营商环境优化背景下的信用法治化研究

摘 要：信用法治化是高水平的社会主义市场经济体制、国家法治化建设的必然要求，是优化营商环境的基础和重要组成部分。当前，各地都面临营商环境和社会信用体系建设的机遇和重大挑战。在市场和政府的双重推动下，我国应实现顶层设计从政策化向法治化的过渡，强化政务诚信、商务诚信，防范信用泛化，加强信用主体权益保护，完善以信用为核心的新型监管机制，强化信用服务机构的培育机制，加强信用环境塑造。完善社会信用法治体系，优化营商环境，实现经济社会的高质量发展。

关键词：营商环境优化；高水平市场经济；信用法治化；信用服务；权益保护

本文索引：邢玲.<变量 2>[J].中国商论，2024（04）：-132.

中图分类号：F123.15 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2024）02（b）--04

社会信用法治化，是指通过对信用信息的合法規制和应用以实现社会信用治理的模式。目前，国家层面正在积极制定《社会信用法》，各地也已经颁布实施了一系列信用立法，我国的信用体系建设已经初步进入法治化进程。

当前，我国的营商环境不断优化，但与世界一流的营商环境水平仍然存在一定差距，困扰市场主体的商业欺诈、不诚信等现象仍未得到根本遏制，亟须通过法治化手段予以解决。因此，全面推进信用的法治化建设，继续优化营商环境，才能促进经济社会高质量发展目标的实现。

1 信用法治化与促进营商环境优化的逻辑分析

1.1 构建高水平的社会主义市场经济体制亟须信用法治化

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，要持续优化市场化、法治化、国际化营商环境。市场化、法治化、国际化是评价营商环境的三个重要角度。从法治化的角度观测，营商环境表现为产权保护、涉企收费、行政执法、公正司法、信用法治[1]。信用法治化是营商环境法治化的重要组成部分，主要包括信用法治在营商环境下具体体现及特定内容，即信用立法、信用执法、信用司法以及信用守法。信用法治化在市场经济中扮演着重要角色，有助于维护市场秩序和促进经济的高质量发展。作为信用法治化重要组成部分的信用评价体系，为市场提供了重要的信用信息，提升了交易主体信用信息的透明度，降低了交易成本，有利于缔造诚实守信的市场环境。同时，信用法治化通过信用惩戒的方式，保护市场公平竞争，防范经济领域的不当行为。最后，健全信用法治化体系，强化政务诚信和商务诚信，有利于营商环境的优化。一流的营商环境呼唤信用体系法治化作为其重要支撑。

1.2 国家法治化建设必然要求信用法治化

法治化建设是现代社会治理的基础和必然要求，而信用法治化是国家法治化建设的重要组成部分。2014年以来国家提出加强信用体系建设，打造新型信用监管机制，坚持“放管服”改革，优化营商环境。创造和深化了信用体系建设在营商环境优化中的重要作用和应用，我国的信用体系建设进入了快速发展阶段。2022年《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》中指出，进一步发挥信用对提高资源配置效率、降低制度性交易成本的重要作用。信用法治化就是通过法治途径为信用建设提供制度保障，确保信用体系建设有法可依、有法必依、执法必严、违法必究[2]。社会信用体系法治化建设是国家治理能力、治理水平的重要体现，是依法治国的重要组成部分，是推进国家治理体系的必然要求。

1.3 信用法治化是营造法治化、国际化营商环境的基础

信用法治化是优质营商环境的应有之义，是营商环境进一步优化的基础和重要组成部分。营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件（《优化营商环境条例》第二条）。构建法治化营商环境是全面依法治国新理念、新思想、新战略在市场领域改革和法治政府构建方面的重大举措。市场经济是法治的经济，也是信用的经济，与信用相关的法则渗透了我国整个调整市场经济活动法律规范[3]。营造法治化的营商环境，发挥好法治对营商环境的保障作用。诚信是一种重要的社会资本，有助于提高资源配置效率和降低社会风险，可以降低交易成本，最终有助于促进创新，以此改善营商环境。此外，信用体系还有助于降低信息不对称的问题，弱化委托—代理关系中所“道德困境”和 “逆向选择”的问题，进而不断弱化融资约束，最终推动良好营商环境的形成[4]。社会信用体系法治化是社会主义市场经济的重要制度保障之一，加快社会信用体系法治化建设，坚持立法、执法、司法、守法的全面法治化，为市场主体打造公平、透明、可预期的市场环境，是优化营商环境、促进经济社会高质量发展的重大战略工程。

