关注国有资本经营预算绩效管理

话题嘉宾

刘国永：上海财经大学公共绩效研究院副院长，研究员，博士。 上海公共绩效评价协会会长，上海闻政管理咨询有限公司董事长。 主要研究方向为财政学、 教育学、财政绩效评价和监督等。

曹堂哲：中央财经大学政府管理学院教授、 博士生导师，主要研究领域为政府预算绩效管理。财政部预算评审中心“重点绩效评价专家审核委员会”专家，财政部财税改革专家工作室固定专家，中国财政学会绩效管理专业委员会常委专家。 出版有《部门预算绩效管理》《预算绩效管理理论与实践》（合著）等著作。

徐晓阳：北京金凯伟业咨询有限公司首席技术官、 副总裁、博士，长期从事政策研究、预算绩效管理研究和实践工作。 在绩效管理等领域发表多篇研究论文，参与《专项转移支付预算绩效管理理论与实践》等专著编写。

翟新聚：山东省菏泽市财政局预算绩效管理科科长，发表理论研究文章20余篇， 被中共山东省委全面深化改革委员会办公室表彰为“山东省改革尖兵”。

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分，是企业国有资产管理的重要内容，是落实国家战略、增强政府宏观调控能力、推进国有经济布局优化和结构调整的重要力量。 为进一步完善国有资本经营预算制度，更好发挥国有资本经营预算的功能作用，今年1 月，国务院印发《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（以下简称《意见》），要求按照深化预算管理制度改革以及健全管资本为主的国有资产监管体制的要求，进一步完善国有资本经营预算制度，扩大实施范围，强化功能作用，健全收支管理，提升资金效能，并指出到“十四五”末，基本形成全面完整、结构优化、运行顺畅、保障有力的国有资本经营预算制度。

作为《意见》总体要求之一，“提升预算绩效”是此次完善国有资本经营预算制度的一项重要部署，即“深入落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，将国有资本经营预算支出纳入绩效管理，推动预算与绩效深度融合，全面提升资金效能”。 《意见》的出台，将推动国有资本经营预算绩效管理进入新的发展阶段。

早在2012 年，财政部印发《关于开展2008-2011 年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》， 部署试行国有资本经营预算支出项目绩效评价，对国有资本经营预算支持的每类支出项目，均要求从资金管理情况和资金使用效益两个层面进行评价。2016 年，财政部印发《中央国有资本经营预算管理暂行办法》进一步指出“中央国有资本经营预算应当实施绩效管理，科学设立绩效目标，积极开展绩效评价，切实加强评价结果应用，不断提升预算资金使用绩效”。2017 年，国务院国资委办公厅发布《关于开展2017 年度中央企业国有资本经营预算支出绩效评价工作的通知》，指出此次评价内容为“通过对企业历年资本预算支出事项实施情况的梳理， 对企业资本预算支出效果进行整体评价，在此基础上，对相关中央企业经营管理状况及未来资金需求进行诊断，作为以后年度研究制订资本预算注资规划的参考依据。具体包括：各项资本预算支出是否达到项目预期效果和目的，各项资本预算支出对项目承担企业发挥的作用，资本预算支出对中央企业落实国家战略、自身战略目标和转型升级等方面发挥的作用，相关资本预算支出对行业和社会发挥的作用等”。 2018 年，《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》明确了对国有资本投资、运营公司实施绩效评价，评价内容主要包括：贯彻国家战略、落实国有资本布局和结构优化目标、执行各项法律法规制度和公司章程，重大问题决策和重要干部任免，国有资本运营效率、保值增值、财务效益等方面。同年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》部署“除一般公共预算外，各级政府还要将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理，加强四本预算之间的衔接”，并指出“国有资本经营预算绩效管理，要重点关注贯彻国家战略、收益上缴、支出结构、使用效果等情况”。

国有资本经营预算绩效管理是以绩效为核心， 确保国有资本经营预算各项支出发挥其作用，对宏观经济运行、优化国有经济布局的调控作用更加有效，优化和改进国有资本运营和配置效率，提高国有资本经营预算执行监督管理的能力，提高预算执行和管理的工作效率，同时绩效评价结果与下年度国有资本经营预算安排挂钩，为预算审核和分配提供参考依据。 自2012 年试行国有资本经营预算支出项目绩效评价制度以来，从中央到地方开展了积极的实践探索， 初步建立起一套有国有资本经营预算自身特点的绩效评价体系，《意见》的出台将推动国有资本经营预算绩效管理进入新阶段。结合此次改革部署，如何理解国有资本经营预算绩效管理的内涵与外延？如何准确把握《意见》精神、步步推进有效开展新形势下的国有资本经营预算绩效管理？本期监督沙龙聚焦国有资本经营预算绩效管理工作，就相关问题展开探讨。

理解新阶段国有资本经营预算绩效管理的内涵与外延

主持人：根据背景材料，《意见》可谓是新形势下进一步完善国有资本经营预算制度的纲领性文件，是构建完善综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的现代预算制度的重要举措。 结合《意见》“有序扩大国有资本经营预算实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳”“强化支持国有企业高质量发展的资本金注入” 等部署， 依据“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系要求，如何理解新阶段国有资本经营预算绩效管理的内涵与外延？ 《意见》对新阶段国有资本经营预算绩效管理工作提出哪些要求和挑战？

刘国永：长期以来，预算绩效管理改革聚焦于一般公共预算、 某种程度上对包括国有资本经营预算在内的 “三本预算”重视不足，当然这既是一种符合政策要求的管理现状， 也是一种强调轻重缓急的改革结果。 但是，随着全面实施预算绩效管理的持续深化， 国有资本经营预算绩效管理改革的要求也逐步清晰化，这使得新阶段的管理内涵得到进一步外延，具体体现为：第一，持续推进全过程预算绩效管理，涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用等不同管理环节；第二，探索开展国有资本经营预算整体绩效评价试点工作，需要关注国家战略情况、支出结构、政策效果等内容。

