基于PDCA 循环的预算绩效管理探讨——以湖北省武汉市青山区高龄老人居家养老服务项目为例

●王志军

一、PDCA 循环及其与预算绩效管理融合的优势简述

（一）PDCA 循环理论及特点简述

PDCA 循环理论是由美国质量管理专家休哈特首先提出，然后被戴明广泛推广，因此PDCA 循环理论也被称为“戴明环”理论。 它是一种全面质量管理所应遵循的科学程序，通常用于产品质量的持续改善，主要包含P （计划）、D （监督执行）、C（检查）和A（处理）四个滚动推进的环节，形成一种螺旋上升的改进模式，基于PDCA 循环的预算绩效管理，实质上就是每完成一次预算全流程，就会发现预算绩效管理中存在的一些问题，那么下次预算管理整个流程就会根据上次发现的问题进行优化和改进，从而实现预算绩效管理水平的螺旋式上升。

PDCA 循环的主要特点有：一是大环带小环，环环相扣，即整个预算管理流程可以视为一个大的戴明环，预算绩效管理可视为大戴明环中的一个小环，它与整个预算管理工作息息相关；二是PDCA 循环呈螺旋阶梯式上升，而非在同一水平上循环，每循环一次，都会解决一部分问题，得到一定的改善和优化； 三是周而复始，PDCA 循环以计划开始、以改进结束，没有解决的问题会形成一个新的计划，从而开始新一轮循环，因此是一个循序渐进的过程。

（二）PDCA 循环与预算绩效管理融合应用的优势分析

PDCA 循环虽然是全面质量管理所遵循的一种科学程序，但是其所涵盖的计划、执行、检查和处理四个环节本质上与预算绩效管理的四个环节基本一致。 将PDCA 循环与预算绩效管理进行融合应用，主要具有两方面优势：一方面，有利于单位预算绩效管理的系统化，从而增强预算绩效管理的绩效性，优化预算资金的分配，即由于PDCA 循环能够涵盖预算资金的执行和监督反馈全过程，从而有效连接预算绩效的各个环节，达到高质量的预算管控效果，充分体现预算绩效管理的系统化特性；另一方面，则是有效提升了预算资金的收支透明程度，使得预算管理的绩效导向更加明晰，即基于PDCA 循环的预算绩效管理能够更加清晰地对预算绩效目标、责任以及执行方法等进行明确，并以这些内容的执行环节为依托寻找可能出现的问题以及提升绩效的具体办法，进而实现预算绩效水平的提升。

二、湖北省武汉市青山区基于PDCA循环与预算绩效管理融合应用的实践背景及思路

青山区在推广实施预算绩效管理的过程中进行了一系列的尝试和探索，结合实际进行创新优化，并取得了一定的成效。 本文以青山区高龄老人居家养老服务项目基于PDCA 与预算绩效管理融合应用的实践为例，进行总结和分析。

（一）高龄老人居家养老服务项目的实施现状

近年来，我国人口老龄化的趋势越来越明显，高龄老人的养老问题与矛盾日益凸显，国家从多角度采取了一系列宏观政策与措施来推动高龄老人养老工作创新与发展，但是具体到地方区域，高龄老人居家养老问题仍然是一个发展难题。青山区为落实高龄老人养老工作，有效缓解社区老年人就餐难的问题，化解区内高龄老人居家养老难题，从2018 年开始，按照“企业举办、政府扶持”的模式，围绕高龄老人居家养老服务理念形成“高龄老人居家养老服务项目”，并以高龄老人的日常生活助餐作为切入点，创新服务思路和模式，投入建设了一批 “社区好味到”食堂，为区内60 岁以上老人提供优惠的早、中、晚就餐和送餐服务。 通过建立“社区好味到”食堂，让食堂作为高龄养老服务的重要延伸，为高龄老人提供养老服务。“社区好味到”食堂作为青山区高龄老人居家养老服务的主要实现途径和抓手，在整个居家养老服务行业中异军突起，食堂菜品干净多样化、设施适老人性化、员工服务周到，每天至少有上百老年人前去食堂吃饭，取得了良好的社会反响。 这充分体现了青山区在落实国家高龄老人居家养老服务政策中的创新思路。

（二）创新应用PDCA 循环完善预算绩效管理的主要思路

如上文所述，青山区之所以能够以“社区好味到”食堂为抓手和载体，在高龄老人居家养老服务工作中取得良好的社会效益和反响，其原因在于项目预算绩效管理工作中创新性应用PDCA 循环理论，大幅提升了预算绩效管理质效，从而使得“社区好味到”食堂在相关行业中异军突起，取得了良好的成效。 总体思路如下：以PDCA 循环中的计划阶段对应预算绩效目标的设定以及预算编制环节，是整个预算绩效管理循环的起始点；实施阶段对应单位按照所下达的预算绩效目标执行预算的环节；监督检查阶段对应单位监督、 评价各项预算完成情况的过程，是预算绩效管理的预算绩效评价阶段；而处理阶段则对应单位根据预算绩效的评价结果进行问题总结和原因查找环节，是一次预算绩效管理PDCA 循环的终点，在该终点会将此次循环未解决的问题转入下一个循环进行第二次的优化和改善。

