“双高校”与独立学院合并转设路径的必要性及可行性研究

朱 瑶，惠向红

（1.西安航空职业技术学院，西安 710089；2.西安外事学院，西安 710077）

新修订的《职业教育法》第十五条明确规定，实施高等职业学校教育的主体为专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校。我国高等职业教育不再是专科的代名词，亦包含本科及以上层次的职业教育（本文所称的高职高专院校，特指专科层次的高等职业院校或者高等专科院校，以区别于职业本科院校）。教育部于2019年发布197 所“双高计划”建设单位名单，［1］其中，高水平学校建设单位56 所，高水平专业群建设单位141所，本文通称这197所高职高专院校为国家级“双高校”（以下简称为“双高校”）。现行政策对高职高专独立升格本科提出较高要求，可以说，作为高职高专“排头兵”的“双高校”独立升本难度大。与此同时，基于独立学院转设遇到的困境，《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（教发厅〔2020〕2号）（以下简称为《实施方案》）设置了省内优质高职高专与独立学院合并转设的路径，探究合并转设路径的必要性、可行性，能够为想通过合并转设路径升本的“双高校”提供经验借鉴。

一、“双高校”参与合并转设的必要性

我国高职高专院校热衷升本，有其内在缘由。国家政策对高职高专院校独立升本提出较高要求，亦有其顾虑。在这种形势下，《实施方案》设置的省内优质高职高专与独立学院合并转设的路径，为“双高校”升格本科另辟了蹊径。

（一）“双高校”独立升本难度大

升格本科是大部分高职高专院校的内在诉求，这一诉求有着深层原因。首先，我国职业教育体系在很长一段时期内存在“断头路”的问题，即专科为最高层次的职业教育，而职业本科教育的创建能够打破职业教育的“天花板”，职业本科院校的办学层次相较高职高专有质的跃升。其次，我国经济的高质量发展需要高水平的应用型技能人才，而职业本科教育能够输送经济社会发展所需的高级专业技术人才，从而提升职业院校的竞争力。因此，大多数高职高专院校特别是一些办得比较好的“双高校”，将升格本科作为今后一个时期的发展目标。

然而，我国大部分高职高专院校办学历史较短，办学实力不强，尚不能承担起职业本科教育的重任。［2］为促进职业教育层次结构的良性发展，教育部多次发文严控高职院校升格本科，如《关于“十二五”期间高等学校设置工作的意见》（教发〔2011〕9 号）及《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》（教发〔2017〕3号）规定高职院校原则上不予升格本科院校，同时后一文件作了例外规定，即对于区域经济社会及产业发展急需提升办学层次、学科专业具有不可替代性的民办高职院校，可申请升格为民办职业本科院校。

与此同时，国家政策推动设立本科层次的职业大学，如《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）首次明确提出“探索发展本科层次职业教育”，《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4 号）提出“开展本科层次职业教育试点”。随后，教育部《本科层次职业学校设置标准（试行）》（教发〔2021〕1号）明确规定了职业本科学校在办学规模、师资队伍、基础设施等方面需满足的设置标准，无疑对高职院校独立升本提出了较高要求。“十四五”期间高职高专独立升格本科的政策有所松动，如《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》（教发〔2021〕10号），支持优质高职学校稳步发展为职业本科学校。与之配套的《关于开展“十四五”时期高等学校设置规划编制工作的通知》（教发司〔2021〕76 号）要求“十四五”时期拟设立的职业本科学校原则上每省不超过2所，同时指出独立学院转设事项不受该数量限制。

