如何进一步强化财政暂付款监管？

话题嘉宾

温来成：中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所执行所长、 财税学院教授、 博士生导师。财政部政府债务研究和评估中心特聘专家、财政部财税改革研究专家工作室专家，主要研究方向为财政投融资、城市财政与城市公共管理、公共财政理论等。

刁伟涛：青岛理工大学商学院副教授，青岛理工大学“礼贤学者”特聘教授，校地方债务研究中心主任、学术带头人。

谭奇志：广西北海市财政局党组书记、局长，长期从事国资、金融、财政管理工作，曾任北海市金融办主任、合浦县常务副县长等职务，工作阅历丰富和基层经验充足。

金珧汉：就职于甘肃省张掖市财政局，中国注册会计师、 注册咨询工程师，长期从事财政业务实际工作，注重工作和学习成果的提炼与转化，公开发表论文20 余篇。

背景材料：

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

2023 年12 月26 日，在第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上，审计署审计长侯凯作了《国务院关于2022 年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》，其中针对地方财政管理中财政暂付款亟待清理的问题，财政部已作出相关整改部署：一是将财政暂付款管理问题作为2023年财会监督专项行动的重要内容，重点关注规模未压减、无预算超预算列支、长期挂账未清理等问题；二是建立地方财政运行监测机制，开展暂付款分类监测和提示预警，同时强化暂付款管理绩效考核，督促地方压缩暂付款规模，暂付款攀升势头得到遏制。

具体整改情况，18 个地区通过归还原资金渠道、 制定向企业追款计划等，加大占用专项转移支付或专项债券资金、向企业出借的财政暂付款催收力度，已归还32.78 亿元。12 个通过超调库款或对外借款等维持运转的地区，加强库款支出流量预测和大额支出等前置审核，制定银行代垫资金还款计划，已清算代垫资金8.89 亿元。

根据《有关部门对审计查出突出问题的整改情况》，此次审计查出“财政暂付款亟待清理”的问题主要包括两个方面：一是部分暂付款占用专项转移支付或违规向企业出借等；二是一些地区从上级超调库款或对外借款等维持基本运转。产生这些问题的原因在于：部分地区未严格执行财经纪律，特别是在近年来收支矛盾突出的情况下，有的地区通过暂付款解决超预算、无预算的临时性、应急性支出，又难以腾出多余财力消化历史暂付款，加之缺乏约束问责机制，一些历史遗留问题长期得不到解决，暂付款规模逐步积累。

实际上，针对地方财政暂付款问题，财政部相关文件对清理规范财政暂付款已有多项政策安排，如在2014 年财政部《关于进一步规范地方国库资金和财政专户资金管理的通知》中从全面清理已经发生的财政借垫款、严格控制新增财政对外借款、严格规范财政对外借款审批程序、加强财政对外借款日常管理、建立财政对外借款回收保证和责任追究机制等五个方面进行规范；2018 年《财政部关于严格规范地方财政暂付性款项管理的通知》 要求严格控制暂付款增量，并要求各地对2018 年底前形成的暂付款全面摸底，并制定消化方案，2018 年底前形成的暂付款项原则上应在2023 年底前消化完毕。 2022 年《财政部办公厅关于加强地方财政暂付款监测警示有关事项的通知》部署建立暂付款动态监测机制、预警督导机制、核查检查机制，严格暂付款管理。 2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，要求强化财经纪律刚性约束，加强对财经领域公权力行使的制约和监督，严肃财经纪律，加大对包括规范国库管理等重点领域财会监督力度，并在财会监督专项行动和预算执行监督专项行动中部署开展财政暂付款管理问题整治。财政部各地监管局在对属地财政运行分析评估工作中，地方财政暂存暂付款也作为其关注重点之一，并通过开展财政暂付款核查调研、实地监管、跟踪落实等工作做实地方财政暂付款监管。

地方清理规范财政暂付款工作也在持续进行中，不少省市发文清理财政暂付款，一些地方也取得一定成效。 例如，湖南省2018 年率先在全国开展暂付款清理专项行动，打出“清旧账控新增、强管理硬约束”组合拳，逐步建立了较为完善的暂付款管理制度体系，暂付款新增势头得到有效控制，存量规模明显降低，提前两年实现财政部清理目标，增强了市县库款保障能力。 江西省财政厅印发《关于进一步严格财政暂付性款项管理及开展2023 年动态清零试点工作的通知》，选择新余、宜春两个市本级，以及南昌市东湖区等14 个县区开展2023 年暂付性款项动态清零试点，实现暂付性款项年终无余额。 《湖北省人民政府办公厅关于进一步规范财政收支管理的通知》中部署规范暂付性款项管理，要求按照“谁出借、谁回收”原则，实行财政对外借款终身负责制，未按规定程序办理对外借款以及因审核不严造成财政资金损失的，提请相关部门追责。