就此来看，《意见》对下一阶段工作要求集中体现为“一个相同”和“一个不同”。所谓“一个相同”，是指国有资本经营预算仍然要按照一般公共预算绩效管理的现有经验来搭建全过程预算绩效管理体系，覆盖预算的全过程，这可以极大增强管理流程的标准化，减少操作要求差异而带来的实施困难；所谓“一个不同”，是指国有资本经营预算可以尝试开展整体绩效评价试点，这为各地区各部门开展后续试点指明了方向，跳脱了国有资本经营预算管理限于单个项目而无法集中体现自身管理特点的困境，有助于推动预算的精细化和科学化。

曹堂哲：国有资本经营预算绩效管理是国有资本经营预算相关主体（包括国有企业、主管部门、财政部门等），以国有资本经营预算收入和支出为对象开展的绩效管理活动，即将绩效理念和方法融入国有资本预算管理活动，旨在提高预算总额控制、配置效率和使用效益的国有资本经营预算管理模式。

按照预算收支，可以划分为国有资本经营预算收入绩效管理和支出绩效管理。按照支出的层次可以划分为项目支出、政策支出、整本国有资本经营预算支出的绩效管理。按照绩效管理过程可以划分为事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、绩效结果运用、绩效信息公开、绩效审查监督、绩效审计等内容。

徐晓阳：2018 年出台的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出 “力争用3－5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障”“除一般公共预算外，各级政府还要将政府性基金预算、 国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理，加强四本预算之间的衔接”。 2024 年1 月，以国发2 号文出台《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》， 将会是在新形势下、未来很长一段时间内进一步完善国有资本经营预算制度的纲领性文件。其中明确要求“深入落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，将国有资本经营预算支出纳入绩效管理，推动预算与绩效深度融合，全面提升资金效能”， 绩效管理将成为国有资本经营预算管理的重要抓手。

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出的全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，同样适用于国有资本经营预算。国有资本经营预算绩效管理中，全方位预算绩效管理格局包括国有资本经营预算整体绩效管理、国有企业整体预算绩效管理、国有资本经营预算政策和项目预算绩效管理；全过程预算绩效管理链则同样由事前、事中、事后等不同环节预算绩效管理工作组成，包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用等内容；全覆盖预算绩效管理体系则主要包括收入预算和支出预算，支出预算又包括资本性支出、费用性支出、向一般公共预算调出资金等转移性支出和其他支出。

《意见》提出“进一步完善国有资本经营预算制度，扩大实施范围，强化功能作用，健全收支管理，提升资金效能，支持国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力，建立更加紧密的国有资本经营预算与国有资产报告衔接关系，切实发挥对宏观经济运行、国有经济布局结构的重要调控作用”“到‘十四五’末，基本形成全面完整、结构优化、运行顺畅、保障有力的国有资本经营预算制度”， 要求坚持党的领导、推动全面覆盖、支持企业发展、体现全民共享、优化布局结构、提升预算绩效。一方面对国有资本经营预算本身提出了“深入落实党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，将国有资本经营预算支出纳入绩效管理，推动预算与绩效深度融合， 全面提升资金效能”的要求，另外一方面提出的国有资本经营预算功能定位、收支管理、战略目标等要求也是国有资本经营预算绩效管理的重要内容。 需要通过做实、做细国有资本经营预算绩效管理，推动绩效管理成为国有资本经营预算功能定位、战略目标实现的重要抓手。

尤其是《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》后，我国国有资产监管体制从管企业向管资本转变。在管资本为主的国有资产监管体制逐步形成的大背景下，国资监管部门逐步从国有企业的直接管理者转向基于出资关系的监管者，需要更加尊重企业市场主体地位和企业法人财产权，对国有企业的管理需要转变到依托产权关系和资本纽带、依靠公司章程和法人治理结构、采取行使股东权和发挥董事作用等手段履行出资人职责上来，国有资本经营预算绩效管理的重要性将更加凸显。 同时，国资管理对象逐步从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能实现，即在关注国有资本和国有企业做强做优做大、企业核心竞争力提升的同时，关注国有资本经营预算对宏观经济运行、优化国有经济布局的调控作用发挥情况，这对国有资本经营预算绩效管理提出了更高要求。

翟新聚：《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》强调，要将国有资本经营预算支出纳入绩效管理。在支出端实现支出管理、 支持企业发展、优化布局结构三重目标的有机结合。 同时，对国有资本经营预算的支出方向作出了明确规定，“国有资本经营预算主要用于促进国有企业高质量发展，夯实共同富裕的物质基础。 兼顾企业发展和收益分配，分类分档确定国有资本收益上交比例，按规定安排部分资金调入一般公共预算，统筹用于保障和改善民生。”“聚焦推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，促进经济高质量发展。 ”

通过对背景材料的研读和对《意见》的学习领悟，我觉得《意见》全面贯彻了预算绩效管理“三全”体系的要求，相较于此前相关部署，对国有资本经营预算绩效管理的内涵和外延作出了更加明确的规定。按照《意见》要求，国有资本经营预算绩效管理的内涵有二，一是聚焦国有资本经营预算设立的初衷和本源，主要用于促进国有企业高质量发展，这是国有资本经营预算绩效的主要内涵。调入一般公共预算部分用于保障和改善民生，这是国有资本经营预算绩效管理的另一个内涵。聚焦产业结构调整，培植壮大财源，发挥龙头企业的示范带动效应，促进国有企业的高质量发展。 只有企业做大做强做优，才能更好地服务和改善民生， 促进国民经济发展。从国有资本经营预算的外延看，则着眼于国家现代战略需要，服务和保障国家发展大局， 发挥国有资本经营预算的辐射效应，带动我国国民经济其他重要领域的发展，着眼于服务国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域，前瞻性战略性新兴产业集群。 国有资本经营预算与一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算一样，都是为国民经济服务的，除保障自身做大做强做优外，更多的是回馈社会，促进国民经济更快更好发展。

