多源流理论视域下家庭教育指导的政策分析

陈元龙

1981年,中共中央向各省、直辖市、自治区转发全国妇联工作报告,要求各级妇联做好家庭教育支持工作,帮助家长加强和改进家庭教育,标志着我国家庭教育事业开始步入正轨。2021年,全国人民代表大会审议通过了《中华人民共和国家庭教育促进法》,代表着家庭教育从私人活动转向公共事务。自改革开放以来,家庭教育支持历经四十年的发展,政策完善过程十分漫长。学术界对于家庭教育支持的必要性和可行性进行了比较充分的探讨,但关于家庭教育支持议题缘何出现、何以引起关注、如何纳入国家决策议程等问题研究不足。而这些问题将影响家庭教育政策的未来变迁,是回应家庭教育实践诉求的政策需要。因此,本研究借助多源流理论阐释家庭教育支持议题如何进入政策议程。

美国政策学者约翰·金登(John Kingdon)提出多源流理论,用于分析政策变迁过程,旨在解释为什么有些问题能被提上议程,而有些问题则被忽视。近年来,国内学者开始运用多源流理论分析政策议程及其变迁动力,比如探索我国异地高考政策的议程设置〔1〕,分析改革开放以来我国住房政策的变迁动力〔2〕。由此可见,多源流理论对于研究和分析公共政策过程具有重要的解释功能。根据金登的观点,政策过程由行为者和过程的三个源头共同组成,后者分别是问题源流(Problem Stream)、政治源流(Political Stream)以及政策源流(Policy Stream)〔3〕。这三种源流彼此独立运行,当“政策之窗”(Policy Windows)打开的时候,政治活动家们抓住时机,将散落在政府内外的政策建议、解决方案及备选方案等相结合,汇入“政策之窗”,从而使得问题被提上政策议程。鉴于此,本研究聚焦政策过程,围绕家庭教育支持如何进入政策议程这一问题,基于多源流理论分析三条源流如何促成“政策之窗”开启,从而促成家庭教育支持成为政策议题。

一、问题源流:家庭教育支持如何获得关注

问题源流是由一连串的问题汇聚而成的混合物,常常借助焦点事件、数据指标和反馈结果等方面引起政府管理者和决策者的关注。获得关注的问题能够从众多问题中脱颖而出,从而能够在政府议程上占据显著位置〔4〕。正如托马斯·戴伊(Thomas Dye)所言,政策资源是稀缺的,决定哪些问题能够成为政策问题更加重要〔5〕。

长期以来,家庭教育在我国被认为是“私事”,在管理体制、组织形式、具体实施、保障措施等方面缺乏有效的法制保障,这阻碍了我国家庭教育科学化、法制化、规范化发展〔6〕。在此背景下,家庭教育能够获得国家和社会支持,离不开数据指标、焦点事件以及公众反馈的共同作用,它们形成了家庭教育支持的问题源流。

(一)数据指标描述的问题

第一,家庭结构和人口流动导致家庭教育面临挑战。2020年11月1日开展的第七次全国人口普查数据显示,家庭规模和结构呈现新特点。与2010年相比,目前我国家庭数量平稳增长,从4.01亿户增加为4.94亿户。我国家庭规模进一步缩小,从2010年每户3.10人下降为每户2.62人,平均每户减少0.48人,传统的三口之家开始受到威胁,家庭结构进一步趋向小型化、核心化。同时,家庭教育也面临新问题,比如父亲教育角色缺位,家庭教育观念偏差,亲子关系不尽和谐等。伴随父母双方外出工作,家庭教育存在隔代抚养,甚至“只养不育”等推卸教育责任等问题。

此外,人口流动也使家庭教育面临挑战。根据第七次人口普查数据,2020年中国城镇常住人口9.02亿,常住人口城镇化率为63.89%,但是流动人口有3.76亿人,其中流动人口子女约1.3亿人,超过中国儿童总数的40%。随迁和留守是大部分流动家庭面临的艰难选择:带孩子随迁他乡,面临入学、升学问题;让孩子留守老家,就无法陪伴孩子成长。我国的流动人口规模占总人口规模比重为26.6%,相当于每4个人中就有1人是流动人口。由此可见,改革开放以来,我国从人口几乎不流动或被动流动的“乡土中国”转变为大规模、全方位、多层次、全员流动的“流动中国”〔7〕。