财政暂付款是财政部门向纳入本级预算管理的一级预算单位安排的借款。 借款资金仅用于临时性资金周转或应对社会影响较大突发事件的临时急需垫款，按规定不得长期挂账，应及时清理结算，且在财政暂付款管理中应按照总额控制、专款专用、定期清理等原则进行规范管理。但实际工作中，一些地方未严格执行相关规定，导致部分市县暂付款项的累积，影响了财政预算的正常执行。清理规范暂付款问题作为一项财政常态化工作也亟待建立健全长效监管机制。在进一步加强财会监督工作的新形势下，如何更好规范财政暂付款管理、强化财政暂付款监管？ 本期监督沙龙围绕这一主题就相关问题展开探讨。

消化存量严控增量持续规范财政暂付款管理

主持人：根据背景材料，结合您的研究实践，您对新形势下规范财政暂付款管理的必要性作何理解？

温来成：新形势下规范财政暂付款管理，主要有以下几方面的因素：第一，维护财政资金运行秩序，保障国家财政金融安全。 一般而言，在政府预算执行中，财政资金在财政部门上下级之间，财政部门与同级主管部门之间以及有财政拨款关系的企事业单位之间，在资金结算过程中，发生一定数量的暂付款，属正常的资金结算行为。 但如果数量过大，发生的频率过高，且以往年度发生的暂付款没有按时清理，就会对正常的预算执行和财政资金拨付产生影响。特别是在目前财政运行尤其基层财政收支总体上呈现紧平衡状态，一些地方“三保”压力较大的情况下，就需要对财政暂付款的存量和增量进行严格管理，以保障国家财政预算的正常执行和财政资金正常运转，防范出现重大财政金融风险。第二，加强预算约束，要求政府依法理财。 如果存在大量暂付款项，必然会进一步加剧当前地方预算编制与执行结果存在一定差距的现象。 这种状况，与社会主义市场经济条件下政府依法行政、依法理财的要求不相吻合，需要加快治理。第三，规范财政预算运行机制，建设现代财政制度。 这是我国现阶段财政改革发展的重要战略部署，必须坚决贯彻落实。

刁伟涛：实际上，财政暂付款问题应该说是一直存在，只不过在财政经济形势较好、财政管理相对较松的时期，暂付款问题并不突出，规模也往往不大。但是，随着在最近几年预算管理的不断强化，财经纪律的持续强调，以及地方财政收支平衡压力持续加大，一些地方政府可能通过“以借代支”来绕过严格的财政管理。审计署报告中揭示的一些地方财政暂付款规模增加，从一定程度上可以印证这个判断。 因此，治理财政暂付款问题也是强化预算管理、严格财经纪律的应有之义，也是有力抓手。 更为重要的是，财政暂付款并不纳入预算支出，在预算监督上存在盲点，也存在违规出借的问题，在某种程度上会构成隐性债务，在当前经济下行压力加大的背景下，会进一步增加地方财政收支压力和债务风险，影响财政运行的可持续性。

谭奇志：首先财政暂付款本质就是无预算的支出，随意发生财政暂付款与《预算法》的严肃性以及依法行政和依法理财的原则极为不符。 其次，财政暂付款长期挂账会占用国库资金，容易造成库款亏空和库款运转秩序混乱，直接影响财政正常运行。 此外，财政暂付款一定程度上掩盖了真实财政状况，形成隐性赤字，对财政支出合法性和财政资金安全产生不利影响。 财政工作必须始终坚持以政领财、以财辅政。新形势下规范财政暂付款管理既是加强财政自身业务管理的内在需要，更是财政部门落实习近平依法治国思想的具体体现，意义重大。

金珧汉：规范财政暂付款管理的必要性可以从多个维度去理解，我这里主要想从实现“一个巩固”、增强“两个意识”、树立“三种思维”方面谈谈必要性。

一是巩固政府债务管理前期成果的需要。2014 年以后，根据法律法规规定，地方政府举债的唯一合法方式就是发行地方政府债券。财政暂付款管理不力，临时出借、垫付等渠道固化后，相当于为政府开辟了一条新的变相形成政府债务的渠道，前期政府债务管理的成果将得不到巩固，后续的管控也将增加难度。同时，代理银行垫付资金且长期未清算将新增隐性债务。 2023 年11 月6 日，财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报中，已有相关案例出现。

