高质量公共政策的设计逻辑

李瑞昌 林华旌

一、问题提出

人类已进入设计时代，设计活动与设计行为比比皆是。从本质上讲，“设计”让人们生活得更有希望、更有意义(Junginger，2016)，与高质量公共政策“让人民生活得更美好”的目标殊途同归。凡是以改变现有情形、为目标而构想方案的人都在设计(Simon，1996)，公共政策作为人工物，也是设计的产物，“政策设计”(Policy Design)是一个为改善问题、实现目标而发明、制定方案或调整行动的过程(Dryzek，1983)。伴随着政策设计师(Policy Designer)作为一种职业在英国等国家的出现，“政策设计”作为一种实践现象已经走到世人面前；而随着“政策设计”概念被学者频繁使用，其已经成为公共政策研究的重要分支，也成为设计学科和规划学科前行的方向之一。

实现高质量公共政策是政策实践探索和学术研究的共同旨归。然而，对于何谓高质量公共政策，目前学术界尚未形成共识。总体来看，已有研究主要从以下七个视角对高质量公共政策的概念进行界定。第一，基于政策内容，根据“质量”的定义或评价者的价值判断进行界定。“质量”有符合标准、满足消费者预期、实用性之意，因此公共政策质量的界定标准包括是否合情合法、是否具有可行性、是否体现利益相关者诉求(范柏乃，2014)。此外，可以认为政策质量的本质是评价者的价值判断，包括合法性、技术性、成本标准、社会价值观标准等(罗芳，2007)。第二，基于政策过程，高质量公共政策应具有回应环境、合情合理合法、关照利益相关者、执行有效以及合乎政策目标五个特征(陈水生，2020)。第三，基于政策过程与政策内容的互动关系，高质量公共政策具有有效性、效率性、统合性、时限性、发展性的特征(刘海波，2011)。第四，基于政策利益相关者的视角，可以从设计质量、过程质量和结果质量三个角度来衡量公共政策质量(侯志峰，2023)。第五，基于政策结果，从成本-收益的角度出发，低质量公共政策的运行成本很高，社会认同度低，政策效益难以实现(秦德君，2007)，而高质量公共政策能在成本-收益方面取得较好的平衡。第六，基于政策系统，高质量公共政策离不开完善、科学的公共政策制定系统，包括决策、信息、监控等若干子系统(邱汉中，2002)。最后，没有特定视角或分析框架，仅根据公共政策特征和研究者的价值判断切入，如信息资源、政策主体、政策环节弹性(宁有才，2012)，合法性、协同性、稳定性、精准性、透明性、发展性、可操作性(张维维，2020)等若干不同观点。综合来看，上述七个视角主要可以归结为以下四个维度(见表1)，其中政策内容和政策过程最为关键，也备受研究者重视，两者紧密相关、互相影响，是衡量高质量公共政策的核心。

表1 高质量公共政策的构成维度

本文侧重从政策内容来界定高质量公共政策。在政策过程中，似乎仅有政策制定是和政策内容密切相关的；但实际上，在政策落实的过程中，政策文本的流变(政策内容)也是重要的解释变量，政策评估的导向之一——政策目标，同样是政策内容的重要组成(李瑞昌，2012)。因此，本文既考虑政策的具体内容，也考虑政策内容的形成过程。就政策的具体内容而言，高质量公共政策针对清晰明确的政策问题和政策目标群体，确立了契合目标群体利益诉求、具有可行性的政策目标，并依据政策目标设计出有效的政策工具，即包括政策问题、政策目标群体、政策目标、政策工具四个要素。就政策内容的形成过程而言，政策内容的设计过程应具有合法性、合理性和可追责性，并且根据实施情况或是环境变化而不断进行调整。换言之，高质量公共政策并非一蹴而就的，而是通过不断改进政策内容而实现的。