为做好国有资本经营预算管理工作，山东省人民政府办公厅印发《山东省省级国有资本经营预算管理办法》（以下简称《办法》），从管理职责、收支范围、预算编制、预算执行、预算调整、决算、绩效管理、监督等10 个方面，明确了37 条具体措施。特别是在支出端作出了明确的界定，包括资本性支出、费用性支出、转移性支出、其他支出四种。 为深入贯彻落实《意见》《办法》要求，我市也已起草《菏泽市市级国有资本经营预算管理办法》，正在征求相关利益群体意见，拟于年内发布实施。这些《意见》《办法》对国有资本经营预算绩效管理的定位更加精准，更加聚焦国家发展战略、国民经济发展需要，绩效管理的内涵和外延更加丰富，是当前和今后一个时期开展国有资本经营预算绩效管理的纲领性文件。

面对新阶段、新形势、新任务，国有资本经营预算的绩效管理工作机遇和挑战并存，机遇是国家、省、市对绩效管理的重视程度越来越高，个别省份已将预算绩效管理上升到地方性法规，我省也在积极推动立法工作。 《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》 已实施逾5年，有一定的工作基础。 我市已将国有资本经营预算列入绩效管理范畴，相继开展了项目支出、整本预算的绩效评价试点工作，积累了一定的经验。 但是，当前，就我市而言，国有资本经营预算绩效管理还存在不足，比如，覆盖面不全，与“三全”体系的要求相比，还有一定的差距；再如，预算资金的规模比较小。 这两年，受疫情和减税降费的影响，各级财政“三保”压力巨大，国有企业的收益一部分调入一般公共预算用于急需的“三保”支出，另外一部分也仅能维持解决国有企业改革中的历史遗留问题， 支持企业发展的资金较少，撬动作用不强，“绩”和“效”不明显。还如，目前，国有资本经营预算绩效管理工作尚处于摸索试点阶段，没有完整的评价指标体系，需要进一步加大探索力度。 《意见》对国有资本经营预算的绩效管理工作提出了更高的标准、更严的要求，面临的挑战更大，任务更艰巨。

主持人：与一般公共预算绩效管理相比，国有资本经营预算绩效管理工作有哪些异同？ 近年来，国有资本经营预算绩效管理工作都取得了哪些进展？ 结合背景材料以及您的研究和实践，简要谈谈您的想法（或贵单位的做法）。

刘国永：从本质上来看，国有资本经营预算绩效管理与一般公共预算绩效管理的差异，主要是预算本身的特点所导致的，具体体现为三个方面：

第一，管理对象上的差异，一般公共预算绩效管理面向政府部门和公共事业单位等，而国有资本经营预算绩效管理则针对国有企业和其所属资本。

第二，目标取向上的差异，一般公共预算绩效管理主要关注公共服务和财政支出的绩效， 强调资源配置的经济性、效率性、效益性和公平性，而国有资本经营预算绩效管理则侧重于国有资产的保值增值和国有企业的经济效益，注重资本运营和利润的最大化。

第三，指标设置上的差异，一般公共预算绩效管理过程中按照经济性、 效率性、效益性和公平性的要求设置绩效指标即可，而国有资本经营预算绩效管理则由于更为注重资本运作和市场化运营，可能需要加上类似利润率、资产回报率这样的财务指标作为补充。

目前，各地的国有资本经营预算绩效管理尚处在试点起步的阶段，较有特点的地方包括北京市、上海市、河南省。北京市将管理主体定义为财政部门、国资监管部门和市属国有企业，由国资监管部门统一设定共性指标体系，国有企业则结合自身特点对投产运营项目和未投产运营项目分别开展管理，过程中一并设置个性指标和企业自我评价指标；河南省则将绩效评价作为工作开展重点， 聚焦于资本性支出，将资金指标、业务指标、管理指标和效益指标作为指标设计的具体方向；上海市则已在国有资本经营预算绩效评价及指标体系研究相关课题成果的基础上，尝试探索建成覆盖不同方面、涉及不同层次的绩效评价体系。

曹堂哲：国有资本经营预算绩效管理和一般公共预算绩效管理的相同点是他们都是相关主体将绩效理念融入预算管理开展的全过程绩效管理活动。

两者差异在于这两本预算在收入来源、支出对象、收支管理、功能定位上的差异， 这决定了对这两本预算开展绩效管理，它们在绩效目标和指标等方面存在明显的差异。比如国有资本经营预算收入绩效重点关注收入覆盖、 收益上交机制、收益上交管理等方面；一般公共预算的收入绩效重点关注收入结构、税收占比、减费减税等。再比如国有资本经营预算支出政策绩效评价重点关注支出政策与国家战略相关性、支出方式的合理性、支出管理的规范性、支出的成效等方面，其中支出成效方面更加关注保障国家战略、安全等需要， 重要行业产业发展的引领作用，支持国有企业高质量发展，推进国有经济布局优化和结构调整等方面。一般公共预算支出政策绩效评价则需要根据政策对象具体分析和设定， 保障政府有效运转、实现基本公共服务均等化、 强化民生保障、弥补市场失灵、提供外部性较强的公共产品和服务等是一般公共预算支出成效的主要方面。