二是以忧患意识认真对待财政各类风险的需要。 财政工作中的许多问题，往往会被认为是具体的业务问题被忽视，但积累成大问题时处理起来难度就会很大。我们通常说的灰犀牛事件，就是指明显的、高概率的却又屡屡被人忽视、最终有可能酿成大危机的事件。 这在财政领域也会出现，比如说财政暂付款，刚开始规模不大往往不被重视，如果越积累越多以致错失了最好的处理或控制风险的时机，最后可能导致极其严重的后果。 因此，我们既要关注那些发生概率极低的风险，还要关注那些发生概率极高、应该提早预防的风险。 规范财政暂付款管理就蕴含这方面的考虑。

三是以超前意识认真防范财政各类风险的需要。 在风险交叉传导方面，必须坚守“三保”库款保障的底线，如果失守，风险就将会向社会领域、政治层面等传导。 在风险积累集聚方面，必须关注前期财政暂付款规模逐渐积累的风险，我们决不能抱幻想，等上级财政救助，要有防范风险的先手，阻断风险积累的链条。

四是以系统思维更好统筹财政发展和安全的需要。 财政是国家治理的基础和重要支柱。 财政工作体现着党和国家的发展战略意图，财政管理活动一定程度上具有方向性、引领性、导向性。规范财政暂付款管理，强化财政暂付款监管，事关财政运行安全，必须坚持系统观念，更好统筹发展和安全，将支持发展和安全放在同等重要位置，既统筹整体发展和安全，也兼顾财政自身发展和安全，努力实现财政发展和安全良性循环，促进更为安全的发展。

五是以底线思维坚守财政工作底线的需要。财政工作必须坚守底线，坚持有所为、有所不为。基层“三保”关系人民群众切身利益和基层正常运转，事关经济持续发展和社会大局稳定。全国财政工作会议强调，要始终将基层“三保”摆在财政工作的最优先位置。 在坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，优先使用稳定可靠的经常性财力安排“三保”支出的同时，规范财政暂付款管理，强化财政暂付款监管，为“三保”支出及时实现提供有力的库款保障，是确保“三保”不出问题的基础性、关键性工作。

六是以极限思维增强财政风险防控工作主动性和预见性的需要。 2023 年5 月30 日，习近平总书记在二十届中央国家安全委员会第一次会议上指出：“要坚持底线思维和极限思维，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。 ”2023 年9 月27 日，习近平总书记在中共中央政治局会议上再次强调：“要统筹发展和安全，树牢底线思维、极限思维，采取有力措施防范化解重大风险，牢牢守住安全底线。 ”2023 年以来，按照中央的决策部署，统筹开展地方债务一揽子化解工作。虽然取得了阶段性成效，但个别地方风险隐患依然存在，甚至个别时候部分风险尚会集聚。 比如，个别地方可能出现的库款保障水平过低、“三保”支出必须确保、国库集中支付代理银行垫付资金且长期未清算、 部分重点资金支出资金保障需求高、欠拨各类专项资金额度大、清偿政府拖欠企业账款等各类风险因素集聚、 集中爆发等情况。我们必须始终不能掉以轻心，必须用极限思维积极主动考虑极限状态下的财政风险防控工作，一旦出现极端情况时该怎么办、能怎么办。规范财政暂付款管理，强化财政暂付款监管，就是用极限思维防止财政领域发生极端情况的有效措施之一。

主持人：根据《有关部门对审计查出突出问题的整改情况》下一步工作安排“指导地方稳妥有序化解存量。 进一步压实地方主体责任，督促各地制定暂付款清理消化方案，按照暂付款性质和成因分类处置”，结合背景资料，在您看来地方财政暂付款成因有哪些？在暂付款存量消化清理中应把握哪些关键点？ 结合您的研究实践谈谈您的想法。

温来成：我国各地区经济社会发展不平衡，财政收支状况差距较大，因而财政暂付款的成因也比较复杂，大体上包括以下原因：一是财政资金在支付过程中由于各种原因出现时间差，如地方政府发行债券入库的时间，与相关项目建设资金拨付的时间往往不一致。财政部门为了保证一些特定的支出需要，往往采用暂付款的方式。二是地方政府为了应对一些自然灾害、讨薪、债务到期等突发事件，而采取财政暂付款的方式，满足一些支出的需要，维护社会稳定。 三是不能严格执行现行财政预算、财务会计制度。财政部门在预算执行、国库资金支付过程中，受到各方面的干扰，不能严格执行相关财政预算、财务会计制度，也会导致暂付款量增加的现象。