方兴未艾的政策过程理论更多关注行动者如何影响政策的制定、执行、评估和终结。安妮·施耐德和海伦·英格拉姆(1997)反思了政策过程理论，并认为“政策研究偏重过程而忽略内容”，于是提出“政策设计”的概念，力图让政策研究变得更具有实践意义。然而，已有政策设计理论主要研究如何通过设计实现政策目标与政策目标群体诉求的匹配以解决政策问题，在解释力和适用性方面仍未尽善尽美。一方面，多数政策设计研究停留在讨论“政策设计理论的独立性和自主性”，未注意到“设计”作为一种有别于科学和艺术的活动正在改变政策领域的活动过程和工作方法，所以一定程度上忽视了具体的设计活动和设计过程；另一方面，现有研究也缺乏综合思考政策设计的丰富性以及其与已有政策理论的融合。总之，目前政策设计理论仍较为零散，且对于中国情境的解释力度不够，难以满足国家出台高质量公共政策的需要。

基于此，本文立足于中国情境，围绕“如何设计出高质量公共政策”这个研究问题，在梳理西方政策设计研究的基础上，指出了中国出台高质量公共政策的三重设计逻辑，以期在各方互动和流程优化中提升政策质量。

二、分析框架

设计是一种创造行为，是创造一种更为合理的使用方式，强调从需求或者问题出发探寻解决方式(柳冠中，2018)。早在20世纪60年代赫伯特·西蒙提出“设计科学”后，学界便开始关注设计过程、设计思维的知识体系研究，设计思维也从人工物的设计延伸到城市规划、公共政策等领域。政策设计是系统认识政策问题和持续寻求解决方案的过程，对政策活动具有形塑作用，是公共政策的因果性理论的核心组成部分(Schneider &Ingram，1997)。设计思维、设计方法和设计过程作为政策设计的重要组成部分，深深嵌入在政策活动之中，以优化政策内容，形成高质量公共政策。从20世纪50年代至今，政策设计研究先后经历起源与初创、反思与式微、分异与深化三个阶段，其研究重心和关键变量也发生了诸多变化，但始终围绕着“如何设计出高质量公共政策”展开(见表2)。

表2 政策设计已有研究的分阶段梳理

在公共政策领域，设计活动最为直观的产品是政策内容(政策工具)，政策工具设计是政策设计的主要任务。政策工具设计是基于目标进行工具选择，涉及目标具体化以及工具和目标的适配性问题，这两者构成了政策文本的主要内容，也形成了公共政策的基本轮廓。而政策目标往往来源于政策问题以及相关的政策目标群体，政策目标的具体化与对政策问题的解读视角密切相关，不同的政策目标会导向截然不同的政策工具选择。随着政策设计师的出现以及设计活动的大量增加，设计活动已然成为政策过程中的一部分，设计过程与政治过程必须整合，否则就无法在政策目标群体和决策参与群体间形成共识；同时，不同的政治文化和政治体制也会形塑不同的政策设计样态。从政策生命周期而言，政策执行过程中往往需要对原有政策内容进行调整；从政策体系而言，政策传递过程中离不开对政策内容的再设计。此外，政策深受情境的影响，既要考虑宏观环境变化对政策的冲击，也要考虑不同政策目标群体对政策内容的影响。

基于上述缘由，本文提出形成高质量公共政策的三重逻辑：工具设计、整合设计和持续设计。其中，工具设计，即让政策工具与政策问题、政策目标群体利益诉求和政策目标更适配，是实现高质量公共政策最为关键的部分。整合设计，即有机融合政策过程中的设计过程与政治过程，实质上强调的是公共政策过程中科学、民主与技术三者的融合。持续设计，即政策需要根据环境以及目标的变化不断进行适应性调整，以应对不确定性和政策情境的变化。进而言之，设计政策工具、整合设计过程与政治过程是持续设计活动的组成部分，推动政策设计活动持续进行。概而言之，只有做到内容上科学设计、过程上整合设计以及行动上持续设计，才能生产出高质量公共政策。基于上述逻辑关系，本文提出高质量公共政策设计逻辑的分析框架(见图1)。