徐晓阳：与一般公共预算绩效管理相比，国有资本经营预算管理模式、功能定位、收支类型明显不同，因此其绩效管理工作模式和内容也明显不同。国有资本经营预算管理涉及人大、财政、国资委等出资人代表机构、国有企业等多个部门（单位）等主体，因此国有资本经营预算绩效管理涉及的主体更加多元。与一般公共预算相比，增加了出资人代表机构这一负责国有资本经营预算组织和管理工作的主体。使用国有资本经营预算的国有企业来说，本身按照功能也分为商业一类、商业二类和公益类等不同类型，按照出资比例分为国有独资、控股、参股等不同类型。一般公共预算的基本属性决定了资金绩效侧重的是公共性和公益性，而国有资本经营预算则兼具多重功能：一是支持国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。 二是支持国有企业战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等核心功能发挥。 三是发挥对宏观经济运行、国有经济布局结构的重要调控作用。其收入和支出都具有多元化特征，收入包括国有独资企业和国有独资公司按照规定上缴国家的利润收入、从国有资本控股和参股公司获得的股息红利收入、国有产权转让收入、清算收入和其他收入；支出则包括资本性支出、费用性支出、向一般公共预算调出资金等转移性支出和其他支出。这些都给国有资本经营预算绩效管理带来了复杂性和巨大挑战。

2008 年3 月，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》出台，标志着我国国有资本经营预算制度正式建立。 2012年11 月，财政部印发了《关于开展2008－2011 年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》，从2012 年开始试行国有资本经营预算支出项目绩效评价。2013 年11 月，北京市国资委印发了《市国资委国有资本经营预算支出绩效评价管理暂行办法》， 对北京市国资委和市属国有企业的国有资本经营预算绩效评价工作内容和实施框架进行了明确。 此后，各地陆续开展了国有资本经营预算绩效评价工作试点。特别是2018 年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台后，各级财政部门、国资委等每年都会选取部分国有资本经营预算项目开展绩效评价工作。

总体来看，目前的国有资本经营预算绩效管理主要集中在项目的绩效评价方面，评价对象主要是使用国有资本经营预算资金的国有企业；国有资本经营预算整体、国有企业整体预算、国有资本经营预算政策绩效管理等较少涉及，全方位国有资本经营预算绩效管理体系尚未完全形成；以事后评价为主，事前绩效评估开展较少、绩效运行监控还较为薄弱、绩效评价和结果应用力度还存在不足，全过程预算绩效管理链条尚不完善；对国有资本经营预算收入关注较少，尚未形成适合资本性支出、费用性支出等不同类型和方向支出特点的绩效评价体系和方法，全覆盖的力度还稍显不足。 可以说，国有资本经营预算绩效管理工作与《意见》的要求还有一定距离。

翟新聚：国有资本经营预算绩效管理与一般公共预算绩效管理相比，存在的共同点有三，一是目标一致。 两者都是为了提高财政资金的使用效率，促进资源的合理配置。 二是过程相似。 两者都遵循预算绩效管理的全过程，包括事前评估、事中监控和事后评价。 三是方法相通。 两者在绩效评价的方法上存在相似之处，如成本效益分析、比较分析等。

不同点有五。 一是资金性质不同。 国有资本经营预算涉及的是国有资本，而一般公共预算涉及的是公共资源。二是管理对象不同。国有资本经营预算绩效管理主要针对国有资本经营预算单位、 企业、国有资本，而一般公共预算绩效管理主要针对政府部门和公共服务项目。三是关注重点不同。国有资本经营预算绩效管理侧重于资本的收益和回报，而一般公共预算绩效管理更侧重于公共服务的供给和质量。四是评价标准不同。由于资金性质和管理对象的差异， 两者的评价标准也存在差异。 例如，国有资本经营预算绩效评价可能更加关注投资回报率、 企业成长性、企业社会责任、部门和员工绩效等方面。 五是与企业的关联程度不同。国有资本经营预算绩效管理不仅要考虑财政资金的使用效率， 还要考虑国有企业的发展战略、市场地位等因素，确保国有资本经营预算对落实党和国家重大政策的保障能力；而一般公共预算绩效管理较少涉及这些方面。

这些异同点反映了国有资本经营预算绩效管理在国有资本运作中的特殊性和重要性，也要求我们在实际工作中根据国有资本经营预算绩效的特点采取适当的策略和方法。

更好建立健全国有资本经营预算全过程闭环绩效管理体系

主持人：国有资本经营预算支出的政策性非常强，此前更多停留在项目绩效评价层面，对政策制定、执行、成本、产出和效益的整体性和系统性等关注不足。 此次《意见》强调“建立对重大支出政策的事前绩效评估机制”，将为国有资本经营预算支出政策的出台设置一道绩效“关口”。 您对做好国有资本经营预算重大支出政策的事前绩效评估有哪些建议？

刘国永：按照全面实施预算绩效管理的要求来看，事前绩效评估是指运用科学合理的评估方法， 就项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性和筹资合规性等内容进行重点论证。国有资本经营预算的绩效管理改革过程，依然需要按照上述“五性”开展，但需要在开展过程中关注两个层次。

第一个层次是项目，关注实施内容是否与宏观政策、产业领域发展方向、企业发展规划、当年度重点工作相关，是否有确定的服务对象、受益对象，与其他政策、项目是否存在交叉重叠等。

第二个层次是企业，需将企业历年项目绩效考核结果作为立项审批参考，并针对3 年内发生项目绩效重大问题的国有企业采取一票否决。

曹堂哲：开展国有资本经营预算重大政策事前绩效评估：

一是要建立好事前评估机制。 按照“谁申请预算谁做好论证”，“谁分配预算谁做好事前评估”的原则，让重大支出政策出台的每个环节都有规范、 有要求、有标准，提高政策出台科学性、可持续性和有效性。

