对中小学教师减负成为国家行动的深思——基于多源流理论的分析

王换芳

近年来,有关中小学教师负担过重的报道频频进入公众视野,引起社会各界的关注〔1〕。有研究者对此现象展开调查,发现我国中小学教师工作量普遍超负荷,工作时间长且构成与分配不合理、工作任务重且非教学工作过多〔2〕。为了减轻中小学教师负担,营造良好的教育教学环境,2019年底,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》(以下简称《意见》)。这是自1955年7月新中国第一个减负文件《关于减轻中、小学学生过重负担的指示》发布以来,首次对中小学教师减负的政策关注,这项政策的问世彰显了国家对教师队伍建设的高度重视。在《意见》的指导下,各省相继颁布了“减负清单”,中小学教师减负迅速成为席卷全国的行动。目前学界有关中小学教师减负的研究,主要聚焦于负担的成因、类型以及减负政策的价值、执行情况等,这些研究对于了解中小学教师减负的现状、思考减负的进路与方向具有参考价值。但是,已有研究缺少对中小学教师减负这一行动本身生成逻辑的思考,也就是说,中小学教师减负是如何进入决策者的视野和政策话语体系的,推动其成为国家行动的影响因素有哪些,这方面的研究阙如。作为研究者,我们在紧密关注政策出台的同时,更应思考政策议程的运作机理,从学理层面理解政策背后的逻辑与动因,为解释政策过程提供合理性阐释。为此,本研究基于多源流理论分析框架,剖析与透视中小学教师减负成为国家行动的内在机理,并对中小学教师负担过重问题的治理提供建议。

一、理论基础:多源流解释及其适切性分析

多源流理论(the multiple-streams framework)是由美国学者约翰·W·金登(John kindon)在科恩(Cohen)、马奇(March)、奥尔森(Olsen)提出的垃圾桶模型(garbage can modle,1972)基础上发展起来的〔3〕,最早出现于1984年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中,其一般用于解释政策是如何制定出来的。在金登看来,公共政策制定过程主要由三个源流组成,即问题源流、政策源流和政治源流。金登认为,这三条源流是相互独立的,但是分离的问题源流、政策源流以及政治源流会在某些关键的时间节点汇合到一起,这个关键节点即政策之窗——政策企业家提出并推广其政策建议或个人对问题之看法的机会〔4〕,政策之窗一旦打开,该问题被提上政策议程的概率将会大大提升。政策之窗是暂时性的政策促进因素,在这个时候,政策源流若可以提供有效的备选方案,将会极大促进决策议程的启动。

多源流理论超越了原先垃圾桶模式的局限,对于国家层面的政策制定过程有较强的解释力,可解释政策的生成过程、预测政策的变迁趋势等〔5〕,成为学界解释政策过程的重要工具,正如社会科学引用目录(the Social Science Citation Index,SSCI)所显示的,其引用率高达约80次/年〔6〕。我国学者也越来越多地运用这一理论探讨诸如创新创业、土地流转、精准扶贫、高考改革政策等问题。但由于中美政治体制、政策环境、决策机制等存在差异,简单地照搬西方理论不能科学解释本土现象,因此需根据我国的决策模式对理论作出一定修正才能增强其对政策的解释力。一方面,金登认为政治源流包括公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果或意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素〔7〕。对此,扎哈里尔迪斯(Zahariadis)认为在相对集权的政治系统和有强力政党的国家中,将“执政党的意识形态”作为政治源流的分析维度更有意义〔8〕,其对金登多源流理论的这一修正更适合我国政策形成过程的内输入属性与中国特色的决策体制特征,因此本研究将主要从执政党的意识形态出发探讨政治源流。另一方面,三个源流并非完全独立互不影响,正如穆希尔劳尼(Mucciaroni)提出的那样:“如果几个源流被看做是相互依赖的,将会更有意义,这样任何一个源流的改变将会导致或促使其他源流发生改变,耦合过程的偶然性就大大降低,整个过程的目的性、战略性也就更强。”〔9〕在对多源流理论进行上述修正的基础上,本研究构建出以下研究框架:

