中国式现代化下济南都市圈一体化发展研究

摘  要：党的二十大擘画了中国式现代化的宏伟蓝图，对区域协调发展作出了更加系统、长远、明确的部署和要求，强调必须深入实施区域协调发展战略，促进各地之间的合作，打破区域壁垒，实现共同繁荣。为此，报告明确提出，应以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展的格局，推动城乡一体化，促进城市化和乡村现代化同步发展，从而实现更加和谐、稳定、持续的区域发展。目前，济南市切实践行并落实党的二十大报告精神，积极地推进济南都市圈一体化发展，这是一项务实的具体实践。为解决济南都市圈一体化发展中的问题，需要借鉴国内外都市圈一体化发展的经验，探索其内在规律性，并提出可行的对策建议，以促进济南都市圈的健康发展。

关键词：中国式现代化     济南都市圈     区域一体化     区域协调     高质量发展

党的二十大擘画了中国式现代化的宏伟蓝图，对区域协调发展作出了更加系统、长远、明确的部署和要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多年来对区域协调发展非常重视。2018年11月，中共中央、国务院印发了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，着力于推动区域协调发展向着更高水平、更高质量迈进。这一政策的出台，为中国走向更加美好的未来奠定了坚实的基础。习近平总书记在2019年8月中央财经委员会第五次会议上，深刻指出中国经济的空间结构正在发生翻天覆地的变化。而这种变化的主要表现就是举足轻重的中心城市和城市群正在成为承担发展要素的核心空间形态。中国正以惊人的速度加快向城市化发展，城市群的崛起也在为这个发展壮大的国家注入了强大的动力。

一、济南都市圈发展现状

在研究都市圈相关理论时，倡导以都市圈为基础，促进区域的协调发展。这不仅可以发挥中心城市的带动和辐射作用，还能充分利用都市圈各城市的综合优势，推动各层级和梯度区域的协调发展，同时促进整个区域的整体合作。这种发展理念生动描述了都市圈在区域协调中的重要作用。济南都市圈的总体规模持续发展，中心城市的辐射和引领作用更加显著，辐射区域不断拓展；与此同时，区域间联系水平不断提高，整体发展势头持续加强。

（一）都市圈整体经济规模不断壮大

都市圈内主要城市经济增长速度不断加快，经济总量整体大幅增长。 显而易见的是，随着时间的推移，各城市的经济总量呈逐渐增长之势，呈现出蓬勃壮大的发展态势。2020-2022年，济南都市圈经济总量从 27466.08 亿元上升到32637.04 亿元，增长了1.19倍，年均增长39.6%，2022年胶东经济圈、省会经济圈、鲁南经济圈各自的总量来看，胶東经济圈总量为37458.06亿元，省会经济圈为32637.04亿元，鲁南经济圈为17339.78亿元，在全省占比分别为42.84%、37.33%、19.83%。省会经济圈的经济规模比鲁南经济圈更为庞大，但不及胶东经济圈，这表明省会经济圈的重要性还需提高，而要达成这一目标，圈内核心城市的发展就显得尤为重要，需大力发展来带动整个省会经济圈的发展。

（二）中心城市引领辐射能力持续增强

近年来，作为济南都市圈的中心城市，济南市的发展优势明显。它强有力地推动着整个济南都市圈的发展，并且对其他城市的发展也产生着强烈的辐射带动作用。这一切都表明，济南市的地位和影响力在不断地提高，成为了济南都市圈中不可或缺的重要组成部分（孙艳，2014）。以产业发展水平作为标准，济南市在都市圈内的其他市中居于较高的产业结构层次。表1显示，目前在济南都市圈内，各市正在逐渐明晰其主要产业，以适应各自所处地区的情况。在大数据、新一代信息技术、智能制造与高端装备等领域，济南市乃是具有显著跃进的重镇。其他城市在都市圈中主动为济南提供产业配套或接纳济南的产业转移，展现着合作共赢的精神。产业一体化取得了显著成果。

（三）中心城市济南的综合实力不断壮大

就中心城市济南的综合经济实力而言，2017年，济南市的GDP为7201.96亿元，从2016年的“六千亿级”跃升至“七千亿级”；2018年，济南市GDP达7856.56亿元，较上年增长7.4%，在不包括原莱芜市千亿级GDP总量的情况下，超越烟台，跃升至省内第二位；2020年，济南在疫情的冲击下逆势而上，首次进入“GDP万亿级俱乐部”，实现了历史性跨越。这一成就不仅代表着济南市经济的快速发展，也反映了济南市政府在发展路线上的智慧。在三大产业中，济南市第三产业的占比最大，产业结构趋于较合理状态。随着时间的推移，济南市的经济实力不断增强并日益壮大。