二是完善事前绩效评估指标体系。从政策设立的必要性、 政策目标的合理性、政策投入的经济性和成本效益、政策实施方案的可行性、政策筹资的合规性、政策承受能力与可持续性等方面进行分析论证， 为国有资本经营预算支出政策的出台设置的一道绩效“关口”和“防火墙”。 通过事前评估着力解决政策目标模糊、政策效益软化、政策投入浪费、政策方案草率、政策支出固化等“重支出轻绩效”的“老大难”问题，提高国有资本经营预算的配置效率和使用效益。

三是强化评估结果运用。将事前绩效评估结果作为重大支出政策出台和预算安排的依据， 凡事前评估不能通过的，原则上不出台政策，不安排预算。

徐晓阳：开展事前绩效评估，将预算绩效管理的关口前移，是从源头提高资金使用效益的重要手段，这一点已经在一般公共预算管理中得到了充分证明。 此次《意见》提出“建立对重大支出政策的事前绩效评估机制”也是针对当前国有资本经营预算管理以事后评价为主的现状，提出的针对性措施。 自2010 年北京市创新在预算编审环节引入评估评审，对项目必要性、可行性、绩效目标、预算、财政资金投入风险进行综合评估开始，事前绩效评估在一般公共预算管理中的应用逐步得到强化。 《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台后，事前绩效评估在全国范围内得到了广泛推广应用。尤其是在当前财政进入“紧平衡”态势后，事前绩效评估已经成为了财政资金分配和管理的重要工具和抓手。但国有资本经营预算事前评估工作还开展较少，因此《意见》提出“建立对重大支出政策的事前绩效评估机制”正当时。

和一般公共预算一样，国有资本经营预算重大支出政策事前绩效评估还是要解决谁来评估、评估什么、怎么评、结果怎么用等问题。

首先是谁来评估的问题， 对于重大支出政策， 财政部门和国资委等出资人代表机构应该开展事前绩效评估。

其次是评估什么的问题， 即什么样的政策应该开展事前绩效评估： 一方面政策也是以项目为载体， 什么样的项目属于政策首先要界定清楚； 另一方面是什么样的政策属于重大支出政策， 需要政策予以明确。

然后是怎么评， 总体可以借鉴一般公共预算事前评估的思路和框架， 主要关注必要性、可行性、经济性、效益性等方面内容。 必要性要关注政策的需求明确性和迫切性，以及政策可能带来的“挤出效应”等负面影响，必要性不足的政策应一票否决。 可行性，除了要关注政策内容和方案可行性以外，由于国资预算项目资金来源多渠道，需关注项目资金来源的可行性。 可通过分析净现金流量等，明确对政策是否有充足的资金保障力。 效益性则需根据政策内容合理确定经济效益、社会效益等具体指标及相应权重，资本性支出政策应该更加强调经济效益，费用类则关注主要改革等政策目标实现情况。 可通过盈亏平衡分析，判断项目是否具备显著经济效益。

最后， 事前绩效评估结果应直接应用于政策方案调整和预算安排。

翟新聚：一是明确评估目标。 在开始评估之前， 要明确评估的目标和重点。 这有助于确保评估工作的针对性和有效性，为后续的政策制定提供有力支持。

二是全面收集信息。 包括政策目标、预期成果、投入成本、资源需求等。 这有助于为评估提供充分的数据基础，提高评估的准确性和可靠性。

三是采用科学方法。选择和应用科学的事前绩效评估方法， 如成本效益分析、风险评估等。这有助于确保评估结果的客观性和公正性， 为政策制定提供可靠的依据。

四是加强沟通与协作。 事前绩效评估往往涉及多个部门和多方利益相关者，因此，加强沟通与协作至关重要。 要积极与相关部门和利益相关者沟通，充分了解各方需求和关切，确保评估工作的顺利推进。

五是注重灵活性。 事前绩效评估是一个动态的过程， 可能需要根据实际情况进行调整和修改。 因此，要保持评估工作的灵活性和适应性， 及时调整评估策略和方法， 以确保评估结果的有效性和准确性。

六是建立反馈机制。 在完成事前绩效评估后，要建立有效的反馈机制，将评估结果及时反馈给相关部门和利益相关者。 这有助于促进各方对政策制定和执行的共识和理解，推动国有资本经营预算重大支出政策的顺利实施。

主持人：与此同时，从重大政策事前评估入手，《意见》进一步指出“强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，加强绩效评价和结果应用”，可以说对国有资本经营预算支出政策全过程预算绩效管理作出部署， 将更利于政策制定、 提升政策执行力和资金效能。 您认为要把握哪些关键点更好建立健全国有资本经营预算全过程闭环绩效管理体系？ 简要谈谈您的想法建议。

刘国永：在绩效目标管理环节，应结合项目资金性质、支出类型实施分类设置绩效目标，资本性支出项目设立总目标与年度（或中期）绩效目标，费用性及其他支出项目设立年度绩效目标；在绩效运行监控环节，应根据不同类型项目制定当年度运行监控范围，资本性支出项目依据项目申报时设置的年度（或中期）绩效目标相关时点安排监控，费用性支出项目原则上每年应至少开展1 次监控； 绩效评价环节， 在进行整体绩效评价试点的基础上，仍需要贴合当前绩效评价的程序要求，覆盖财政评价、部门评价、绩效自评等三个层面。