在暂付款存量消化清理中，需要重点把握数量较大，资金损失风险较大的暂付款，如对投融资平台等国有企业的暂付款，尽快消化处理，消除损失隐患。

刁伟涛：部分地方政府财政收支的平衡压力持续加大，以及预算存在一定程度的软约束是两个重要原因。 对于前者而言，地方财政年度收支平衡压力如果较大，会出现部分临时性和垫付性资金安排没有纳入预算的问题，无法通过预算支出进行支付，为实现现金流层面收支平衡，地方政府可能将当年无预算且无财力安排的超支部分作为暂付款挂账。对于后者而言，部分地方政府尤其是市县政府的财政决策过程相对简单，可能会以借款名义安排拨付无资金来源的财政支出，同时也会突破财政借款对象的限制，不是局限于纳入本级预算管理的一级预算单位，可能还会涉及国企、民企和城投等，如果企业盈利能力欠佳则往往导致较大规模的财政暂付款。

谭奇志：财政暂付款的形成原因，综合来看主要有以下几方面：

一是暂付款管理体制、机制不够健全。 由于历史的原因，2015 年新《预算法》实施前，财政暂付款的举借、 偿还和监管等方面存在漏洞，无预算、超预算拨款现象较为严重，暂付款管理和监督机制缺失，导致财政国库成为政府的“提款机”，暂付款规模逐年增长。

二是对地方财政经济发展的科学分析和研判不足，过分依赖土地财政。 不少地方通过土地开发筹措资金开展市政、园区等基础设施建设。近年来受新冠疫情以及经济下行等因素影响，地方财政土地出让收入断崖式下降，土地基金预算收支不平衡，缺口直接形成了财政暂付款。

三是地方政府债务负担较重，近年来受经济下行以及实施大规模减税降费影响，地方财政收入增长困难，加上“三保”等刚性支出增加，年度执行过程中往往难以及时足额筹措财力偿还到期债务，只能通过财政暂付款的形式进行偿还并形成挂账。

在暂付款存量消化清理中我认为应把握三点：一是要对暂付款存量进行梳理、分类和甄别。对于审批手续规范完备的按程序进入消化清理计划，审批手续不完善的要进一步追索源头，弄清来龙去脉，形成事实情况合法性备案后才能进入消化清理计划，避免简单消化可能会掩盖了一些不合法的事项，造成国有资产和资金流失。 二是要根据暂付款存量的具体情况，采用不同的方法和途径进行消化，通过催收借款、核销坏账、处置和抵押闲置低效资产、预算安排等方式逐年消化暂付款，不能搞“一刀切”。三是目前地方财政困难，确实难以筹措更多的财力来消化暂付款存量，要探索新的方法和途径来解决。 比如，对于一些暂付款存量已经形成基础设施等实物资产的，建议允许地方使用一部分新增一般债券来消化，既可以保证地方财政收支平衡，被暂付款挤占的库款也可以归位，逐步恢复正常的财政运行秩序。

金珧汉：地方财政暂付款成因是多方面的，我主要想从八个方面谈谈：

第一，历史根源是旧账清理不足导致的遗留问题的累积。由于部分地方政府及其财政部门人事变动的频繁，加之“新官不理旧账”思想的作祟，致使一些历史遗留问题没有得到及时的清理化解且逐步累积，加上国库暂付款项新增量，造成国库资金暂付款项规模过大。

第二，财政动因是当期财力保障不足以满足当期支出需要。财政收支矛盾突出是财政运行的一种常态。 在这种常态下，以收定支应是解决的最好办法。 但现实中，往往难以落到实处。为此，在一些地方财政运行实践中，通过国库资金暂付款项先保障超出财力的支出需要就成为一种普遍做法。在当期的超财力支出保障后，应当在下一预算年度通过转列支出予以化解，但由于下一年度依然存在收支矛盾，为了解决当年的支出需要，已经形成的国库暂付款无法及时化解。 这样通过逐年的循环反复，从而使财政国库暂付款项越积累越多。

第三，体制原因是地方财政事权和支出责任边界划分的不彻底。政府层级之间基本公共服务领域财政事权和支出责任划分目前逐渐清晰、约束力不断增强，但就地方本级政府事权和支出责任界定而言，依然存在边界模糊等问题，在处理与市场的关系上不可否认存在“越位”情况，相应也就承担了超出政府事权的支出责任，使得有限的财力无法满足“无限”支出责任的需要，不得而已情况下只能通过国库暂付款的方式承担这部分支出责任。

第四，直接原因是财政增支事项缺乏系统规划。 财政既对政府的活动提供财力保障，也是对政府活动的综合反映。 目前，相当一部分地方在预算年度开始前对预算年度内需要财力保障的政府活动和事项缺乏系统规划，政府活动计划与财政预算没有有效匹配起来，年度预算中一些增支事项由于种种原因没能列入，导致年度中新出台的一些重大改革、支出政策和支出项目，在预算调整无法实现的情况下，只能通过国库暂付款项先行予以保障。