（四）一体化进程加速推进

加快完善了配套基础设施的建设。济滨高速铁路建设正加速施工、新建济泰高速投入使用、小清河恢复通航工程将要顺利完工，东营港、滨州港、广利港改造不断扩建。济南都市圈文旅一体化顺利推进，济南泰安等通游年票向7市市民开放销售。社会保障的“一卡通”畅通无阻，医疗保险实现异地就医住院款项直接清算等等。众多便民服务的一体化正持续高效推进，让圈内市民享受到更加便捷优质的公共服务，这些措施的实施非常有效。

二、面临的主要问题

总体而言，近年来济南市都市圈通过积极的发展得到了稳步提升。但与国外和国内发展成熟都市圈相比，其一体化程度仍显薄弱，亟待迈向更高的平台。下一步需要不断改善的是由于中心城市辐射能力不足、产业布局不合理、市场整合滞缓、配套基础设施建设不足、一体化体系机制不完善等阻碍所导致的问题。

（一）中心城市的辐射能力并不突出

据孙艳（2014）所言，观察国内外的城市圈发展，一个具有强大辐射带动能力的中心城市是建立一体化都市圈的关键所在。中心城市不仅通过巧妙的产业布局，还通过各种高效的消费和投资方式，不断推进周边地区的全面发展。济南市作为都市圈中心城市，与其他相比，无论是从经济总量还是从人均水平看，其发展水平仍然未能达到高水平。需进一步提高经济体量和发展水平，并加强对周边地区的辐射带动能力，避免对周边地区资源的过度竞争。同时，必须有效防止对周边地区的吸虹现象，促进全面协调可持续发展。

（二）区域发展不均衡，圈内差异明显

都市圈各个区域无法充分享受教育、居民可支配收入、科技创新、城镇化率、建成区面积等高品质公共服务资源，因为这些资源大多集中于都市圈核心城市。这种局面是由于某些政策的限制所导致的，如在教育领域的“不得跨区域招生”，以及医疗领域的跨区报销比例不一致等。这些政策的不合理使都市圈内公共服务资源变得无法共享共用。

济南作为山东省省会城市、区域中心城市，拥有山东大学等高校50多所，科研院所云集，汇聚了大量高层次人才，科技创新能力（高校50多所、全年万人有效发明专利拥有量48.9件）等在都市圈内各城市中无可比拟（表2）。医疗卫生方面，拥有国内有名的省立医院、山东大学齐鲁医院等高水平的医院283所，在济南都市圈内居首位。居民人均可支配收入济南也具首位，全市居民人均可支配收入达到48827元，而聊城居民人均可支配收入25863元，仅占济南市的52.96%，医疗卫生服务机构数东营市最低达1805个，济南为7670个。省内优良的教育资源以及高水平的医院、区域性金融机构总部集聚，跨国公司总部、央企省企等总部聚集，公共资源过度集中在省会城市，吸引了越来越多的人口流入（目前人口近1千万），导致都市圈内人口等资源分布不均，一定程度上影响都市圈一体化发展。

（三）都市圈市场一体化的速度还需加快

当前，各大都市圈市场依旧存在着不同程度的分割现象，市场整合之路还需进一步推进。从各城市的统计公报数据来看，在都市圈内的城市中，消费品价格异步现象仍在持续发生。比如食品、家用设备、用品、维修服务等价格波动偏离较大，反映出市场依然存在严重的分割现象。从根源上分析，还是在市场的准入、质量技术的标准、行政事业性的收费、户籍制度等方方面面存在着一些区域性的壁垒。圈内的各城市之间在税费政策和招商引资方面的竞争中，也不乏不良竞争的现象出现。人才、信息和资本在城市之间自由流动存在一些限制，市场一体化建设的整体水平仍需持续提升，以消除这些限制。