第二,家庭教育支持不足且区域差异较大。有研究者发现,公共教育财政投入的增加能减轻居民教育支出的负担,对低收入的家庭具有显著支持效果〔8〕。当今教育资源配置依据户籍人口分布,但人口逐渐向城市集中,导致教育资源供给和需求存在结构性差异。面对家庭教育需求,尤其是低收入家庭的教育需求,财政支持的力度仍显不足。

伴随人口向城市流动,城市公共服务面临沉重负担,家庭教育支持的城乡差异日益显著。一方面,城市比乡村具有更加健全的公共服务体系,家庭教育需求能够得到较大程度的支持和满足。另一方面,家庭教育支持需要家庭成员的参与和配合。城市家庭参与教育的意愿和动力更强,能够积极配合学校、社区的教育活动。

(二)焦点事件揭露的问题

问题不是由于各种数据指标而自明的,通常需要一些推动力以引起政府内部及其周围人的关注,比如借助危机、符号或政策制定者个人经历等焦点事件推动〔9〕。近年来,亲子矛盾、校园欺凌、心理健康、留守儿童教育等事件引起社会各界的广泛关注。如福建初中生校园欺凌事件、北大吴谢宇弑母案等极端事件接连被媒体曝光,折射出家庭教育中的重大偏差对社会生活的巨大冲击,以及对青少年发展的不良影响。

同时,焦点事件并非总是直接呈现,也会借助政策制定者的个人经验或强大符号发挥作用。第一,教育是每个人关注的问题,家庭教育更是关系到千家万户的切身利益。政策制定者在家庭教育方面曾经历或者正在面临教育问题,因此家庭教育支持能够唤醒他们的个人经验,引起他们对于家庭教育议题的关注。比如,政策制定者结合个人经验,从家长需求角度,针对课后“三点半”问题,制定了中小学课后服务政策,旨在解决家长接送孩子不便,为家庭教育提供支持。

第二,“丧偶式育儿”“熊孩子事件”“家长辅导作业”等焦点事件冲上网络热搜,进而成为标志性符号,其中“内卷”成为最具代表性的符号之一。“内卷”本是人类学术语,在社交媒体的广泛传播下,不断拓展使用场景,大多数人从不了解到关注,再到频繁使用,进一步扩大了“内卷”的传播。“内卷”一词投射出家长的焦虑情绪,反映了家庭教育的迷茫和无奈。“内卷”已经从网络热词演变成教育符号,成为专家学者、学生家长、学校教师谈论教育绕不开的话题。伴随网络讨论的热度不断攀升,主流媒体和官方媒体相继关注“内卷”,人民网、新华社、光明网等都转载和评论相关报道。“内卷”作为一种符号,使政策制定者更加清晰地聚焦到人民群众深切关注的问题,共同推动家庭教育支持成为教育政策导向。

(三)社会公众反馈的问题

“反馈”是公众问题成为政策问题的关键环节〔10〕,这些反馈常常使政府管理者注意到一些问题,比如项目是否按计划实施,项目执行是否符合上级行政意图,以及政策执行的可能后果等〔11〕。

第一,教育行政部门通过系统调研了解社会公众的反馈意见。比如,2018年《全国家庭教育状况调查报告》通过调查四年级、八年级学生反馈发现,超过20%的学生表示家长没有时间与自己聊天。家长关注学业成绩,但并没有充分参与孩子学习,四年级和八年级学生报告的家长参与度分别为33.3%和48.3%〔12〕。调研结果反映出,家长在沟通交流、亲子陪伴、教育投入等方面有待改进和提升,家庭教育支持问题受到政府部门的关注。