曹堂哲：关于国有资本经营预算绩效目标管理、预算执行监控和项目支出绩效评价的要求分散在各种文件和通知中，体系性不够强。建立健全国有资本经营预算全过程闭环绩效管理体系关键是要尽快制定和印发国有资本经营预算绩效管理办法，明确职责分工、各个环节的工作任务、监督考核等方面的内容。

徐晓阳：建立健全国有资本经营预算全过程闭环绩效管理体系是2018 年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》就要求的，这次《意见》再次明确强调。绩效目标是全过程预算绩效管理的起点和基础，国有资本经营预算支出政策也不例外。 绩效目标和指标的设置要考虑整体绩效目标和涉及企业的分解目标的关系， 企业的目标侧重于自身所获得资金实现的产出和效果， 政策整体则关注政策设立要解决的问题和达到的目标， 总体绩效目标和指标并不是相关企业目标和指标的汇总。 此外，由于国有资本经营预算支出政策涉及资金经常有一部分来源于企业自筹， 绩效目标和指标的设置应该将自筹资金纳入统筹考虑，避免对产出和效果的人为分解。 同时，由于国有资本经营预算支出政策普遍实施周期较长， 因此应该明确建立中期监测和评估机制，便于及时发现问题，为政策的调整优化和终止提供依据。 结果应用方面，一方面与政策的延续和终止、预算的安排挂钩， 另一方面可探索将绩效评价结果纳入国有企业负责人经营业绩考核体系， 建立与企业负责人薪酬挂钩机制。

翟新聚：事前绩效评估、绩效目标、绩效运行监控、绩效评价、结果应用是绩效管理的基础，也是关键，抓住这五个环节，也就抓住了绩效管理的“魂”，实现绩效管理的闭环。借鉴一般公共预算绩效管理的经验，简要介绍一下我市在绩效闭环管理的做法。

一要筑牢事前绩效评估“篱笆”。把事前绩效评估结果作为项目入库的必备条件， 未经评估或评估结果不符合要求的，不得纳入部门和财政项目库。 建立“单位（国有企业）评估+部门（国资部门）‘初审’+财政部门‘二审’”的“两审”机制，部门发挥“前哨”作用，在项目入库前“把好门”。财政部门邀请人大代表、 行业专家进行“二审”，拧紧事前评估“水龙头”，解决“能不能谋事”的问题。

二要编准绩效目标。绩效目标是项目库建设、预算编制、绩效运行监控、绩效评价的重要基础和依据。受国有资本经营预算资金规模小的影响，绩效目标可能会出现指标设置不明确、不细化，指标虚化、指标值矮化、定性与定量指标使用不当等问题。 要落实绩效目标“三堂会审”制度，预算部门把好绩效目标审核的第一道关口；市财政局业务科室对绩效目标编制质量进行实质性审核，把好第二道关口；市财政局绩效管理领导小组进行全方位 “三审”，切实念好绩效目标编制“紧箍咒”，解决“谋多少事”的问题。

三要做优绩效监控。 建立“部门全面监控+财政重点监控”机制，监控结果作为预算资金调整和政策项目调整的依据，切实将闲置、低效无效资金调整用于重点领域、重点政策和项目上，用好绩效监控“纠偏器”，解决“能不能谋好事”的问题。

四要做实绩效评价。选准评价项目是首要。 要在业务科室提报的基础上，充分与预算科、国库科进行沟通，选择资金量大、社会关注度高、敏感性强、监控中发现问题较多的项目开展绩效评价。用好评价机构很关键。国有资本经营预算支出项目绩效评价与其他项目支出绩效评价差异性大，必须和企业财务管理、企业战略经营、资本运作、行业特点等工作有效结合起来，要对评价机构开展培训，全程无缝跟踪督导，保证评价活动步骤不乱、程序不减、内容不错。严格把关最重要。要对评价方案、指标体系设置、评价报告等进行严格把关，解决评价项目“画像不精准”的问题。

五要严格结果应用。 做好业务科室跟踪整改问效的后半篇文章是打通结果应用取得实效的“最后一公里”，不能一改了之，要持续跟进，解决国有资本金注入、处置国有企业历史遗留问题、转移支付资金支出中的深层次矛盾和问题，切忌表面整改、假整改。

探索开展国有资本经营预算整体绩效评价

主持人：《意见》指出“探索开展国有资本经营预算整体绩效评价，具备条件的地区要开展整体绩效评价试点，重点关注落实国家战略情况、支出结构、政策效果等，全面提升政策效能和资金效益”。 根据您的研究和实践，如何理解国有资本经营预算整体绩效评价的内涵？ 如何理顺项目、政策和整本预算之间的关系，更好落实国有资本经营预算整体绩效评价？

刘国永：国有资本经营预算整体绩效评价是《意见》提出的一个亮点要求，也是接下来各地试点工作的重点。国有资本经营预算不同于一般公共预算，不能局限于项目、政策的区分，而应从整体、项目、企业这三个维度来理解预算管理的具体目标，做好整体评价工作。从整体层面来看，需体现对国企改革的战略推动作用，综合考虑资本性支出和费用性支出的关注差异， 强调与国有经济布局优化和结构调整、 以管资本为主的国有资产监管体制建成、区域经济社会发展规划要求的联系。

从项目层面来看，针对国有资本经营预算的大部分资本性支出项目由于工程建设周期、科技创新研发周期长等特点，科学设置不同阶段的评价重心与监管模式，通常采取“长短”结合的绩效运行监控与评价方式，匹配相关项目的建设与发展规律。

从企业层面来看，国有资本经营预算的核心单元是企业， 应结合商业类国有企业、公益类国有企业的划分，依据企业类型与职能定位差异设置不同的绩效评价要求与标准。

曹堂哲：国有资本经营预算整体绩效评价是对一级政府国有资本经营预算全口径收支目标实现及其有效实现目标情况的测量、分析和评判，包括国有资本经营预算收入绩效评价和支出绩效评价， 也是对一级政府财政运行综合绩效评价的组成部分。