图1 《意见》出台的多源流分析框架

二、中小学教师减负政策议程的多源流分析

(一)问题源流:中小学教师负担过重问题受到关注

问题源流主要解释为何特定的问题会受到政策制定者的重视,这些问题通常以数据指标、焦点事件以及现行政策执行的反馈等被决策者察觉。同时,问题能不能被决策者觉察还在于问题本身是否包含明确且可感知的信息、是否关乎群众利益、是否需要政府参与才能解决〔10〕。

1.数据指标:中小学教师工作时间长,非教学任务多

问题常常是通过指标引起政府决策者的关注,指标可用于评估问题的重要性程度并发觉问题的变化〔11〕。在《意见》出台过程中,以下两项指标受到政策制定者重点关注:一是中小学教师工作时间长。从国际范围来看,2015年在我国上海开展的TALIS项目显示,上海市中小学教师每周工作时间显著高于国际平均值〔12〕,这一结果引发各国教育政策制定者和教师群体的关注。从国内范围来看,2018年教育部在全国范围内展开了一项对教育部门管理人员、中小学教师和校长、幼儿园教师和园长的座谈、访谈及问卷调查等,结果发现:中小学教师每周平均工作时间约为60小时,近1/3的教师每天在校工作10小时以上,寄宿制学校部分教师在校工作时间达到15小时以上,远超法定工作时间;五成多教师每天下班后在家工作2小时以上,近六成教师周末用于工作的时间超过3小时。从这份调查数据可以看出,教师被“工作绑架”在全国是非常普遍的现象。另外,有研究者通过对教师职业压力变化情况进行跟踪调查(见表1),也发现长期以来教师工作时间过长,且给他们造成很大的压力。

表1 教师自评高压力情况表(%)〔13〕

从这些数据可以看出,中小学教师负担过重是不得不承认的现实问题,长时间的工作不仅会占据教师的生活、休息时间,也会对教师专业发展产生消极影响,大大消磨他们的工作意志、消耗工作热情。为促进教师队伍良性建设,务必要重视并最大程度解决这一问题。

为什么教师工作时间会严重超标?由此,另一项指标——教师非教学任务多格外引人注目。2015年2月15日,中国教育报发起一项上万名中小学校长和教师参与的“校长和教师的时间都去哪儿了”的调查,结果显示:高达84.89%的调查对象认为学校承担的与教育不直接相关的工作(如检查、评比、活动)太多;27.98%的调查对象认为这些与教育教学不直接相关的工作“严重影响了正常教育教学”;65.97%的调查对象认为这样的检查、会议对自己“有影响,且牵扯了自己相当一部分精力”〔14〕。教师精心育人为教育之本源,而如今却因疲于应付与教学无关的工作而耗费大量精力,这样何以保证教师开展高质量的教学活动,何以坚定教师的教育理想与信念,何以吸引优秀人才进入教师队伍?由此,减少与教育教学任务无关事项的影响应是中小学教师减负的重点内容。

2.焦点事件:中小学教师减负问题不断浮出水面

焦点事件的出现有利于催化问题的发酵与政策的出台。网上流传着这样一个段子:一位教师倒在一堆打印好的文件中,同事拼命把他摇醒。这位教师微睁双目,努力去捡散落的纸张,吃力地说:“这些是我的班主任工作总结、学科教学总结、教研组总结、结对总结、课题小结、个人年度小结、个人三年规划、个别化学习观察记录、各科成绩汇总、个案追踪、家访记录、安全工作总结、消毒登记汇总、学生评估手册、学籍卡登记、德育渗透材料、培优扶差总结、课外活动总结、教学案例、教学反思、教学随笔、教学论文、学习材料、业务学习材料、听课记录……”〔15〕这看似搞笑的段子,实则是当下中小学教师工作的真实写照,由于种种原因,他们无法言说。直到2019年10月11日,湖南省永顺县桃子溪学校一名语文教师李老师因在自己的公众号上发文《一群正在被毁掉的乡村孩子》,称其所在学校存在“检查过多、影响正常教学、增加教师负担”等现象,引发广大网友对教师减负和形式主义问题的关注和讨论。这篇文章不仅让李老师“一夜成名”,也将教师的困难处境赤裸裸地暴露在公众面前。人民日报、中国教育报等主流媒体刊发《基层减负重在实效》《为教师真正减负 让教师聚焦主业》等文章对此事进行报道、评论,引起社会各级人士的极大共鸣,增加了中小学教师减负问题进入政策决策者视野的机会,这项政策的制定已箭在弦上、蓄日可发。