上述政策指导着高职院校升格本科的实践。根据教育部官网公布的数据，截至2021年，本科层次职业教育试点院校共32 所，［3］其中22 所由高职院校独立升格，9所由高职高专院校与独立学院合并转设，1 所由独立学院转设（景德镇艺术职业大学由独立学院景德镇陶瓷大学科技艺术学院转设而来）。这32所职业本科院校中，由高职独立升格的职业本科占到了22所，除南京工业职业技术大学是由公办高职独立升格的公办职业本科外，其余21所均为民办高职独立升格的民办职业本科。这表明，受2021年之前政策的影响，相较公办高职，独立升格职业本科的民办高职在数量上占优势。“十四五”时期，政策对职业本科学校的设置标准作了较高要求，同时规定每省独立升本的高职高专不超过2所，因而当下“双高校”独立升格本科难度大。

（二）合并转设开辟“双高校”升本蹊径

《实施方案》对“合并转设”的主体予以解释，即独立学院整合省内优质高职高专成为本科层次职业学校。需注意到，关于高职高专“优质”的标准，现行政策未有明确界定，但通过剖析合并转设而来的职业本科试点院校，可以窥见参与合并转设的“优质”高职高专的主要标准。

教育部发布的32 所职业本科试点院校中，由高职高专与独立学院合并转设而来的共9所，均为公办职业本科。（见表1）表1中参与合并转设的高职高专不但均属于公办院校，而且绝大多数为国家级或省级“双高校”。可以说，国家级或省级“双高校”已经具备了《实施方案》所称的“优质”高职高专的条件。

表1 高职高专与独立学院合并转设的职业本科院校名单

不可否认，《实施方案》设置的合并转设路径，主要是为解决独立学院这一历史遗留问题服务的，而独立学院的合并对象恰为优质高职高专，参照表1 中已合并转设成功的9 个案例可以得出，“双高校”作为高职高专的“优质”分子，亦可主动选择适格的独立学院进行合并转设而升本。因此，在国家政策对高职高专独立升格本科作出较高要求的形势下，《实施方案》设置的省内优质高职高专与独立学院合并转设的路径，无疑是“双高校”升格本科的蹊径。

二、独立学院参与合并转设的必要性

独立学院是我国高等教育大众化的产物，［4］助推了高等教育普及化进程，然而，该办学形式从诞生之初就存在不规范的问题，妨碍了高等教育的公平性，它的转设成为不可逆的历史进程。本部分通过分析独立学院转设的必要性、“国有民办型”独立学院参与合并转设的必要性，确定转设工作的难点所在——“国有民办型”独立学院。而《实施方案》设置的合并转设路径，针对的正是该类型独立学院。

（一）独立学院转设的必要性

教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发〔2003〕8 号）明确界定，独立学院指普通本科高校采取新机制、新模式举办的，属于本科办学层次的二级学院，并指出独立学院是实现高等教育资源扩大化的有效途径，须采用民办机制。然而，独立学院在发展过程中出现了并不“独立”的问题，一方面，独立学院依托母体高校的师资、名气、管理等办学资源，相较其他民办高校具有光环效应，借此形成自身独特的办学优势；另一方面，母体高校向独立学院收取管理费等费用，主要用来改善母体高校教职工的待遇。此种办学体制存在弊端，损害了高等教育入学机会的平等性，以及母体高校统招生的权益，长期以来备受质疑。［5］

为维护高等教育的公平性，同时促进独立学院健康发展，自2003年以来，教育部多次发文对独立学院进行规范管理，并支持独立学院转设。“转设”这一概念首现于教育部《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》（教发〔2006〕17号），该文件规定“‘十一五’期间独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通本科高校”。随后，教育部于2008年发布的《独立学院设置与管理办法》（教育部第26号令）明确要求，独立学院须由施行本科以上学历教育的普通高校联合社会组织或个人举办（非国家机构），不以国家财政性经费为其经费来源，该文件重申了独立学院的民办属性，支持独立学院转设为民办普通本科高校。教育部于“十二五”“十三五”期间持续鼓励独立学院转设为独立建制的民办本科学校，且“十三五”期间转设的方向扩展为拥有独立建制的本科学校，意味着独立学院可转设为公办本科学校，从而增加了独立学院转设的可选项。