2 加强信用法治化建设的原因分析

当前，我国经济进入高质量发展阶段，对信用体系的建设和营商环境的发展也提出了更高要求，良好的信用体系和优良的营商环境是经济平稳运行的重要基础。随着公共信用平台的建设，信用监管模式已成为提升治理能力和治理体系的重要支撑，信息技术的发展也为信用体系建设提供了技术支持，同时经济全球化对治理模式和治理机制与国际的接轨提出了更高要求。但是在各地的信用法治化建设中，仍存在推进和优化的必要。

2.1 社会信用体系法治化程度欠成熟

作为社会信用体系的基础和重要组成部分——信用立法体系，在社会信用体系的运行中起到了重要的基础和保障作用，“有法可依”确保了社会信用系统的合法性和统一性。各地在信用体系化建设中，制定实施了大量的法规和规范性文件，解决了信用立法的地方性实践问题，但是国家层面的信用立法一直未能出台，加之以规范性文件存在的信用规定，缺乏法律约束力，在权利义务设定方面和责任承担及追究方面都欠缺法律约束力。在信用信息的界定标准、信用主体权益保护、信用奖惩措施、信用修复制度上，各地立法也不尽相同。信用体系建设与当前的经济发展缺乏同步性、相当性，信用体系的建设水平难以满足经济高质量发展的要求。同时，由于信用立法上位法的缺乏，阻碍了信用信息在全国范围的共享和应用，数据碎片化现象严重。

2.2 社会信用主体权益保护有所欠缺

社会信用主体权益保护，就公法、私法两个维度来看，均存在实体和程序两方面的要求。就公法层面而言，掌握信用信息的公权部门应当承担保密义务，在查询和信息的运用上应当符合关联原则和比例原则。就私法层面而言，实体上就信用信息归集、采集的内容，不得侵犯信息主体的实体权利；在程序上信用信息归集、采集和运用的程序应当严格依法进行。信息主体的记录消除权、异议权、修复权、行政复议及诉讼权得到合法保障[5]。在当前立法中，由于法律、行政法规、地方性法规，甚至政府规章都可以确定信息归集的范围、失信行为类型，从而容易导致信用设置的泛化。另外，设置失信惩戒的规范性文件中，由于缺乏统一的标准，部分“黑名单”设置也存在范围扩大化等问题。在重点行业和领域以及针对重点目标，实行的动态信用信息归集，形成的全面动态信息记录也对信用主体的权益保护提出了更高要求。

2.3 政务诚信建设亟待加强

政务诚信体现的是政府的信用和责任，是整个社会诚信建设的关键和重要基础。英国学者培根曾经说过，“一次政务失信比多次社会失信后果严重得多，因为这些社会失信不过弄脏了水流，而政务失信则把水源污染了。”政务诚信代表着政府的公信力，在信用体系建设中起到表率和带头作用。一个社会营商环境的好坏，政务诚信起到关键性作用。政务诚信建设于提升市场交易水平、在激发企业投资热情和信心、推动亲、清统一的政商关系，优化营商环境等方面具有重要意义。反之，如果政务诚信缺失，就会导致政府失信于民，产生政府信用危机，严重影响社会发展和良好营商环境的形成。当前在政务诚信建设中，政策缺乏稳定性朝令夕改、某些官员权力寻租、数据弄虚作假、政企合同违反承诺不履行、有法不依等问题时有发生。尽管各地出台了政务诚信的相关文件，但总体看来，政府失信信息的获取途径略显狭窄；政府失信的惩戒机制也缺乏系统性规定；重点领域、重点行业的政务失信监督和治理机制仍需强化。

2.4 商务信用体系建设仍有较大提升空间

随着市场经济发展的深入，商务信用体系建设和营商环境优化面临更大挑战。尽管越来越多的企业更加重视诚信经营，但市场上仍然存在失信收益高成本低、失信收益高于失信成本；守信成本高收益低、守信成本高于守信收益；维权成本高收益低、维权成本高于维权收益的问题[6]。商业欺诈行为、商业贿赂行为等行为时有发生。企业的失信往往连带着诱发政务失信行为，导致公务员贪腐等行为高发，进一步恶化了政商关系，对营商环境带来极大不良影响[7]。

2.5 信用奖惩的适用有待优化

大数据时代信用奖惩制度成为社会治理的一项重要措施，信用奖惩也必须在法治化的范围内运行和实施。各地立法中在信用激励和信用惩戒制度设置上，大多依据行政命令设置惩戒制度，存在违背法律授权范围、与上位法相抵触、过罚不当、惩戒范围随意化扩大化以及执法不统一等问题。同时，存在“重惩戒、轻激励”的特点，信用激励措施落实不到位，信用惩戒措施又过于泛化。一方面要打击失信行为，营造不敢失信、不能失信的局面和氛圍。另一方面，信用惩戒也不是越多越好，知信守信，守信践诺是我国信用建设的目标，失信惩戒只是信用建设的手段。