第二,教育行政部门通过责任督学的经常性督导,及时发现、反馈家长关心的问题。比如,部分家长反映学校作业较多,责任督学根据实地了解并核实具体情况,及时与学校沟通,并将督导意见提交当地教育督导办公室会议研究,形成最终《整改通知书》,从督导层面强化作业管理和指导力度。

第三,教育行政部门也会通过其他途径获得反馈信息。家长通过电话、网络等信访途径主动反馈基本诉求,向政府部门寻求教育支持。比如,部分家长担心作业减少可能影响学生成绩,不清楚学生课后时间如何安排。同时,行政部门开放各种反馈渠道征集社会意见。省教育厅、市教育局开放厅长信箱、局长热线,集中反馈人民群众急难愁盼问题。妇联、关工委等部门组织家庭教育座谈会,邀请教师、校长、家长代表参与交流,了解家校社协同育人的参与意愿,探讨家长关心的重点问题,如行为习惯养成、心理健康关爱、校园欺凌防治等。

二、政策源流:家庭教育支持如何有效浮现

政策源流,也被金登称作“政策原汤”,其中四处散落着由政府内外各领域专业人员构成的政策共同体的思想。在这样一个政策共同体中,政策建议和应对思路的产生和形成是一个自然选择的过程,从显著出现到逐渐消失,如何保证问题持续受到关注则有赖于“政策企业家”(Policy Entrepreneurs)的推动〔13〕。这些政策企业家是为了解决问题寻找合法性解决方案的群体,在我国大约包括人大代表、政协委员、专业学者、研究人员以及媒体记者等。在家庭教育支持政策方面,人大代表、专家学者以及新闻媒体等共同汇聚政策源流。

(一)人大代表和政协委员的建言献策

自2008年至2018年,立法支持家庭教育发展的建议多次通过全国“两会”漂进政策流。2008年,全国人大代表蒋厚琳提出以立法的形式规范和引导家庭教育,从而提高我国家庭教育的科学性和规范性。2011年,蒋莉、高法根、吴育连等10位全国人大代表提交了家庭教育立法提案,呼吁建立健全家庭教育法律体系〔14〕。2014年,全国妇联呼吁全国人大将家庭教育促进法列入立法规划,为家庭教育提供指导和支持〔15〕。2015年,全国人大代表陈秀榕提交关于制定我国家庭教育促进法的议案,并且明确提出关于立法的内容要点〔16〕;2016年,全国人大代表罗宁表示优化儿童成长环境迫在眉睫,建议尽早将家庭教育立法提上政策议程〔17〕。2019年,全国政协委员韩艳建议发挥政府引导作用,探索建立家校社联动的立体化家庭教育公共服务体系。全国政协委员朱永新建议教育部门帮助家庭缓解教育焦虑情绪,统筹妇联、关工委等部门以及社区等社会资源参与家庭教育政策的宣传落实工作,共同营造良好的家庭教育环境〔18〕。家庭教育支持已经成为政策共识,自2019年以来,家庭教育立法和家庭教育支持连续几年被写入教育部工作要点。相关统计数据显示,300余名人大代表提出相关议案12件,共同要求启动家庭教育立法,强化家庭教育支持工作,这些都预示着家庭教育支持的“机会窗口”到来。

(二)专家学者的理论探索

除人大代表、政协委员的长期关注之外,专家学者的学术建议同样非常重要。学者们从不同角度论证了家庭教育支持的必要性和可行性。熊少严从家庭教育立法的可能性、意义与价值、现实基础以及基本原则等角度深入探讨,认为家庭教育立法的条件已经成熟〔19〕。黎勇、蔡迎旗建议将家庭教育支持纳入政府公共服务范畴,从责任主体调整、服务经费投入以及监督评估等方面提升家庭教育服务水平〔20〕。祁占勇等人从家庭教育指导服务出发,厘清了政府、学校和社区的主体责任,构建以家庭为核心的家庭教育支持体系〔21〕。