收入绩效重点关注国有资本经营预算的覆盖范围、上交机制、上交比例、收入管理等方面。支出绩效重点关注落实国家战略情况、支出结构、政策效果等方面，可以从总体目标设定的合理性、保障方向的匹配性、支出管理的规范性、资金使用的效益性等方面进行评价。

一般而言，对一级政府国有资本经营预算的整体绩效进行评价，可以先将整本预算分解为国有资本经营预算补充社保基金支出、 解决历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴、 其他国有资本经营预算支出等政策，对支出结构进行分析和评价，再对支出政策本身进行分析和评价，对这些支出政策的绩效评价又可以进一步分解为若干项目。梳理清楚了“整本预算-政策支出-项目”的系统集成关系后，才能打通微观、中观和宏观，才能对国有资本经营预算整体绩效做出科学的、 整体的和系统的评判。 从 “整体预算-政策-项目”逐级分解中优化支出结构；从“项目-政策-整体预算”的逐级汇总中，呈现资金投入带来的产出和效果，主要包括重要行业产业发展的引领作用，落实党中央、国务院决策部署，保障国家战略、安全等需要， 支持国有企业高质量发展，推进国有经济布局优化和结构调整，对下级政府特定事项的转移支付等方面的成效。

徐晓阳：《意见》指出的“探索开展国有资本经营预算整体绩效评价，具备条件的地区要开展整体绩效评价试点，重点关注落实国家战略情况、支出结构、政策效果等， 全面提升政策效能和资金效益”，是十分有意义的一项举措。 总体来看，当前国有资本经营预算绩效评价工作主要是以财政或国资部门为主体，对国有企业申报或承担的项目进行评估和评价，尚未在政府和区域层面对国有资本经营预算的支出结构、资金分配决策机制、管理体制、促进区域经济社会发展效益等进行整体评价，缺乏对国有资本经营预算整体绩效情况的把握，“只见树木、不见森林”的特征还比较明显。

国有资本经营预算整体绩效评价还是一个比较新的领域，目前还缺少成熟的体系和模式，但总体可以从收支规模和结构、收支管理制度和执行过程、产出和效果等方面去考虑。

首先，需要将国有资本经营预算整体收支情况均纳入其中。 收入方面，应关注收益上交机制是否完备、合理，上交范围和比例是否实现应交尽交。 支出方面，首先应满足不列赤字等国有资本经营预算管理规定， 应该关注落实国家战略情况，支出方向和规模是否合理，是否有利于国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力，是否切实发挥对宏观经济运行、国有经济布局结构的重要调控作用。

其次， 需要全面关注财政部门、国资部门、国有企业国有资本经营预算管理相关制度是否健全，实际执行过程中的有效性。 产出方面，则由当年支出具体内容具体决定。 效益方面，关注区域整体国有企业发展态势及其在经济社会发展中作用发挥情况。

此外，考虑到当前很多地方国有企业是地方政府融资的重要平台，应该将区域内国有企业融资和负债情况作为持续性的重要方面加以关注。 国有资本经营预算整体绩效评价不能仅仅局限于当年收入和支出的资金管理，而应该以此为依托，全面评价区域内国有资本经营情况和效益发挥。

国有资本经营预算整体绩效评价是对一个行政区域国有资本经营预算的整体评价，从资金上涵盖所有项目和政策，即国有资本经营预算整体和具体的项目及政策是整体和部分的关系，但在评价关注重点和范围上又有所差异。国有资本经营预算整体目标需要依托具体项目和政策去实现，即项目和政策绩效目标和指标设置来自于国有资本经营预算整体目标的“自上而下”的分解，同时项目和政策绩效目标和指标又“自下而上”地支撑国有资本经营预算整体目标的实现。

在绩效评价关注重点方面，项目和政策绩效评价主要关注自身决策、 过程、产出和效果合理性、合规性、效益性等，而国有资本经营预算整体绩效评价更加宏观，更多聚焦整体支出结构合理性、项目和政策布局的合理性、推动区域产业升级和创新能力提升等方面。

在关注范围上，针对单个项目或政策绩效评价主要关注某一年度国有资本经营预算支持的政策和项目绩效情况，而对历史投入情况绩效关注较少，是一种“增量”的绩效管理，但国有资本经营预算整体绩效评价中资源配置、效益发挥等相关内容不可避免涉及“存量”资金绩效情况，需要处理好“增量”资金绩效和“存量”资金绩效的关系。 总体来看，单个项目或政策绩效评价可以支撑国有资本经营预算整体绩效评价工作，国有资本经营预算整体绩效评价结果可以用于指导和支撑未来项目或政策的布局和调整。

主持人：国有资本经营预算兼具政治、经济、社会责任等多重属性，因此国有资本经营预算绩效管理工作也具有多目标性、 多维性与多层次性等特征。 结合您的工作经历（或贵单位的经验总结及工作规划），下一步为做好国有资本经营预算绩效管理，您还有哪些想法建议？

刘国永：第一，需要动态完善绩效指标库建设，持续做好绩效标准积累。 国有资本经营预算的标准体系建设尚处于摸索阶段，对于绩效标准尚未形成明确的规范要求与数据积累，应当持续完善绩效指标库建设，重点完善现有评价标准的数据积累，为持续优化绩效评价标准提供有效数据支撑。

第二， 需要加强国资绩效数字化管理，完善信息化平台建设。 国资绩效管理仍停留在企业内部财务系统层面，未能将监管企业的绩效信息有机地整合，缺失整体国有资本的绩效信息平台。建议后续将国有企业综合经营管理信息数据进行系统串联与整合，积极探索建立全过程一体化平台应用。