3.反思与反馈:学生减负的同时不能忽视教师减负

反馈是指从现行项目运作情况中获得反馈,并引起对相关问题的注意〔16〕。自教育部1955年7月发出新中国第一个“减负令”以来,至今已颁布数十道国家层面有关学生的“减负令”,地方出台“减负令”更是多达上百次〔17〕。现实中,为中小学生减负的呼声一浪高过一浪,但是教师减负问题却极少得到应有关注与回应。甚至有人提出“给学生减负,给教师加压”的观点,这可能出于对减负政策下教学质量下降的担忧,却忽视了教师已超负荷工作的现实,强行“加压”反而会适得其反。对此,有研究者提出,教师减负是学生减负的前提与条件,假如教师负担不能得到有效地减轻,学生减负将很难实现〔18〕。同时,政府部门也从一些渠道或公众情绪中获得对教师减负的反馈,如组织对中小学教师工作负担的调研、新闻媒体等公众平台对教师减负的报道等,从而引发对这一问题的反思。

(二)政策源流:政策共同体的推动

政策源流也称“政策原汤”,是指在政策出台以前“漂浮”在周围的多种意见主张,这些意见主张由包括官员、国会(或类似机构)成员、学者等组成的政策共同体提出〔19〕,构成教师减负的政策源流。本研究中所涉及的政策共同体包括政府官员的表态和利益相关者的积极参与等。

1.政府官员的表态

政府官员的表态是政策源流的重要组成部分。国家领导人历来都十分重视教师工作,尤其是党的十八大以来,习近平总书记多次或致信教师、或走访学校慰问教师,对教师职业寄予深切厚望,其发表的重要讲话成为政策的关键来源。2014年教师节,总书记在北京师范大学走访时提出“使教师成为最受社会尊重的职业”,对教师职业社会地位进行了新的诠释和定位;2016年教师节前夕,总书记到八一学校慰问师生并发表重要讲话,强调要让广大教师安心从教、热心从教、舒心从教、静心从教,让广大教师在岗位上有幸福感、事业上有成就感、社会上有荣誉感,让教师成为让人羡慕的职业〔20〕;在2018年9月10日召开的第五次全国教育大会上,总书记指出教师是立教之本、兴教之源,强调要按照教育规律办学,减少其他部门对学校不必要的检查评比,不能动辄让学校停课出人出场地办活动,更不能把招商、拆迁等“摊派”给学校〔21〕。这些重要讲话是加强教育和教师工作的纲领性文献,成为推进教育改革发展的行动指南。为贯彻落实习近平总书记对教师工作的殷切期望,使教师安心从教,减轻中小学教师工作负担成为政策制定者必须要考虑的重要议题。教育部官员也在多个公开场合不止一次地强调学校要拒绝各种“表叔”“表哥”,将时间还给教师,给其足够的时间和精力从事教学工作〔22〕。政府官员对中小学教师减负问题的表态对《意见》的酝酿与出台起到了重要的推动作用。

2.利益相关者的积极参与

利益相关者是指“能够影响一个组织目标的实现,或者受到一个组织实现其目标过程影响的人”〔23〕。本研究中的利益相关者主要指人大代表、中小学校长、教师、地方教育官员、专家学者等。如全国人大代表浙江省金华市金东区实验小学校长方青在2015年“两会”上呼吁大家应关注教师减负问题;全国人大代表贵州省六盘水市实验小学教师吴明兰在2016年全国“两会”上表示希望教师能摆脱与教学工作无关的事项,回归到教学本身。北京市昌平五中早前也积极配合课题组的调查工作,为了解教师负担问题提供数据与事实支持。在习近平总书记明确指示为中小学教师减负的精神指引下,教育部成立调研工作小组对东、中、西部各省份展开实地调研,从校长、教师、地方教育部门收集到的各种意见和建议为《意见》的出台做出了直接的贡献。同时,专家学者的研究成果,如论文、报告等也对《意见》的出台具有影响。通过在中国知网检索“教师负担”“教师减负”等关键词,发现有关专家学者围绕中小学教师减负问题进行了不同程度的研究,包括教师工作负担内容、影响因素及教师减负路径等方面。这些不同的利益相关者有力地推动了中小学教师减负问题进入决策者视野,为其转变为政策问题提供了可能。