此外,还有学者聚焦国外家庭教育支持政策。比如,和建花梳理了法国、美国和日本的家庭教育支持政策,认为家庭教育需要政府和社会的支持,我国应该制定家庭教育支持政策和专门法律,从国家层面支持家庭教育〔22〕。不同思想和建议之间既发生碰撞,也彼此结合,经历过观点沉淀之后,仍然保留的部分形成了有待认真思考的候选方案〔23〕。

(三)新闻媒体的宣传报道

虽然很多思想和建议“漂浮”在政策原汤中,但它们彼此之间相互碰撞,有些幸存、有些消失,而这些幸存的标准往往是在政策共同体内部具有技术可行性、价值可接受性等〔24〕。借助新闻媒体的宣传报道,不同政策建议的可行性、可接受性能够得到充分讨论,并且引起社会各界的广泛关注。

新闻媒体可以通过报道主题活动、宣传典型经验等方式,讨论政策建议的可行性。如2022年,全国妇联、教育部首次开展了“全国家庭教育宣传周”活动,有效普及家庭教育理念和知识,成功营造全社会重视支持家庭教育的浓厚氛围。除了全国范围的主题活动,地方经验也成为政策执行的有效借鉴。央视报道了广东中山家庭教育工作的相关经验,中山市家庭教育指导服务中心吸纳社会力量,成立了家庭教育工作者协会,并且成立了1000多所家长学校,培养了家庭教育讲师350名,包括专业工作者和志愿者。

教育政策蕴含了政府对于教育问题的价值选择,也反映出政策系统的价值偏好。在我国的教育系统中,以人为本是教育政策的基本价值选择。以人为本,就是以人的生存和发展为本。教育是培养人的活动,教育政策应该围绕“以人为本”的核心,成为“教育发展和教育政策选择的根本依据”〔25〕。家庭是人生的第一所学校,不仅是成长发育的空间,更是未来发展的起点。发展心理学研究发现,儿童发展的关键期大多与家庭生活有关,原生家庭的教养方式深刻地影响儿童的终身发展。围绕相关主题,《人民日报》《中国青年报》《新京报》等都进行了相关报道,进一步引发了社会大众关于原生家庭、亲子关系以及家庭教育的热议。

三、政治源流:家庭教育支持如何形成有利政治环境

金登认为,政治源流主要是由公众情绪、压力集团的竞争、行政机构的重大人事调整以及国会议席的重大变化等方面因素共同构成〔26〕。结合我国的实际情况,从公众诉求、政府理念以及地方经验等方面分析家庭教育支持的政治源流。

(一)寻求家庭教育支持成为公众诉求

公众诉求是国民共同的情绪表达,表明社会大众正在按照某种共同的路线思考问题。公众诉求经常发生变化,并且这些变化对政策议程具有重要影响。政策制定者对公众诉求变化的感知,能够促使政策建议上升到议程中更加重要的位置。

在传统观念中,家庭教育需要配合学校教育,家长需要配合学校和班级工作,是教师的“助手”。在儿童成长中,家长关心的主要是学业成绩,因此寻求优质的学校教育是家庭的集体诉求。但随着家庭教育理念的宣传,家长开始更加重视家庭教育,明确自身的教育责任。在聚焦学业成绩之余,开始关注儿童的道德品质、行为习惯和身心健康等方面,并且要求获得家庭教育支持。

2018年,北京师范大学和中国教育报联合发布了《全国家庭教育状况调查报告》,调查范围覆盖了全国31个省域,面向11万余名四年级学生、7万余名八年级学生以及3万余名班主任〔27〕。这份报告反映出我国家庭教育迫切需要专业指导和全面支持,在了解公众诉求的基础上,为我国家庭教育支持的政策出台和法律制定提供了科学依据。