第五，直接诱因是政府债务管控后融资受限引发的新路径开辟。 政府债务管控前，政府融资其他渠道基本畅通。政府债务管控后融资受限，需要寻找开辟新的路径，当部分地方发现财政国库资金暂付款项不失为一条渠道且政策约束尚不严格，在融资需求紧迫且其他渠道已经不畅通的情况下，财政国库资金暂付款项就迅速扩张。

第六，制度条件在于制度设计联动、执行环节衔接、监督制衡贯通等还存有漏洞。 一是赋权、行权边界不清晰、责任不明确。法律赋予财政部门国库库款的支配权，但没有确定行使权力的边界和责任，从而使超出财政预算支出范围行使的国库库款支配权有了依据。二是财政支出保障与财政资金保障衔接不足，重视财政支出的保障，轻视财政资金的保障。 三是预算监督与执行监督相互衔接不足，个别地方依然存在偏重预算监督而轻视执行监督的情况。四是横向监督和纵向监督缺乏贯通制约了效能的发挥。国库暂付款项某种程度上主要是政府行政决策的结果。财政部门作为政府的组成部门，一定意义上只能对政府行政决策被动执行。 在这种情况下，纵向的上级政府及其财政对下级政府及其财政的监督，横向的人大对政府及其财政的监督，贯通起来发挥效能就显得尤为重要，目前这方面还是有欠缺。 五是制度规定刚性和制度执行弱化并存。对国库暂付款项的管理，按照财政部规定，一般应由当级政府常务会议研究决定。 但在实际执行中，政府常务会议议事内容并非财政部门所决定，因此刚性规定执行中往往会被打折扣。

第七，财政国库管理制度改革形成的库款结存为暂付款项产生提供了资金融通基础条件。 财政国库管理制度改革以后，财政预算支出拨付是通过国库单一账户体系实行集中支付，由代理银行实行先支付、后清算，各个预算单位之间实际动支用款额度总有时间差，代理银行从结算支付到国库清算也有时间差，在用款额度未动支、代理支付未清算前总有一定规模的资金结存在国库，这就大大增加了国库库款结存量，增强了政府财政国库资金调控能力，也为暂付款项占用国库库款提供了资金融通的基础条件。

第八，个别地方上级财政对下级财政长拨资金的存在为暂付款项产生提供了资金融通外部条件。 在个别地方，上级财政本意上是为了支持下级财政，有时会在资金调度清算时予以倾斜照顾，超出应调度资金量予以长拨资金，这在增加下级财政资金融通总量的同时，也使受支持的当级财政产生错觉，错误地认为出现国库资金调度周转危机状况时上级财政一定会救助，从而产生逆向效应，助长了国库暂付款项的不断增加。个别地方风险积累到一定程度后，甚至以“三保”支出资金无法得到保障、极可能引发社会风险为由，倒逼上级财政长拨资金，从而陷入一种恶性循环。

在暂付款存量消化清理中，我认为应把握好几对关系：

一是有所为与有所不为的关系。主要是处理好政府和市场的关系，厘清财政进入领域的边界。 暂付款存量消化清理中坚决防止“一刀切”，全部转列支出了之。 对财政不应支持、不宜涉入等情况产生的财政暂付款要坚决清收回来。

二是处置风险与防范新风险的关系。暂付款存量消化清理本是处置风险的措施之一，但不能在处置风险中产生新的风险。在消化的过程中，既立足当前，又着眼长远，年度中、年度间“三保”支出必须确保，不能为消化而消化，留下新的支出硬缺口。 在清理的过程中，既立足自身，又统筹考虑，着眼全链条采取科学合理措施，形成各个环节上的有序衔接，各个链条上的畅通循环，防止风险简单转移引发在其他领域的风险再集聚、再传导、再扩散。

三是保基本支出与防止固化支出的关系。财政暂付款存量中，经甄别属于“三保”范围内的支出，在消化中应予以优先消化。 对不属于“三保”范围内的支出，应经严格甄别，不能简单转列支出，按规定应履行的程序必须履行，如可行性论证、绩效评估等，防止借消化固化支出，出现道德风险。

四是指令性和自主性的关系。为使风险逐步予以化解，上级财政既要对下级财政暂付款存量消化清理给予一定的指令性安排，又要充分调动下级财政消化清理的主观能动性。在时间安排上，充分考虑风险程度，上级财政应有指令性安排，同时适当考虑下级财政实际情况予以平滑安排。 在消化清理规模上，充分结合财力增量情况，上级财政应有指令性要求，同时考虑下级财政承受能力和支出需要，赋予一定的自主性。