第三，需要以绩效为导向，充分发挥国有资本经营预算对国企改革的引领与推进作用。 在“管资本”导向下各地国资管理体系从原来“国资监管部门-国有企业”体制架构，逐渐向“国资监管部门-国有资本投资运营平台-国有企业”三级层次转变，需要将绩效管理理念融入企业经营管理当中， 找到两者之间的连接点。

第四， 需要通过国有资本经营预算绩效管理带动企业经营绩效管理改革创新。 从预算绩效视角进一步带动企业经营、企业预算管理与项目管理，持续优化企业预算绩效管理的体制机制， 促进预算管理横跨企业整体多个部门经营活动与资源配置。

曹堂哲：一是要完善制度体系。 形成涵盖国有资本经营项目、政策、部门和国有企业、整本国有资本经营预算的全方位预算绩效管理体系。 形成从事前评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、评价结果运用、绩效信息公开、绩效审查监督、绩效审计等环节构成的国有资本经营预算治理体系。将国有资本经营预算收入和支出全面纳入绩效管理， 对资本金注入、解决历史遗留问题及相关改革成本支出、国有企业政策性补贴等方面开展全过程预算绩效管理。

二是要充分发挥人大和审计监督的作用。人大要对国有资本经营预算绩效开展审查监督，审计要对国有资本经营预算绩效管理工作情况开展审计监督，适时开展绩效审计。

三是要将国有资本经营预算绩效结果运用于政府治理。 国有资本经营预算的事前评估、支出政策评价、整体预算评价等绩效结果要能在政府制定国有资本经营政策中发挥积极作用，为政府决策提供重要参考。 绩效结果能为预算安排、国有企业高质量发展、国有资本经营战略调整提供有效支撑。 落实“国有资产报告应当根据各类国有资产性质和管理目标，真实反映国有资产管理情况、管理成效、存在的问题，提出改进工作安排意见等”，将绩效结果与国有资产报告制度相衔接， 纳入政府绩效考核等。

徐晓阳：国有资本经营预算功能定位、涉及主体、资金类型的多元性，给其预算绩效管理带来了复杂性， 应该坚持分类管理的思路。 国有资本经营预算整体、 政策和项目等不同的对象绩效管理方式方法有所不同， 可参考借鉴一般公共预算已有经验的基础上，结合国有资本经营预算自身特点，构建符合其自身特点的指标体系、管理模式。 同时，出资人代表机构和财政部门开展的国有资本经营预算绩效管理也还存在不同， 出资人代表机构管理对象主要是使用国有资本经营资金的国有企业， 而财政部门开展的绩效管理活动其对象则包括出资人代表机构、 具体使用国有资本经营资金的国有企业。

针对资本性支出、费用性支出、向一般公共预算调出资金等转移性支出以及其他支出等不同类型国有资本经营预算，应该分类开展绩效管理。资本性支出主要用于支持国有企业做强做优做大相关的结构调整和产业发展支出、 前瞻性和科技创新支出、公益和基础设施支出，因此国有企业转型升级、 自身创新能力提升、 经济效益等是其绩效管理关注重点。 费用性支出主要用于国有企业政策性补贴、 国有企业改革成本支出和国资监管费等， 其绩效管理关注重点是补贴标准等成本合理性、 改革目标实现情况等。同时，由于国有资本经营预算资金拨付到企业后往往和企业自有资金统筹使用，无论是事前评估、还是绩效运行监控和绩效评价都不能仅仅就国有资本经营预算拨付资金论绩效， 应统筹考虑国有资本经营预算资金和企业自有资金。

此外， 在项目或政策绩效评价实践过程中很难将单个国有资本经营预算项目或政策成效从国有企业整体运营成效中分离出来，未来可以考虑探索以国有企业整体为对象，开展企业整体国有资本运营绩效评价工作。

翟新聚：一是建议尽快出台国有资本经营预算绩效管理办法。国有资本经营预算涉及企事业单位多，责任认定难，迫切需要出台相应的绩效管理办法，约束各方的责、权、利，保障目标、监控、评价、公开等工作的顺利进行。

二是建立“正向+反向”绩效评价指标体系。 建立一套完善的评价指标体系， 对于提高评价针对性和评价质量至关重要。 目前，我市已经梳理出有关于部门整体、 对下级政府财政运行综合评价的指标体系，对于国有资本经营预算还没有形成切合实际的评价指标体系。要围绕贯彻落实国家战略情况、 支出结构、项目实施效果等关键因素，尝试设立反向评价指标体系， 关键指标得分不超过60%的，评价等级降低一等，推动评价工作的顺利开展， 取得预期实效。

三是实行“传统+信息化”的绩效管理方式。 在线上、线下绩效管理模式基础上， 在预算管理一体化平台中嵌入 “国有资本经营预算绩效管理系统”， 实现行政事业性国有资产管理、国有资本经营预算资金安排项目 （政策）的绩效目标、监控、评价信息化，提高工作效率和准确性，实现数据的动态跟踪监测和实时分析， 减少人为干预，为预算管理提供科学、可靠的支持。

四是完善“绩效+监督”机制。 按照《意见》要求，加强与社会各界的联系和沟通， 扩大社会参与范围， 邀请人大代表、政协委员、绩效专家、行业专家、受益群体等多元参与绩效评价工作，特别要加强与国资预算部门单位的沟通和协调。完善绩效目标、评价结果公开制度，既亮成绩、 又晒家底。 探索绩效与监督融合机制， 让国有资本预算更加精准发挥应有绩效。 ■