图1 分析框架

三、政策目标导向的工具设计

政策工具既是解决政策问题的有效手段，也是高质量公共政策的核心内容。人类社会中各种要素错综复杂，政策目标多元多样，要解决关系复杂的问题，就需要设计出优质的政策工具。政策设计强调基于当前的政策问题和政策目标制定针对性的解决方案，更好地为目标匹配合适的工具。政策目标基于政策问题，从真实的公共问题切入并界定政策所要解决的问题和实现的目标，进而设计政策工具，这是公共政策最基本的前提，也是形成高质量公共政策的必要条件。而政策目标的呈现是一个不断具体化、细化的过程。以《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》为例，第一篇列出主要目标；之后的16篇从创新驱动发展、发展现代产业体系、推动绿色发展等不同角度，对主要目标进行分解，并在对应的章节中继续具体化这些分解的目标，如第十一篇的“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”被具体化为“提升生态系统质量和稳定性、持续改善环境质量、加快发展方式绿色转型”，使政策目标不断具体并落脚于可操作的层面，进而再围绕具体目标针对性地设计政策工具。地方政府的公共政策文本也具有同样的特征。

整体来看，政策目标与政策工具选择的研究主要经历了单一政策工具设计和政策工具组合设计两个阶段。政策目标与政策工具在数量上并非简单的一一对应关系，如果单一政策目标具有复杂性，也需要相应的政策工具组合才能实现；而多政策目标也可能在政策工具设计上存在相似性或统一性，但相比于单一政策目标，多政策目标在政策工具设计上往往面临更大的挑战。

(一)单一政策工具设计

“工欲善其事，必先利其器”，政策目标关乎“事”，而政策工具关乎“器”(吕志奎，2006)，事为器之前提。类似于“为工具寻找一个问题”属于政策跟风模仿，“为问题寻找一个工具”属于政策学习借鉴(刘伟，2014)，政策工具设计是基于政策期望解决的问题和实现的目标而做出工具选择的过程(为目标设计工具)，而非基于政策工具自身的特征和可能的结果导向预判政策工具的可行性(用工具匹配目标)。因此，在进行单一政策工具设计时，更需要关注政策目标以及与之对应的政策问题和政策目标群体，进而考虑现有政策工具箱中是否有合适的工具，或如何基于政策目标设计新的工具。具体而言，政策问题具有复杂性，工具选择需要考虑政治、经济和伦理标准以及可行性等因素(Linder &Peters，1987)，不能将其简化为市场工具和非市场工具的二分选择；政策目标群体是政策工具的作用对象，工具使用会影响目标群体的态度和行为，可以通过小范围的政策试验来评估工具的有效性，以识别工具使用后产生的问题并及时进行调整优化(Howlett，2019)。

一般而言，选择常用的、单一的政策工具可以节约资源，并降低产生负面结果的风险，但长远来看这种方法并不可取，因为单一的政策工具所产生的政策结果也是单调的，无法适应社会的发展变化。依据工具的属性和选择的标准，并结合特定的政治或组织情境进行工具设计(Linder &Peters，1991；Weinter，1992)，是单一政策工具设计的基本方法。总之，单一政策工具设计要综合考虑政策目标、政治风险、政策工具的特征及其使用前提，以及设计过程和政策过程等各方面因素，才能提高政策工具设计的有效性。

(二)政策工具组合设计

在实践中，一个政策目标的实现往往需要多种工具的组合，而且一个公共政策也常常包含多个政策目标，政策组合(Policy Mix)的重要性日趋显现。从政策组合的角度看，高质量公共政策是以问题为导向的，由互不冲突的工具组合构成(Howlett &Mukherjee，2017)。有些工具的功能是互补的、可以组合，不受情境变化的影响；有些工具的组合则必然会适得其反；有些工具则需要按照一定顺序进行组合才能发挥正向作用。简而言之，政策工具组合可以划分为天然互补的组合、本质不相容的组合、按使用顺序互补的组合、只在特定情境互补的组合四种类型(Gunningham &Sinclair，1999)。因此，工具设计组合需要遵循若干原则。其一，根据丁伯根法则(Tinbergen Rule)，应尽可能减少政策工具的使用数量，避免因过度设计而带来的冗余；其二，进行工具组合时，要考虑不同工具之间的互补性和协同性，避免工具之间的冲突性或抵消性，以实现工具之间互补效果的最大化；其三，在工具排序方面，大多数情况下，强制性工具都不会是最好的选择，应减少强制性工具的使用(Howlett，2019)。实质上，政策工具设计是一项科学活动，是针对特殊领域的政策问题和政策目标所开展的科学决策行为。