（二）“国有民办型”独立学院参与合并转设的必要性

教育部于2020年出台的《实施方案》规定了独立学院转设的路径，即转为民办普通本科高校、转为公办普通本科高校、与省内高职高专教育资源合并转设为职业本科院校，如通过这三种路径无法完成转设，则不可避免地走向终止办学的结局。这里需强调的是，《实施方案》与学界共识相一致，即根据独立学院有无社会举办方，将其划分为两种类型：一是由公办高校与其他公有力量举办，占有国家资产（如土地、校舍）；二是由公办高校与社会力量举办，不占有国家资产，挂靠母体高校办学。学界通认前者为“国有民办型”独立学院，后者为“民有民办型”独立学院。［6-8］针对两种类型的独立学院，《实施方案》分别规定了转设方案。

一方面，对于“民有民办型”独立学院，规定办学条件如符合本科高校设置标准，可转设为独立建制的民办普通本科高校，若社会力量退出举办且地方政府有条件予以承接的，则支持转设为独立建制的公办普通本科高校。依据《普通本科学校设置暂行规定》（教发〔2006〕18号），设置普通本科学校需要在人数规模、占地及校舍面积、仪器设备、图书等方面达到标准。鉴于“民有民办型”独立学院的用地、资金、师资等资源相对独立于母体高校，其转设为独立建制的民办普通本科院校面临的困难较少，若转设为公办普通本科院校，则很大程度上取决于当地政府的财政承担能力以及举办公办本科院校的意愿。统计教育部官网发布的转设院校名单可知，已完成转设的独立学院，转设前绝大多数属于“民有民办型”独立学院，且转设后大多数为民办普通本科院校，表明实践中独立学院的主要转设路径，是“民有民办型”独立学院向民办普通本科院校转设。［9］

另一方面，对于“国有民办型”独立学院，《实施方案》鼓励转设为独立设置的公办普通本科高校或民办普通本科高校，或与省内优质高职高专合并转设为公办职业本科院校。无可否认，“国有民办型”独立学院与其母体高校存在千丝万缕的关联，在很大程度上与母体高校共享资源，自身难以满足独立成校的条件，故其转设为公办普通本科院校高度依赖于当地政府的财力与意愿，但其与省内优质高职高专合并转设为公办职业本科院校则为可行路径。此外，《实施方案》明确要求“国有民办型”独立学院如转为民办普通本科高校，则该民办普通本科须为非营利性，其举办者可以是国有企业或地方政府设立的教育投资公司、教育基金会，还可探索无举办者办学，但严禁其他社会组织和个人通过任何方式取得举办权。据此，“国有民办型”独立学院若转设为民办普通本科院校，因民营资本被严格限制参与，其转设亦取决于当地政府的财政能力及意愿。因而，“国有民办型”独立学院无论转设为公办普通本科还是民办普通本科，均取决于当地政府的财政能力及办学意愿，实践中该类型独立学院为转设工作的难点所在。

独立学院转设为大势所趋。《民办教育促进法实施条例》于2021 年9 月1 日起施行，该条例要求公办学校不得举办或参与举办营利性民办学校，如举办或参与举办非营利性民办学校，不得通过管理费等方式取得收益。这无疑要求公办高校与其独立学院在经济上划清界限，意味着公办高校与独立学院将彻底剥离开来，独立学院势将回归育人本位。如独立学院无法完成转设，则须终止办学。所以，在独立学院转设不可逆的形势之下，研究“国有民办型”独立学院与“双高校”合并转设的路径，具有现实的必要性。

三、“双高校”与独立学院合并转设的可行性

实际上，《实施方案》设置优质高职高专院校与独立学院合并转设的路径，考虑了其现实可行性。表1 中高职高专院校与独立学院合并转设而来的9 所职业本科院校，亦是对可行性的生动例证。通过分析，“双高校”与“国有民办型”独立学院具有以下五方面特征，这些特征有利于合并转设工作取得成功。