三、 青山区基于PDCA 循环与预算绩效管理融合应用的具体实践

围绕创新的预算绩效管理思路，青山区以高龄老人居家养老服务项目为核心，对项目载体“社区好味到”食堂建设运营期间预算绩效管理过程中存在的问题进行了梳理，结合PDCA 循环模式不断改进和优化，使得该项目的预算绩效评价结果有了质的飞跃，并根据评价结果有效解决了项目运营过程中存在的问题，具体如下：

（一）基本原则和组织保障

以PDCA 循环为核心的预算绩效管理在应用过程中应当遵循以下三个基本原则：一是定性和定量相结合原则，PDCA 循环要能在预算绩效管理过程中发挥提升和改善作用，必须以客观、公正的预算绩效评价结果为基础和前提，而客观公正的预算绩效评价结果须以科学、合理的评价指标体系为依据，因此评价指标体系必须兼具定性和定量两种特性； 二是立足实际原则，即以PDCA循环为核心的预算绩效管理必须以预算绩效评价对象的实际情况为依据，制定精准、具有靶向性的评价机制，以确保每次的评价结果能够为下一次的循环提供有效参考；三是持续性原则，即以PDCA 循环为核心的预算绩效管理工作要想发挥其优势，必须持续开展才能确保每一个循环的评价结果能够传递进入下一个循环进行改善，若缺乏持续性，则以PDCA 循环为核心的实际意义难以体现。

以PDCA 循环为核心的预算绩效管理在应用过程中需以必要的组织架构为保障。从实践来看，其架构应当具有但不局限于以下四个组成部分：一是决策机构，通常以预算绩效管理机制中的党政联席会、预算管理委员会为主要组成部分，为预算绩效管理工作提供各种导向性和规划性的指导意见和建议；二是工作机构，偏向于管理方向，但具体工作主要是有效执行决策机构的各种决策；三是执行机构，主要是预算绩效管理的被管理和被评价主体，是各项预算的具体执行者；四是专家论证机构，由预算绩效管理经验较为丰富的人员组成，承担着整个预算绩效管理机制中的智库角色，为新模式下的预算绩效管理指标设计、指标评价打分等提供专业意见。

（二）指标体系设置及评价过程

以PDCA 循环为核心的预算绩效管理评价指标体系一级、二级指标仍然沿用了上级管理部门所规定的框架和维度，在实务中主要对三级指标进行了贴合实际的设计和优化，在优化过程中，青山区严格遵循各项基本原则，对每一个三级指标均作出了详细、具体的说明以及评分标准。

结合项目的相关要点和相关维度，青山区以传统预算绩效评价指标体系为基础和指导，对高龄老人居家养老服务项目的绩效评价指标体系进行创新和优化，形成了以PDCA 为核心的预算绩效评价指标体系，并根据当年的预算执行情况实地调研并统计，进行指标完成情况评分。

整个指标体系共划分为一级指标、二级指标和三级指标三个层次（见下页表1）。 一级指标重点区分为决策、过程、产出和效果四个指标。 决策指标设定标准分值为18 分；过程指标设定标准分值为18 分； 产出指标设定标准分值为32 分； 效果指标设定标准分值为32 分。

表1 青山区高龄老人居家养老服务项目预算绩效评价指标体系及其评价结果明细表

在二级指标中，决策类指标区分为项目立项、 绩效目标和资金投入三个二级指标，设定标准分值分别为5 分、9 分和4 分，其中项目立项下设立项依据充分性和立项程序规范性两个三级指标，设定标准分值为2分、3 分，绩效目标项下设绩效目标合理性和绩效指标明确性两个三级指标，设定标准分值分别为4 分、5 分，资金投入项下设预算编制科学性和资金分配合理性两个三级指标，设定标准分值分别为2 分、2 分；过程指标区分为资金管理、 组织实施两个二级指标，设定标准分值分别为8 分、10 分，其中资金管理项下设资金到位率、预算执行率、资金使用合规性三个三级指标，设定标准分值分别为1 分、3 分和4 分，组织实施项下设管理制度健全性、 制度执行有效性两个三级指标，设定标准分值分别为2 分、8 分；产出指标区分为数量指标、质量指标和时效指标三个二级指标，设定标准分值分别为8 分、8 分和16分，其中数量指标项下设服务老年人计划完成率一个三级指标，设定标准分值为8 分，质量指标项下设补贴发放准确性一个三级指标，设定标准分值为8 分，时效指标项下设审核流程及时性、补贴发放及时性两个三级指标，设定标准分值分别为8 分、8 分；效果指标区分为社会效益、可持续影响以及满意度三个二级指标，设定标准分值分别为18分、6 分、8 分，其中社会效益项下设高龄老人居家养老服务水平、政策知晓度两个三级指标，设定标准分值分别为8 分、10 分，可持续影响项下设特殊困难老年人养老服务管理一个三级指标，设定标准分值为6 分，满意度项下设服务对象满意度一个三级指标，设定标准分值为8 分。