(三)政治源流:教师队伍建设被提到重要战略地位

一项政策被采纳的前提是其必须与执政党的意识形态相吻合〔24〕,虽然这并非政策被采纳的充分条件,但执政党的意识形态可为政策议程提供必要性的合法化基础。“国之大计,教育为本,教育大计,教师为本”,这是我们耳熟能详的教育方针,其绝不是一句空口号,这些年始终稳扎稳打地落实于教育改革之中。尤其是党的十八大以来,教师队伍建设更是被置于国家重要战略地位,尊师重教成为新一代领导集体的重要执政理念。推动教师队伍建设与改革是教育改革创新的必然选择,国家为实现此目标颁布了一系列政策,如《国务院关于加强教师队伍建设的意见》《教育部关于实施卓越教师培养计划的意见》《乡村教师支持计划(2015-2020年)》《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《教师教育振兴行动计划(2018-2022年)》等。同时,习近平总书记多次入校考察,慰问教师,听取广大教师群体的呼声,为教师队伍改革发展大计指明方向。可以看出,教师队伍建设受到我国党和政府的空前关注。然而,要切实发挥教师队伍建设在国家战略中的应有作用,就必须正视与扭转教师的不利地位。中小学教师负担过重是阻碍教师发展的重要问题,此问题不解决便无法顺利推进教师队伍建设在国家战略中作用的发挥。习近平总书记在2018年的教师节明确指出要遵循教育规律,尊重学校和教师的主业,减轻他们的负担。执政党的意识形态主导政治源流,并严格控制着政策的选择〔25〕,党和国家的各项部署以及改革方针鲜明地体现出对教师队伍建设的重视,这为中小学教师减负政策的出台提供了良好的政治环境。

(四)多源流耦合:开启政策之窗

从多源流理论框架中可以看出,问题源流使中小学教师减负问题浮出水面,为《意见》的出台提供了合理性基础;政策源流汇集了政策共同体对中小学教师减负的建议与观点,可供决策者采纳;政治源流为解决中小学教师减负问题营造了良好的政治环境。三源流不断涌动、交织影响,在政策共同体的推动和有利政治时机的“合奏”下便发生耦合,促成政策之窗的成功打开。

1.政策共同体的推动

政策企业家是指愿意投入时间、精力、声誉等促使某些主张以获取预期未来收益的倡导者〔26〕,在中国语境中不妨将其纳入政策共同体。《意见》的出台得益于党和政府官员自上而下的推广和群众自下而上的推动。一方面,习近平总书记等国家领导人多次在公开场合呼吁减轻教师负担,为教师营造安心从教的工作环境;教育部领导在2018年“两会”、第五次全国教育大会上均强调拒绝给教师分摊无关任务,把时间还给教师;2019年全国教育工作会议更是明确指出要将教师减负作为这一年的大事来抓,并表示将出台中小学教师减负政策〔27〕。另一方面,中国教育报、人民日报等权威媒体多次公开报道有关中小学教师减负的新闻事件,引起公众的广泛关注,为中小学教师减负的情绪在普通大众之间酝酿开来。党和政府官员自上而下和群众自下而上的联合推动,有力地促进了《意见》议程的确立。

2.政策“外溢效应”

金登借用厄恩斯特·哈斯(Ernst Haas)提出的“外溢”一词表示,如果某种政策议题曾经打开过政策之窗,那么打开与之相似的政策议题的政策之窗的几率就会提高,即相关政策的溢出效应有利于相邻政策的成功出台〔28〕。教师队伍建设相关政策和2019年3月11日中共中央办公厅出台的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》(以下简称《通知》)发挥了强力的政策外溢影响,为《意见》的出台提供了有力的支持。为中小学教师营造安心从教的工作氛围,让教师成为让人羡慕、受人尊重的职业的呼声在各项政策中屡见不鲜,如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《教育部关于改进评审评估评价和检查工作的若干意见》《乡村教师支持计划(2015—2020年)》《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《教师教育振兴行动计划(2018—2022年)》等,为中小学教师减负既是上述相关政策外溢的表现,也是为落实新时代教师教育改革顶层设计文件的关键之举。此外,《通知》将2019年确定为“基层减负年”。党的十八大以来,习近平总书记狠抓作风问题,就形式主义、官僚主义等问题作出一系列重要指示,强调要切实为基层减负,解决困扰基层的形式主义问题。中小学教师作为教育事业的基层人员,长期以来承受过重的负担,这一问题是形式主义和官僚主义在教育系统的一种表现,为中小学教师减负是教育系统落实中央为基层减负要求的重要行动,是反对形式主义和官僚主义的具体体现。《意见》的出台既抓住了政治红利,也体现了很高的政治站位。