（一）举办方均为公有力量，便于达成转设共识

参与合并转设的主体宜为国家级“双高校”和“国有民办型”独立学院。据表1可知，满足合并转设条件的优质高职高专大多为国家级“双高校”，作为高职高专院校的“排头兵”，国家级“双高校”具备举办职业本科教育的办学实力，宜优先参与合并转设。据前所述，合并转设针对的是“国有民办型”独立学院，且表1 中参与合并转设的独立学院均无社会举办方，均属于“国有民办型”独立学院，因而“国有民办型”独立学院满足合并转设的要求。“双高校”都是政府举办的公办院校，［10］［11］与“国有民办型”独立学院的举办方均为纯公有力量，相较私有力量参与举办时利益牵扯多的特点，纯公有力量举办方之间便于沟通协调，故双方达成转设共识的可能性很大。

（二）主体需求高度互补，便于形成转设合意

《实施方案》创设合并转设路径，考虑到了双方需求的匹配度。“国有民办型”独立学院转设的主要障碍在于难以满足本科学校设置标准，如在校生规模、师资队伍、占地面积、建筑面积、仪器设备、图书等，“双高校”恰好能够在这些方面进行资源补足，同时“双高校”可以借用的是“国有民办型”独立学院的本科办学资质，进而“借壳升本”。由于双方的需求高度互补，通过合并转设升本可谓“一拍即合”。

（三）主管部门能够协同联动，便于统筹协调推进

“双高校”与独立学院的主管部门能够协同联动，形成转设合力。以表1中成功参与合并转设的高校及其主管部门为例，其中独立学院均为省教育厅主管，高职高专院校均为省政府主管。［12］［13］省教育厅隶属于省政府，因此省政府便于进行统一筹划，协同相关下属部门理顺国有资产、土地、校舍、师生、体制机制等事项，从而有力指导合并转设工作推进，最终促成公办职业本科院校的设立。同时还应注意到，合并转设后的公办职业本科院校为省政府主管，与公办普通本科院校的主管部门一致，有助于落实公办职业本科教育与公办普通本科教育同等重要的理念。［14］

（四）主体位于同一省域，便于教育资源整合

依据《实施方案》，独立学院“可探索统筹省内高职高专教育资源合并转设”，即参与合并转设的院校须处于同一省域内，以便于对距离相近的高等教育资源进行整合。表1 中的9 所职业本科院校，都是由某一省域内的高职高专院校与独立学院合并转设而来，且其中有8所职业本科院校是在原高职高专的校址上直接筹建的（仅有河北科技工程职业技术大学未选用原高职高专或原独立学院的校址，而是在新址上建设的），体现了高职高专院校在土地及校舍等基础设施方面作出的重大贡献。此外，独立学院和高职高专院校的主要功能之一，是为地方经济社会发展提供人才支持，［15］［16］合并转设后的职业本科院校需承继区域性服务功能，因而合并转设工作应在同一省域内进行。

（五）人才培养目标相近，便于凝聚目标共识

独立学院与“双高校”的培养目标分别为应用型和技术技能型人才，两者在本质上相近，［17］均注重对学生实践应用能力的培养。职业本科院校培养的是高层次技术技能型人才，［18］融合了独立学院与“双高校”的培养目标，这亦是《实施方案》创设合并转设路径的重要考虑，即参与转设高校的人才培养目标越趋近，合并转设的成功率越高。同时，表1的职业本科院校中，绝大多数校名延续了转设前高职高专校名所蕴含的专业特色，凸显了转设后的职业本科院校属于职业教育，该教育类型与普通教育相区别，承担着为地方经济发展输送技术技能型人才的重要任务。我国经济高质量发展急需高层次技术技能型人才，更多的高校跻身本科层次职业教育是时代所需，“双高校”与“国有民办型”独立学院应通过合并转设顺势而为。