结合所设定的预算绩效评价指标体系及评分标准，青山区对高龄老人居家养老服务项目进行了一轮绩效评价，评价结果得分为86.59 分，三级指标项目被扣分的情况为：预算执行率扣0.03 分；制度执行有效性扣2 分；服务老年人计划完成率扣0.06 分；高龄老人居家养老服务水平扣6 分，主要是因为服务时长不达标扣2 分、 服务质量不达标扣2 分、服务态度不好扣2 分；政策知晓度扣5 分；服务对象满意度扣0.32 分。未实现预算绩效目标的项目合计扣分13.41 分。

通过这一轮的预算绩效评价，青山区对高龄老人居家养老服务项目的预算绩效情况有了较为具体清晰的认识。 针对预算执行率、制度执行有效性、高龄老人居家养老服务水平、政策知晓度、服务对象满意度这五个方面的问题，青山区开展了一系列细致的实地调研和分析，参考外部评价机构的部分评价结果，精准找出了造成此一轮预算绩效未达预期的主要原因，针对这些原因，在下一年度预算管控工作中通过完善制度和措施、 强化监控等途径进行优化，从而推动青山区的预算绩效管理水平不断上升。

（三）构建高效的预算绩效监控机制，确保预算的有效执行

在以PDCA 循环为核心的预算绩效管理机制下，为确保每一次循环中的预算执行效果，进而为下一个循环提供质量更高的改进和优化参考，青山区从强抓预算绩效监控入手，搭建了高效的预算绩效监控机制以确保预算的执行。

一是依托新型的信息化技术形成了有效的信息交换模式，为预算绩效数据的动态化收集提供了较为便捷的平台。 青山区为及时掌握预算项目的预算执行数据，依托大数据技术和信息共享技术，逐步完善互联互通的预算绩效大数据系统，在系统内设立了绩效评价指标库、专家库、绩效结果反馈等模块，并与区内的预算项目建立数据信息对接端口，以高效地对大部分预算项目的执行基础数据进行收集，基本上实现了预算项目相关经济业务活动的全过程监控。

二是建立了灵敏的预算反馈机制。 在预算执行过程中，为确保每一次循环中的预算目标能够落地，青山区依托新型的信息交换模式，建立预算反馈机制，形成“季督促”“半年报告”“年总结” 的时间轴反馈模式，分别以不同的时间段来定期收集预算项目的具体执行数据并根据预算指标对其进行预算绩效监控，及时发现预算在具体执行过程中出现的偏差和问题并进行修正，以确保每个PDCA 循环内的预算执行是客观、有效的。

（四）根据评价结果所实施的预算绩效管理改进措施

建立了以PDCA 循环为核心的预算绩效管理模式之后，在形成有效的预算执行监督机制的前提下，青山区组织相关人员对高龄老人居家养老服务项目进行了循环的预算绩效评价，评价结果见上页表1。 结合预算绩效评价明细表中的扣分项目进行深入的分析探讨，围绕食堂运营及管理提出了以下改进措施，同时这些改进措施也为下一个PDCA 循环提供了较为明确的后续预算绩效管理目标。

一是结合项目支出内容完善绩效指标及指标值。 相关业务单位要根据项目预算内容和年度目标任务设置具体的绩效目标，并将绩效目标细化分解为具体的绩效指标，确保绩效目标与年度目标任务的高度匹配。 同时，结合项目预期效益目标，在有可靠数据来源的情况下，尽量设置可量化的效益指标。

二是加强政策宣传，做到应补尽补。 街道办事处（管委会）、各社区要加强政策宣传，充分调动社区网格员的主动性和积极性，做好政策宣传栏张贴、组织困难老人集中讲解、 主动上门入户宣讲等政策宣传活动，让政策深入人心。 同时，切实摸清辖区特殊困难老年人底数，按照文件规定精准申报、严格审查，加快推进评估，做到应补尽补。

三是要加强对承接服务主体的监督。组织力量定期或不定期地对承接服务主体进行服务质量检查，对检查过程中发现以及服务对象反馈的服务质量问题，要及时取证，对确实存在的问题要及时进行处理；对于严重违反合同约定的服务商，坚决依照规定取消其签约服务商资格，3 年内不得再次纳入。

综上，武汉市青山区在项目建设初期以及运营过程中结合PDCA 循环理论对预算绩效管理指标体系进行了不断的优化，并且在具体执行、 实施过程中进行了全过程、动态化的监督，以此实现了预算绩效管理水平的持续提升。 ■