概而言之，政策工具满足政策目标实现的需要，可以从组织偏好、工具类型以及工具校准三个层次来理解(见表3)，是一个由三个层次嵌套组成的复杂过程，每个层次都有不同的考量。宏观层面的目标-工具匹配立足于政策情境，中观层面关注实现一系列目标的工具组合，微观层面则聚焦特定目标与具体工具的对应关系。因此，政策设计的任务就在于将各种相互关联的政策目标和工具进行有机组合，以有效地实现政策预期结果(Van et al.，2021)。

表3 政策设计中的政策内容组成

四、嵌入政策过程的整合设计

政策过程包括制定、评估和终结等环节，是政策活动的常规流程，也是高质量公共政策实现的程序保障。理论研究上，对政策过程与设计过程的各自构成已形成基本共识；实践趋势上，设计过程嵌入政策过程是共同观点。整合设计既需要考虑政治体制的特殊性，也需要整合设计过程与政治过程的各要素。

(一)中央集权制下政策设计过程的特殊性

在中央集权型单一制国家中，政策体系具有统一性和稳定性，政策内容具有连贯性，同一领域内自上而下的政策文本在内容上有着许多相同之处(李瑞昌，2021)。与目前绝大多数政策设计研究基于的联邦制情境相比，中央集权制下的政策设计过程存在特殊性。

1.政策执行性的设计过程

在顶层设计主导的治理模式中，政策目标以及政策手段往往由中央政府掌握，具体表现为由中央政府先出台政策文件，各级地方政府落实中央的政策文件。在政策文本逐级传递过程中，地方政府可能并未真正落实政策文本的内容，只是以文本落实文本，没有达成政策目标，导致“政策空传”(李瑞昌，2012)。经过“中央政府政策制定—省级政府政策执行性制定—市(县)级政策再执行性制定……基层政府政策执行”的政策过程，无论最终的结果是消极的政策空传，还是中央政策目标真正被地方落实的理想状态，政策文本在逐级传递的过程中不可能一成不变，各级地方政府都会依据当地实际情况，对政策文本的内容进行调整，可将其称为“政策执行性设计”。政策执行性设计过程是政策内容不断被设计的过程。从政策主体的角度，每个层级的政府都是基于自身所掌握的资源以及政策问题的具体情况，结合政策设计经验或政策学习经验完善政策细节，或结合当地的优势条件创新政策内容；政策传递的过程中，除中央政府外，各级地方政府都在不断重新设计政策内容，政策也在不断地设计过程中变得更具有可操作性和现实性。

2.程序有别的政策设计过程

与中央政府相比，一项政策文本在地方政府经历的政策过程是相对简化的。虽然地方政府要对中央提供的政策文本进行再设计，但侧重点还是在于政策的落实。与地方政府自主发现政策问题并设计政策内容的情况相比，从中央的政策设计到地方的政策再设计和执行，存在一定的层级距离，政策目标在传递过程中容易出现偏差(贺东航、孔繁斌，2011)，政策目标的达成度可能会因部分政策过程的缺失而大打折扣。同时，由于中央的政策目标并非总是清晰适用，有时候只是给地方提供方向，可能导致地方回避当地治理中的关键问题或特殊难题(臧雷振、张一凡，2019)，无法及时为一些重要的政策问题提供解决方案。

在联邦制国家，对于需要将权力下放到州的政策领域，如健康保险、医疗补助等，联邦层面设定的改革要求和出台的法案，仅仅是政策构想或州政府需要遵循的政策底线；至于州政府做出何种政策设计，如风险调控机制的选择、公共部门或私营部门的介入程度和方式等，需要根据本地实际情况因地制宜，以使改革落于实处(Oliver，1999)。总的来说，与单一制国家相比，联邦制国家的政策设计过程在政策目标确定、上下互动情况、政策文本数量和政策过程重心等方面存在明显差异(见表4)。