主持人：“加强预算执行管理和监测”也是此次整改部署的工作安排，“要求地方严格执行同级人大批准的预算，不得无预算、超预算拨款，严禁违规新增暂付款。依托中央预算管理一体化系统，持续加强暂付款监测预警，对违规新增暂付款的地区严肃追责问责”。 实际上，近年来从各地出台的文件也可以看出均要求在清理存量的同时，健全管理制度，严控财政暂付款不合理增量的扩展；不少地方持续落实监测预警机制，定期通报监测结果，加力暂付款监管。那么具体来看，地方在严控暂付款增量方面都采取了哪些措施？ 结合您的研究和实践，谈谈您的认识。

温来成：应当说，上述措施如能得到有效执行，能够发挥遏制新增暂付款数量，逐步消化其存量的作用。其中，有两个环节需要注意：第一，进一步增大地方各级人大对于同级政府预算执行监督的力度，如及时发现新增暂付款，立即要求财政部门进行整改，并要求政府部门制定和实施防止此类事件继续发生的措施。 这就要求地方人大通过人大代表视察、专题调研、实时数据监控等形式，加强对预算执行的日常监督。 第二，加强对相关人员问责的力度，责任到人。如对未履行法定程序，擅自采用暂付款方式支付有关财政资金的直接责任人和经办人员，给予党纪政纪处分，直至开除党籍、公职，提高预算法律制度的威慑力。

谭奇志：2015 年新《预算法》颁布后，北海市高度重视财政暂付款管理，严格落实严禁新增暂付款要求，全市各年度均无新增暂付款发生。 同时积极采取有效措施消化暂付款存量，2021 年成为广西第一个所辖城区全部实现暂付款清零的地市，2023 年全市消化压减暂付款比例达到9.6%，为广西各地市最高。

我们主要做法有：一是强化预算约束。 坚决落实《预算法》，坚持“先有预算、后有支出”，严格执行人大批准的预算，不得无预算、超预算拨款。 二是加强国库管理。 采取不受理暂付款业务的方式，坚决防止随意挪用和占用国库资金，杜绝新增暂付款。三是严控政府债务。全面加强政府各类债务的统计监测，偿债资金实行闭环管理，防止因债务“爆雷”衍生出暂付款。四是严格监督问责。按照“谁审批、谁负责、谁借出、谁收回”的原则，建立财政对外借款终身负责制和责任追究制，从制度机制上形成严管长效机制。

金珧汉：在严控暂付款增量方面采取的措施，主要从治标与治本相结合、上下联动、内部与外部凝聚合力、激励与约束并重等方面谈谈。

第一，治标与治本相结合，从制度上进行完善。 2021 年起，为贯彻落实《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，市县级财政国库集中支付结余不再按权责发生制列支，调整为收付实现制列支，财政支出实现的现实资金保障需求更高，从而压缩暂付款项占用国库库款资金融通的基础条件空间。

第二，上下联动，提升管理的层级。一是压减历年长拨库款。 树立问题导向，针对存在的长拨资金，逐步予以压减，从而压缩暂付款项产生的资金融通外部条件空间。二是上收新增财政暂付款项的核准权限。对下级财政新增财政暂付款项，在同级政府审核的同时，由上级财政进行核准。

第三，内部与外部凝聚合力，实现监督贯通协调。近年主要是纪检监督、监察监督、审计监督等外部监督与内部财会监督贯通协调，从而实现对财政暂付款项的监督合力。

第四，激励与约束并重，产生综合效应。 上级财政将财政暂付款项管理成效与转移支付补助分配相挂钩，产生增量的予以适当扣减补助，压减成效明显的予以适当奖补。 同时，加大对新增财政暂付款项的问责力度，形成震慑效应。

严肃财经纪律强化财会监督多举措完善财政暂付款长效管理机制

主持人：2023 年中共中央办公厅、 国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，要求强化财经纪律刚性约束，加强对财经领域公权力行使的制约和监督，严肃财经纪律，加大对包括规范国库管理等重点领域财会监督力度，并在财会监督专项行动和预算执行监督专项行动中部署开展财政暂付款管理问题整治，严肃预算管理，严格支出执行。 清理规范财政暂付款问题作为一项常态化工作亟待健全长效监管机制。 在财会监督新形势下，结合落实地方财政运行监测机制，完善暂付款管理绩效考核等部署，就强化财政暂付款监管、保障相关机制建设常态化长效性，您还有哪些想法建议？