2.6 欠缺成熟的信用服务机构

在社会信用体系建设中，信用服务机构扮演着重要角色。信用服务机构不但作为营利性的商事主体，而且是社会信用体系的重要参与者和建设者。信用服务机构在为市场提供信用商品、协助政府对企业的监管等方面发挥着重要作用。当前，我国的信用服务机构数量较少，某些信用服务机构自身的信用也不过硬。由于市场需求不足，信用服务机构为争抢业务往往更倾向于按照客户的需求提供信用报告，严重偏离专业、中立、客观的基本业务操守，导致目前国内部分信用服务机构信用不高，也阻碍了其规模化的发展。在地方的立法规制上，如2020年《山东省社会信用条例》、2022年《济南市社会信用管理办法》中都涉及“信用服务行业规范和发展”的规定，但规定略显简略，对信用服务机构的法律责任，如出具信用评级产品导致的违约和侵权责任问题，未予以明确规定。信用市场的培育在目前的立法体系中过于单薄，无法满足信用法治化建设中对政府、市场、社会多元化参与的制度需求。

2.7 企业对社会信用制度的认同有所欠缺

目前尽管信用建设如火如荼，但是不诚信的经营行为尚未得到有效遏制，诚信环境尚未有效形成，国内的社会信用治理和我国的国际信用形象仍旧存在较大进步空间。通过调研，笔者发现目前社会层面上对“社会信用”的认知度仍存在以下问题：（1）不清楚社会信用的基本内涵和外延范围，理解认知上未能达成有效共识；（2）对黑名单的界定有模糊认识，有泛化倾向；（3）对信用修复机制不了解或者了解程度较低。整体来看，社会信用建设缺乏社会层面的认知、关注和配合。以政府为主导的信用建设模式，缺乏自生建构模式的内驱力，信用体系建设的社会共识尚未真正达成。部分企业守法意识淡薄，违反经营及失信行为大量存在，严重影响了社会信用体系建设。从整体而言，信用体系建设的社会共识尚未真正达成，信用建设宣传工作的深度和广度亟须进一步拓展。

3 完善信用法治化建设的建议

3.1 顶层设计实现从信用政策化向信用法治化的过渡

我国应优化信用体系建设的顶层设计，加快国家层面的信用立法，实现信用建设由政策化向法治化的转变，通过对地方立法的整合优化，确定国家层面的社会信用立法，同时也为各地的信用法治化建设提供上位法依据。除了专门的信用立法外，信用法律制度也涉及民商事领域及行政法等多个法律部门。相关的法律应强化信用制度设计，与专门的信用立法实现呼应，从而实现完整的信用立法体系。地方的信用体系立法应该在国家层面的立法下，在地方立法的权限范围内，进行立、改、废的及时调整，确保与上位法一致。在贯彻《优化营商环境条例》的指导下，坚持目标导向、问题导向、市场主体导向，形成特色鲜明的地方特色立法。

3.2 强化政务诚信，营造高效的政务生态系统

营商环境法治化的关键是全面建设法治政府，信用政府是信用体系建设的根本。政府要依法行政，强化其诚信履约机制，为全社会的诚信做表率。少数政府的失信行为，对营商环境的破坏力是极大的，不但会降低政府的公信力，败坏政府形象，还会影响企业家在本地经营投资的热情和信心，严重影响营商环境。营商环境越好的地方，政务诚信通常也会更高。加强政务诚信建设，有利于弱化因信息不对称所带来的公众对政府的不信任感，有利于提升政府的决策水平，也有利于国家治理水平的提升。

加强政务诚信建设，应该从以下几点进行优化：第一，加强政务诚信建设立法工作。按照《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》的要求，加强顶层设计，提高立法层次。加快推进政务诚信建设立法工作，尽快研究出台政务诚信和公务员诚信管理相关法律、法规及规范性文件，将政务诚信工作纳入法制化轨道。第二， 强化政务信息的公开。政务信息因其公共财产的属性，通常情况下均应公开，有重大事由不予公开的除外。建立健全政务信息的公开机制，加强政务信息公开的规范化和标准化，畅通渠道，推进政务信息公开的广度和深度。第三，规范政府失信信息的归集和认定制度。除了正常的司法文书、行政处罚文书之外，还应畅通和拓展政府失信的投诉机制，例如通过网络举报或者其他方式。通过合法流程进行认定相关信息是否属于失信信息，如果属于则将此信息进行归集和公示，并由失信主体进行整改，上级主管机关跟踪整改情况，履行信用修复手续。第四，政府要依法行政，强化其诚信履约机制，尤其是在重大领域、重点行业更应遵守法律法规，坚持依法行政，为全社会的诚信做表率。第五，构建政务诚信监督体系。完善政务诚信承诺制度，政府各部门要建立政务诚信承诺制度，严格落实政务信用承诺。建立政务诚信常态化、动态化监督治理体系。政务诚信的监督机制包括约束、考核、评价和信用奖惩机制。对存在失信行为的政府机关进行法律法规范围内的惩戒和治理，有利于形成多方的约束机制，对失信高发领域尤其要特别关注。完善政务诚信考核的指标体系，建设政务失信黑名单制度，深化政务诚信考核结果的创新应用，健全政府失信惩戒及责任追究制度。