表4 不同政治体系的政策设计过程比较

(二)设计过程与政治过程整合

一般认为，政策过程包括问题界定、议程设置、政策形成、政策合法化、政策执行、政策评估六个阶段(Dye，1972)，设计过程包括发现问题、界定问题、提出措施、执行措施四个阶段(Design Council，2013)。可以发现，政策过程与设计过程存在诸多重合之处。政策执行过程往往也涉及政策设计的再调整，政策设计使得政策制定和执行不再是分立的过程(Sidney，2007)。实际上，面对时间约束，“决策删简-执行协商”已成为中国公共政策过程的新特征，在政策执行过程中持续对政策进行修正，有助于利益相关者在方案协商和利弊权衡中达成相对满意的政策方案，已成为化解利益冲突、推动政策落实的重要模式(薛澜、赵静，2017)。

在大多数的公共政策过程研究中，政治过程都居于关键地位。倘使仅让设计活动嵌入政策过程，并不能体现政策设计过程的自主性和独立性，而且也无法妥善处理好设计与政策的政治属性之间的关系。随着政策设计师的职业化以及政策设计理论的发展，一些研究者开始反思政策设计活动嵌入政策过程的不足。一方面，在政策过程中有精准的工具选择，也可能存在偶然的“非设计”，设计常常被忽略，没有与实际的政策过程实现融合。另一方面，政策既有人工物属性，又有很强的政治属性，设计与政策并非天然契合，设计的局限表现为没有充分考虑到政治可行性、决策的限制因素以及政策实施的障碍等(Siddiki &Curley，2022)。因此，设计运用于政策过程时，需要考虑政治因素的影响，否则可能会带来更多的不确定性。实现设计过程与政治过程的结合，可充分考虑设计主体的作用以及设计过程中目标群体的参与性，以实现设计活动与政策过程的有效融合。

1.主体身份交叉

处理好政策设计者与政策决策者的关系是整合设计过程与政治过程的第一要务。长期以来，诸多研究者只是简单地用政策制定者、政策分析师或政策设计师等笼统的说法指代政策设计主体。在政策设计实践中，“技术官僚”(Technocrat)是设计的重要主体。面对不确定性日益显著的环境，位于政府系统外的主体的重要性也得到凸显(朱伟，2020)。近年来，西方国家政策实验室(Policy Lab)得到长足发展，据统计，世界上已有超过200个政策实验室，政策设计师被视为一种新的职位(Whicher &Swiatek，2022)。政策设计主体由政府内成员转向了政策咨询系统(Policy Advisory System)，不仅包括政府系统内的政策分析师，还包括非政府组织、智库、媒体、学者等政府系统外的组织或人员。

随着社会设计理念的兴盛，公民参与设计也受到重视，公民由原先的政策设计使用者变成设计师，政府与公众共同设计(Co-design)的思潮悄然流行。设计思维原本指向的就是更为开放的公众驱动的决策，与政府驱动或专家驱动的决策相比较，更有助于提出创新解决问题的方法(Blomkamp，2018)。政策设计通过各种行动者之间的互动形成，设计主体的类型和数量取决于政策过程的具体制度背景，“设计联盟”(Design Coalitions)的概念也浮出水面。政策设计联盟是将政策问题转化为最终政策设计的决定性因素，大量政府系统外的利益相关者参与到政策设计的过程，包括各种协会、群体和公民个体，不同的行动者在政策设计中承担不同的角色，且角色不是固定不变的(Haelg et al.，2020)。