温来成：强化财政暂付款监管、保障相关机制建设常态化长效性，需要注意以下几点。第一，将财政暂付款控制目标纳入财政支出绩效管理。 从财政资金运行的实际情况看，由于经济社会活动的复杂性，以及我国区域发展的差异性，在财政结算过程中，存在一定数量的暂付款，必有其合理性，但要将其控制在一定限度内。 即不影响政府预算的执行，以及财政资金运行的正常秩序。可通过设置控制目标并纳入财政支出绩效管理的总体目标管理，通过预算的编制、执行，进行常态化的控制。 第二，进一步健全预算管理和监督制度。各地区可以根据本地区的实际情况，依据《预算法》和《预算法实施条例》，对本地区预算执行中使用财政暂付款支付财政资金的条件和程序，作出明确规定，在财政预算管理和人大监督两个方面，完善制度约束，确保财政暂付款管理有法可依。 第三，通过预算管理一体化系统以及财税大数据，对财政暂付款进行实时监控，及时发现问题，及时解决问题。

刁伟涛：主要有三点考虑，一是财政部门应进一步规范出借行为，控制新增规模。 应将暂付款控制在合理的规模内，尽可能避免对财政的基本运行带来影响。要明确借款对象为本级预算单位，非预算单位原则上不能借用财政资金，同时规范借款程序，严格控制财政出借资金规模。 二是建立预警机制，做到信息定期反馈。 建立暂付款跟踪和逾期台账，定期对暂付款进行核查清收，对借支单位资金使用效能、还款能力、还款方式等进行分析，提出借支还款方案，并对出借款项负全程跟踪督促归还责任。 三是建立风险共担机制，实行借款绩效问责。建立起借款单位、财政业务部门、财政国库部门的责任同担体制，同时充分发挥审计、监察、财政等部门的联动作用，加强对单位借款财务管理的监督检查，对暂付款的使用绩效情况进行审计评价。

谭奇志：规范暂付款管理是财政部门必须长期坚持的重要工作。结合财会监督专项行动和预算执行监督专项行动的相关工作要求，为强化财政暂付款监管、保障相关机制建设常态化长效性，我有几点建议：一是建立监控体系，从源头上严禁新增暂付款。依托预算管理一体化平台采集国库存款和账务等数据，运用大数据对预算执行、财力平衡、库款流入流出等情况进行统计对比分析，并通过系统设置“以收定支”功能，研判出现暂付款的可能性并及时预警，从严管控，遏制增量。 二是实施一笔一策，规范暂付款存量管理。 建立对暂付款存量分项目、分年度、分用途、分对象的全生命周期管理，做到每笔暂付款有依据可循、有处置方案、有推进计划，建档持续跟踪监控。三是健全督考机制，定期对地方暂付款管理情况进行通报，将地方财政清理消化暂付款及控制新增暂付款工作纳入考核并予以奖惩。

金珧汉：强化财政暂付款监管、保障相关机制建设常态化长效性，我的建议如下：

一是应严格赋权、行权，清晰界定权力边界和责任。 国库库款的支配权，应原则限定在经法定程序确定的财政预算支出范围内。对超出财政预算范围且未来形成财政支出的暂付事项，其管理权限原则上应与法律法规规定的预算管理权限保持一致。对超出财政预算范围但未来不形成财政支出的暂付事项，应严格按期限、额度、对象等分别授权、行权，并辅之以完善的横向、纵向监督。

二是应增强国库库款支配管理的法定性、权威性。 对经实践已经成熟的管理规定，必要时以法律法规形式予以确认，成为法定要求和法定责任。

三是应增强监督的协同性和刚性约束。针对政府内部监督弱化或失效的情况，要强化同级国家权力机关的横向监督和上级的纵向监督，形成协同配合、 约束有力的监督体系。

四是健全各级财政间调度资金的监控机制。 上级财政应加强下级财政资金调度的约束，严格按两级财政资金清算情况规范调度资金。 对于已经存在长拨资金，要在防范“一刀切”的前提下，逐年予以压减。既加强预算年度执行过程中的动态监控，又加强预算年度结束后资金清算调度的事后审查，出现异常情况及时预警和制止，防止风险的不断累积。

五是健全政府债务管理制度。坚持政府债务管控的政策定力，在开好“前门”的同时，加强管控措施的系统设计和强化，针对管控中新产生的问题，增强政策应对的适应性，及时完善配套措施，堵塞管理漏洞，坚决制止地方政府通过开辟“偏门”“后门”违法违规直接举债和变相举债。

主持人：对于清理规范暂付款下一步工作安排，财政部进一步部署“加快推进省以下财政体制改革”，“按照国务院办公厅《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》要求，进一步理顺省以下政府间财政关系，增强基层公共服务保障能力。 加强对各地改革方案的指导，通过改革健全县级财力保障长效机制，有效解决县级财力不足问题”。您对此作何解读？从长远来看，在推进省以下财政体制改革过程中对进一步规范财政暂付款管理的意义何在？结合您的研究和实践谈谈您的想法。