（四）体制机制还不够健全

只有借助完备的制度安排来有效执行规划任务，都市圈一体化才能顺利推进。在某些繁华城市，缺乏完善的体制机制支撑，导致规划如同一纸空文。现如今，都市圈已经构建了多层次的立体合作机制。各城市的政府机构建立起相互商讨的制度，各职能机构也形成了相应的联席会议制度。当前各城市的管理层仍过于注重行政区的发展，采用了过分强调行政区边界的经济和资源调配模式，导致缺乏有效的高层次协调机制，从而使得既有的都市圈协作机制无法常态化运转，进而影响都市圈一体化的稳定和有效实施。此外，都市圈层面还存在治理规范和考核体系的不统一，导致区域协同治理难以实现，因而资源和要素的有效流动效率较低。当前都市圈各市已初步建立起一套一体化发展的协调制度和协调机制，不过在具体的制度安排及政策措施方面仍存在着衔接不上、落实不够的瑕疵。缺乏切实无效的问责和约束机制，从而导致进展无可避免地缓慢下来。此外，因为利益分配机制方面未能形成互利双赢的合作机制，导致圈内企业在跨区域发展以及整合重组时遭受了影响，无法得到更好的发展。

三、促进济南都市圈一体化发展的建议

（一）需要更深入地加强顶层设计，构建多层次协商机制

为了加强跨区域政府服务能力，解决根深蒂固的制度障碍，推进都市圈一体化建设，需要协调跨行政区域的资源和要素。应当积极探索并建立一套定期协商机制，以尽早克服行政障碍，解决跨区域合作中的重大问题；以规划为先导，与现实情况相结合，兼顾长远規划，加快制定济南都市圈建设的总体规划和各项专项规划，构建济南大都市区“1+N”规划体系。加强重大问题的定期沟通协调和专题协商，建议建立市级市长联合会议制度，明确领导分工和职责，确定和推进年度重大合作问题的实施，从具体的项目入手，制定时间表以及路线图、倒排时间表图运行等。

（二）加强产业分工合作构建现代产业体系，推进济南都市圈的发展

大力发展高端产业。以工业立市、工业强市为蓝图，快速推动大数据、新一代信息技术、智能制造、高端装备、精品钢、先进材料、生物医药和大健康四大领导产业的发展，以促进圈内城市形成具有优势的产业集群绵延带。倡导数字化，拓展数字经济和实体经济的深刻交融和持续发展。促进一体化产业发展，积极探索新兴的跨区域产业合作模式，其中包括“双向飞地”“异地孵化”“合作共建”等多种形式。要不断完善与产业转移利益共享的相关机制，以逐步形成“省会总部+周边制造”“省会研发+周边转化”等新的制度安排。

（三）推进区域治理一体化以期实现都市圈高质量发展

区域可持续发展是在一定范围内经济、人口、社会、环境和资源五个要素协调发展的一种高质量、内在关联的发展模式。由于行政范围的局限性和地理分散性，都市圈内各市之间错失了必要的沟通机会，导致地区资源管理缺乏系统有效的整合和利用。同时，环境污染也不受行政边界限制，难以防止跨境转移，进一步加剧了资源的大规模消耗和浪费，造成生态环境的恶化，致使整个区域能力的可持续发展受到削弱。我们要在关乎生态环境和服务黄河国家战略的重要领域中共同治理和共同建设。在城市集群中，政府在加强自然资源保护的同时，亟需提高资源供应能力，调整优化城市能源结构，积极发展清洁可再生能源。除此之外，还需进一步提升资源综合利用水平，方可持续发展。都市圈可持续发展的重要标志不仅在经济与社会方面，还应着眼于生态环境的质量。为了满足区域可持续发展的需要，都市圈内需要逐步建立以综合能源利用为核心，兼顾社会、经济、环境的协同体系。

（四）推进都市圈基本公共服务的共建与共享

首先，加强济南都市圈基本公共服务标准体系建设，包括社会保障、教育培训、医疗养老等方面的协调沟通，让这些服务相互认同并形成紧密的联系，从而打造一个有效的基本公共服务体系，服务于整个济南都市圈。其次，应当建立分级诊疗制度，让医疗卫生人员可以进行联合培训和流动，从而实现医疗卫生信息的互联互通。同时，还应努力扩大医疗覆盖范围，打破行政区划的限制，让更多的人能够享受到优质的医疗服务。第三是推动各类教育形式之间的合作，鼓励教育资源的共享与流动，勇于探索创新的办学模式，如联合共建办学等方式，同时也要跨越地域限制，在更多的地方设立分校。这些措施将会极大地促进教育的发展。其四，将政府服务拓展由“全市通办”向“区域通办”发展，此计划借助山东省政府在线服务平台，方便民众和企业在线处理常见事务，实现“异地认证、全网通办”的便捷，同时采用“收受分离、异地可办”的方式，简化线下办理流程。

参考文献：

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（作者单位：济南社会科学院经济所）

责任编辑：张莉莉