3.3 强化商务信用体系建设

优化营商环境，实现经济高质量发展的目标，要求必须营造公平竞争的市场环境，打造高水平的营商环境和商务信用体系，对构建完善高效的市场体系，缔造公平竞争的市场环境，促进经济的良性运行具有重要意义。第一，强化高标准的商务信用建设。在当前国家企业信息信用公示平台的基础上，完善商务信用信息的认定、归集的标准化和规范化，建立商务领域全覆盖的信用记录；完善信用评价机制，统一评价标准；重视第三方信用服务机构的培育，形成政府与商业评级机构协同发展的局面。第二，积极发展信用经济。创新“信用+”的经济模式，鼓励企业扩展信用应用场景；在高标准的信用建设基础下，减少信息不对称，鼓励信用融资，解决中小企业融资难、融资贵的困境。强化重点领域、重点行业的商务信用体系法治化建设，降低交易成本，优化资源配置，为广大中小企业的融资难问题提供解决的新思路，继而为经济创新发展提供新的动力抓手。第三，完善企业内部信用管理制度。企业应该建立及完善内部信用管理机制，制定信用管理规章，建立信用管理组织机构，识别和评估交易风险，控制处理风险，确保应收账款的收回，提高企业的信用意识和信用管理水平[8]。在当前的商务诚信体系建设中，企业内部信用管理是一个亟待加强的薄弱环节。第四，完善高效的商务信用管理机制。加大信用信息的共享力度，借助信息化、智能化实现信用信息归集、監管对经济活动各环节的渗透化，提高市场运行的质量和商务诚信的水平，实现经济的高质量发展。同时推定行业协会的自律规范和行业公约的建设工作，实施行会自主管理和政府监管相结合的新型治理模式。另外，在世界银行《营商环境评估体系》（BEE）“获取金融服务之获得金融”指标中，在监管质量方面新增了“获得贷款的便利性、信用信息共享的及时性”等评价维度。以上四方面的完善建议对该项指标的实现具有积极的意义。

3.4 防范信用泛化，加强信用主体权益保护

信用法治化建设应明确信用的边界，基于信用的基本内涵加以法定化，防止信用泛化导致的信用主体合法权益受损等问题。首先，就失信惩戒立法而言，其适用范围、适用情形的规定，应符合合法、关联、比例原则，做到过罚相当。“一处失信，处处受限”的提法尽管强调了失信惩戒的严厉性，但是也易导致信用惩戒的泛化抬头。其次，增强信用奖惩的透明度。一定程度上可以约束政府信用监管依法进行，强化信用激励，并且防范信用责任的扩大化。最后，完善信用修复立法。增强信用修复的可诉性，明确信用修复的诉讼救济途径，对符合修复条件又不予以修复的信用修复机构的责任承担进行明确规定。

3.5 加强信用环境塑造

社会信用体系法治化离不开诚实守信的社会风气，信用环境的塑造是信用法治化的基础要素。信用法治化建设也可以促进民众和企业的诚信价值观和道德意识的建设，营造良好的信用氛围。应大力加强诚信教育，培养民众和企业的诚信意识，提升其对信用制度的认知度和认同感。同时通过政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信体系的建设，成熟的信用机构的培育，公布典型信用奖惩案例，加大信用制度宣传、教育和示范效应，提升全社会对信用法治的信仰。创新信用应用场景，提高经营者对信用体系建设的参与程度，促进法治化社会信用氛围的形成。

4 结语

当前国内、国际形势错综复杂，优化营商环境，促进经济社会的高质量发展已经成为当务之急。社会信用法治化体系建设是一项长期性、系统性工程，信用制度是市场经济体系的重要基础。只有明确信用法治化对营商环境进一步优化的重要意义，继续完善社会信用法治体系，推动信用体系建设进入法治化、规范化和高水平的运行新阶段，降低经济社会的运行成本，继续优化营商环境，方能实现经济社会的高质量发展。

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