2.与政策目标群体充分互动

公共政策能否得到社会最大程度的接受是政策设计时必须考虑的。政策目标群体也是政策设计的参与者，与政策目标群体进行充分互动可以更好地界定政策问题并设定明确的政策目标，让设计思维中的“以人为本”理念落到实处。安妮·施耐德和海伦·英格拉姆(1997)强调社会建构在政策设计中的作用，并将目标人群分为优势者、竞争者、依赖者和越轨者四种类型，重视政策对不同目标群体的影响。在信息收集方面，充分利用设计思维在优化政策问题界定和机制设计方面的优势(Mintrom，2016)，通过参与式观察，关注细节和特定人群，以更好地把握政策目标群众的需求，并基于真实的环境推断政策执行可能面临的阻碍。在制定形式方面，鼓励自下而上的参与，重视目标群体以及其他利益相关者的想法，吸纳多元的意见，塑造更为开放包容的政策设计过程，促进不同群体之间的合作和信任，以避免政策设计中可能出现的偏见(Peters，2018)。

对于复杂的政策问题，政策设计者难以在设计的最初阶段就精准地把握问题的本质，政策目标与政策工具的匹配也需要在实践中反复调试。政策目标群体共同参与设计可以更好地理解和构建政策问题，而不仅仅是共同寻找解决方案(Van et al.，2020)。例如，对于“全面二孩”人口政策，设计过程的透明化以及政策设计者和目标群体双向交流的互动模式，有助于吸纳公众意见、扩大民间话语的影响力(王洛忠、李奕璇，2018)，设计过程和政治过程的结合不仅有利于减小政策设计和政策实施的阻力，还能针对政策设计中的一些细节内容给设计者带来启发。此外，与目标群体的互动不仅能够打破信息不对称的壁垒，还可以为政策设计提供必要的资源，实现政策的迭代设计(Nogueira &Schmidt，2022)。总而言之，已有的政策过程理论侧重于民主决策，现有的设计过程理论讲究技术思考，而政策设计过程的倡导者们则力图将二者融合起来，让从事技术活动的政策设计师与利益相关者沟通，毕竟政策质量的最终评判者是以公民为主体的利益相关者。

五、提高政策适应性的持续设计

政策所面对的社会情境总在发展变化之中，因此，政策不可能一成不变。根据环境变化和政策目标群体变化对政策进行再设计(Re-design)，是政策应变的常规工作，也是形成高质量政策的必由之路。

(一)环境变化与政策再设计

对政策问题的认识是一个不断深入的过程，许多政策问题通常带有棘手问题的特征，对问题的片面认识和未来的预判失误可能导致政策设计不足(Policy Under-design)，会阻碍预期政策目标的实现，而环境的变化则进一步加剧了政策效果的不确定性。一项政策能否实现政策目标，与其能否适应动态变化的环境密切相关，高质量公共政策要求对环境有较强的回应性(陈水生，2020)。根据环境的复杂性、不确定性和政策反馈的情况，不同环境下政策设计需要完成的任务有差异(Dryzek，1983)，环境影响政策过程。面对具有不确定性的政策环境和日益复杂的政策问题，大多数政策难以一举成功，于是持续的调整和设计成为常态。因此，政策设计需要增强政策在动态环境中的适应性，通过对政策持续设计以应对环境的动态性。

政策再设计涉及政策目标的性质以及目标所对应的工具逻辑的调整，适用于长期政策或因危机而导致的环境急剧变化，强调的是通过再设计来提高政策韧性(Howlett &Ramesh，2022)。政策设计师需要调整既有的设计结构，进行政策打包(Policy Packaging)或政策补丁(Policy Patching)，以实现政策的层叠(Laying)、偏移(Drift)、转换(Conversion)、替代(Replacement)(1)层叠指增添新的政策目标和工具，偏移指改变政策目标，转换是调整政策工具，替代是重新设计目标和工具(Kern et al.，2017)。，这类似于软件设计师纠正产品的缺陷，以使产品适应日新月异的环境和需求。其中，政策打包是提出新的政策方案，政策补丁则是对现有的政策元素进行修正或重组(Howlett &Mukherjee，2015)，两者均是政策再设计的过程。此外，长期政策设计(Long-term Policy)将政策设计理解为一个构建和塑造政治现实的互动过程，而不是一种脱离政治情境的技术或科学实践，也不是一次性完成并直接得到执行的政策活动。因此，长期政策设计是旨在对社会结构进行根本性变革的战略，具有灵活性和适应性，是一个持续的过程，能够应对社会变革路径中的不确定性，实际上是对政策适应性的强调，重视政策设计的长期性和战略性。