温来成：推进省以下财政体制改革，对进一步规范财政暂付款管理的意义，主要体现在以下几点：

一是转变政府职能，在财力许可范围内依法行政、依法理财，从根本上解决我国基层政府财政困难状况，减轻使用财政暂付款的外部压力。 通过推行省以下财政体制改革，促进政府职能转变，明确界定社会主义市场经济体制下政府的职能，以克服市场失灵和发挥宏观调控为边界，明晰政府活动的范围，在政府财政能够组织的收入范围内，依法行政，依法理财，根本上改变基层财政困难的状况。避免承担过多的经济社会事务，财力不足，出现十个瓶子九个盖，穷于应付，也不得不大量使用财政暂付款的现象。 二是明确划分各级政府支出范围，减少政府纵向间的财政暂付款行为。 推进省以下财政体制改革，明确划分省、市、县、乡各级政府的支出范围，事权与财权相匹配，尽可能减少下级向上级借款，出现财政暂付款的问题。 三是合理划分省级以下各级政府收入，保障政府履行公共管理支出正常需要，压缩使用财政暂付款的空间。

刁伟涛：可以说，推进省以下财政体制改革对于进一步规范财政暂付款管理具有重要的意义。 当前基层承担大量财政事权，但是财力不足，应适当增加省级财政事权，明晰共同的财政事权，并相应承担支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。缓解财政运行紧平衡状态是一个比较长期的过程，要建设健全县级财力的长效机制，在落实分级负责制度、多措并举强化资金来源的同时，要合理配置各级政府权责，规范省以下收入划分。 严控一般性支出，不能超出财政承受能力上项目，通过加强财政资源统筹、优化支出结构，从更根本上规范财政暂付款管理。

谭奇志：“郡县治、天下安”，县级社会基层治理是直接关系社会稳定大局的关键环节，健全县级财力保障长效机制对巩固县级政权建设以及推动地方经济持续健康发展至关重要，也是财政工作必须坚持以政领财、以财辅政的意义所在。

推进省以下财政体制改革过程中对进一步规范财政暂付款管理具有非常重要的作用，主要体现在三个方面：

一是通过财政体制改革，进一步合理划分财政事权，明晰界定支出责任，切实强化县级政府依法行政、依法理财的理念，守正创新提高县级政府基层治理能力，从根本上解决新增财政暂付款管控问题。

二是通过财政体制改革，提高县级财力保障水平，支持兜牢基层“三保”底线，夯实县级财政运行基础，增强县级自身发展的能力，从财力激励上支持县区消化暂付款存量，甩掉包袱，促进县域经济更好更快发展。

三是通过财政体制改革，融入更多规范管理的具体要求，强化培训和督促指导，从业务和人才培养上真正夯实基层财政基础，筑牢严控财政暂付款的防线，提升基层财政管理整体水平，确保财政事业行稳致远，不断向前发展。

金珧汉：进一步理顺省以下政府间财政关系，增强基层公共服务保障能力。 加强对各地改革方案的指导，通过改革健全县级财力保障长效机制，有效解决县级财力不足问题，都是进一步规范财政暂付款管理的治本措施。有五个方面还需要持续发力。

一是准确界定财政支出责任。应结合行政管理体制改革和财税体制改革的深化，在中央与地方财政事权和支出责任划分的基础上，适应优化政府职责体系的需要，进一步明晰地方自身的财政事权和支出责任，必要时实行清单化管理，建立地方财政不予安排支出的负面清单，并通过法定形式予以确认，提升效力，增强约束，有效管控政府财政不必要的支出责任，从体制上防止因支出责任扩大而造成的国库暂付款项资金占用量过大。

二是系统规划年度财政增支事项。应加快在省以下实施中期财政规划管理的步伐，将政府活动计划与财政预算有效匹配起来，在及时总结预算执行成效的基础上，及早研究调整相关财政支出政策，通过科学合理测算支出需求，对预算年度财政支出进行相对比较精准的安排，提高财政对政府活动财力保障的前瞻性、精准性，减少预算年度中频繁的、突击性政策调整和支出追加，从而自源头上防止新增加国库暂付款项。

三是深入开展财政承受能力评估。在增强财政可持续性上下功夫，进一步规范行政决策程序，将财政承受能力评估嵌入决策程序之中深入开展，尽力而为、量力而行，有效应对风险隐患，确保财政行稳致远。

四是加强事前绩效评估。对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，加强新增重大政策和项目预算审核，从立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等方面加强评估和审核，评估结果作为安排财政支出的必备要件，从源头上防范无效支出、低效支出的产生。

五是始终树牢风险意识和制度意识。对财政运行出现极端情况认识要充分，避免麻痹思想和经验主义，树牢风险意识和底线思维，做好应急准备。 对法律要怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，遵守法律，依法办事，将《预算法》《预算法实施条例》对国库管理有关规定执行到位。 ■