综上,《意见》经由问题源流、政策源流和政治源流这三大源流的持续涌动、酝酿之后,在具有决定性作用的政治活动“为基层减负”和焦点事件引发问题发酵的共同作用下,政策之窗逐渐打开,给备选方案进入政策议程提供机会,最终三者汇集,进入政府的决策议程。2019年12月15日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《意见》,开启中小学教师减负工作的新征程。

三、总结与启示

中小学教师是基础教育的基础,为他们减负不仅是保障教师权益,为其营造安心从教、精心育人环境的重要举措,也是推动基础教育高质量发展的重要手段〔29〕。在多源流理论分析框架下,可以清晰看出中小学教师减负政策的生成深受三大源流的影响:教师负担过重的数据指标、教师减负问题的焦点事件、对教师减负的反思等问题源流使中小学教师负担过重问题受到重视,随即在政府官员和利益相关者的参与下形成诸多问题解决方案,生成政策源流。问题源流与政策源流互动的同时,政治源流与二者共同作用,在政策共同体和政治活动的“合奏”下促成三源流耦合,最终打开政策之窗,《意见》在三源流的合力作用下出台,使中小学教师减负正式上升为国家行动。

《意见》的出台表明了国家对中小学教师减负的高度重视,但这仅仅是解决问题的开端,中小学教师减负作为一项复杂的、长期的系统工程,仍然任重而道远。同时,三个源流也不会随着政策出台而消失,它们在汇聚之后可能共同涌动,也可能发生竞争与对抗,还可能加入新的分支或汇入新的源流。但无论呈现何种样态,都将继续影响政策执行与变迁。为此,在《意见》的执行过程中不应忽视多源流可能带来的影响,其或许可为提高中小学教师负担过重问题的治理效率提供启发性意义。

(一)重视问题监测与反馈,探索长效减负机制

问题源流具有先导性作用,其既是将中小学教师减负上升为国家行动的重要推力之一,也是治理减负问题应持续关注的关键指标。《意见》出台并不代表中小学教师减负问题的解决,由于政策执行中可能出现的“上有政策,下有对策”的风险,减负问题也许会演变成更复杂的问题。为了扎实推进中小学教师减负,需要继续强调问题意识,认真调查与研究当前中小学教师的工作状态,借助数字化手段与平台的监测和反馈,及时发现中小学教师减负过程中遭遇的新问题,逐步完善减负方案,推动政策过程的不断深化,形成长效减负机制。

(二)提高治理主体多元化,推动减负有效落实

从《意见》生成的多源流分析中可以发现,政府的重视对于中小学教师减负进入政策议程固然起着核心推动作用,但社会公众、媒体、民意代表、专家学者等的意见与主张同样重要。鉴于中小学教师减负所涉及利益相关群体的复杂性,不可忽视他们在中小学教师减负治理中的作用。一方面,要畅通各主体参与中小学教师减负治理的渠道,认真倾听利益相关者的想法,充分吸收、整合他们的意见,推进政策过程的科学化、民主化。另一方面,在充分提高各主体参与度的同时,也要注意推进多元主体协同减负,借助多元主体的合力作用,推动政策有效落实。

(三)营造良好的制度环境,构建减负保障机制

《意见》的出台是中小学教师减负的“最先一公里”,如果没有相应的制度保障,减负政策可能得不到贯彻执行,甚至遭遇各种形式的抵抗,不能真正实现为中小学教师减负。对教师的工作职责与时间进行清晰界定,以此保障教师的合法工作权利与健康工作环境,是国际上高绩效国家与地区的普遍做法〔30〕。为此,需要通过建立相关制度,规范中小学教师的工作环境。在中小学教师减负治理过程中,应注意细化健全相关配套制度,用政策法规的形式明确教师的工作职责与惩戒措施,杜绝外界对教师工作内容和工作环境的不合理干预,形成科学、清晰的中小学教师减负制度保障体系。