政策再设计为政策的生命力以及长期的政策产出提供了保证，是高质量的公共政策的应有之义。例如，对于中国的人口问题，为了更好地适应经济社会发展的需要，在1983—2013年，采取的是包括征收社会抚养费等政策工具在内的独生子女政策；但随着人口增速放缓、人口老龄化问题日趋严峻，既有的独生子女政策已无法满足时代需要，国家决定终止原有的计划生育政策，于2013年实施“单独二孩”政策，2015年则进一步放开“全面二孩”，并通过延长生育假等配套措施来鼓励积极生育，以此来适应国家发展的宏观环境变化。

(二)政策目标群体变化与政策再设计

设计往往是从具体的需求或问题出发，以寻求相应的解决方案。在政策设计中，政策目标可以从宏观、中观、微观的角度来理解，目标越具体，对应的工具选择也会越明晰，从而更好地解决政策问题，实现政策质量的改进(Howlett，2019)。从政策实践的空间维度来看，宏观、中观、微观可以理解为从上级政府(联邦政府/中央政府)到下级政府(州政府/地方政府、基层政府)的过渡，即政策情境的不断具体化，与之伴随的是政策目标群体的不断聚焦和政策目标的不断具体。

在美国等联邦制国家，各级政府会对可再生能源支持政策进行不同的设计，因为不同层级政府面对的法律约束和拥有的政策资源不尽相同。在中国，改革开放的“顶层设计”以及“先行先试”是政策模糊设计和政策细化的体现(孙婧婧、和经纬，2020)，中央政府需要采取模糊设计以应对地方的多样性，地方政府需要根据实际情况对政策进行设计，以使政策能够顺利执行(Liu &Zhao，2019)。以核能发展政策为例，中央政府设计了四种政策工具，但省级政府考虑到公民参与所需的特定条件，更多地使用了其中的教育工具和监管工具，较少使用信息披露和公民参与工具，进行了更为细致的政策工具设计；同时，省级政府也设计了其他以合法性为导向的政策工具，以更好地实现政策目标(Dai，2019)。对于基层政府，还需要融入地方性知识中的非理性因素，更好地契合当地民众的意愿和诉求，使政策能够适应上级政府无法考虑到的独特情境(韩万渠，2016)。还是以人口政策中的生育政策为例，在国家层面采取计划生育政策期间，山东省基于当地农村的生产生活情况，曾提出了“开小口、堵大口”的建议，在农村适当放开二胎，获得了中央认可，城市和农村的生育政策因目标群体的不同而存在差异(杨发祥，2003；张宝山，2014)。总的来看，不同地方政府对政策设计的具体内容不尽相同，政策设计严格度也存在差异(王培杰、彭雨馨、张友浪，2022)，这与目标群体及其关联的政策问题、政策目标的不同有关。

政策目标群体变化会带来政策目标调整，但各地政策既不能脱离国情，也不能忽视地方特点，下位政策与上位政策应当在理念和目标上一脉相承，同时又具有工具创新的灵活空间(李瑞昌，2021)。概而言之，空间尺度不断缩小，目标群体不断聚焦，政策目标也不断具体，意味着需要对全局性、指导性的政策进行具象设计，使之不断具体化为更具针对性、可操作性的政策设计。

六、结论

本文聚焦于“如何设计出高质量公共政策”这一基本理论与实践问题，指出高质量公共政策的出台离不开政策工具设计、过程整合设计和持续设计三重设计逻辑。其中，政策工具设计是针对政策目标实现而进行的政策内容生产；整合设计关注的是中央集权制下政策过程的特殊性，以及设计过程与政治过程的整合；持续设计强调依据环境的变化和政策目标群体的变化来设计政策。由此可见，高质量公共政策设计逻辑既是政策制定者、政策设计者与政策参与者的互动逻辑，又是科学决策、民主决策和技术决策的优化逻辑。