预算绩效管理体系，充分释放财政政策效能，优化财政资源配置，全力谱写预算绩效管理改革新篇章。 ■