(二)家庭家教家风建设注入政治势能

中华民族历来重视家庭,党和国家领导人多次强调家庭、家教和家风建设。2015年2月,习近平总书记在春节团拜会上强调无论时代或生活格局发生多大变化,我们都要重视家庭建设,注重家庭、家教和家风。2016年12月,习近平总书记在会见第一届全国文明家庭代表时强调,广大家庭都要弘扬优良家风,以千千万万家庭的好家风支撑起社会的好风气。2018年9月,习近平总书记在全国教育大会上指出,家庭是人生的第一所学校,家长是孩子的第一任老师,要给孩子讲好“人生第一课”,帮助扣好人生第一粒扣子。从家庭与社会之间关系的角度看,可以说家庭是社会的细胞,家庭和睦则社会安定。总书记强调“办好教育事业,家庭、学校、政府、社会都有责任”,教育和妇联等部门要统筹社会资源支持家庭教育。

习近平总书记关于家庭、家教和家风建设的重要论述通过新闻媒体的宣传报道,获得广大人民群众的支持和认可。由于国家领导人在政策议程中扮演至关重要的角色,因此他们的发言、批示和讲话为推动政策议程注入政治势能,家庭教育开始从“个人私事”上升为政策议程,成为需要政府、学校和社会共同支持的“公共事务”。

2019年,全国妇联将每年5—6月定为家风家教主题宣传月,集中开展家风家教主题宣传活动。这些主题活动不断强化家庭教育支持的政策导向,不仅满足了社会公众的教育诉求,还促使各地开启家庭教育支持的经验探索。

(三)地方政府探索家庭教育支持经验

国家政策从不同角度开启了家庭教育立法的探索,比如在儿童保护方面,2006年修订的《未成年人保护法》中明确设立“家庭保护”,要求父母或其他监护人应当以健康的思想品行和适当的方法教育未成年人;《中国儿童发展纲要(2001—2010年)》中也要求“完善有关儿童的立法,强化执法,有效保障儿童权益”。在教育立法方面,《全国家庭教育工作“十一五”规划》强调,当前必须“提高家长学校办学质量,大力创办乡村、社区等各类家长学校或家庭教育指导中心;推进有关家庭教育法律法规的完善,使家庭教育工作走上科学化、社会化、法制化轨道”。《关于指导推进家庭教育的五年规划(2016—2020年)》要求推进家庭教育立法进程,全面启动家庭教育法的研究工作,形成立法草案,推动立法进程,为家庭教育事业发展提供法制保障。

不仅如此,有些地方已经开启家庭教育支持的政策探索。2016年,重庆市通过了《重庆市家庭教育促进条例》;2017年,贵州省通过了《贵州省未成年人家庭教育促进条例》;2018年,江西省通过了《江西省家庭教育促进条例》;2019年,江苏省通过了《江苏省家庭教育促进条例》;2020年,安徽省通过了《安徽省家庭教育促进条例》。这些政策经验构成了家庭教育支持的政治环境,促进政治源流的形成。

四、“政策之窗”:家庭教育支持的三流汇聚

“政策之窗”是政策建议者就某个政策问题提出解决方案的机会,但这种机会并非经常遇到。“政策之窗”之所以开启,是因为某个政策问题引起政府管理者和政策制定者的关注。因此,政策议题的出现并非巧合,而是政策提议者提前准备自己的解决办法,等待合适的政治时机出现,从而使政策建议出现在政策议题之中。

依据多源流理论,问题源流、政策源流和政治源流彼此独立运行,并且各具特点。当一个亟待解决的问题出现,并且已经存在一项政策建议与问题结合,三条源流就会相互汇聚,从而推动“政策之窗”的开启。因此,针对某一问题的公共政策能否最终形成,主要有赖于“政策之窗”的开启,以及“政策之窗”开启期间“政策企业家”的积极推动(见图1)。

图1 多源流理论视野下家庭教育支持政策过程模型

(一)问题源流与政治源流交汇

家庭教育长期被视为“家事”,其问题被公众关注往往与社会事件有关,而政府人员往往将家庭教育视为青少年道德教育、未成年人保护的实施途径。由此可见,问题源流与政治源流最初属于彼此独立状态。当家庭教育影响公共生活秩序,社会各界开始关注家庭教育,并将问题根源归结为家庭教育失败。

2007年,全国妇联开展了全国未成年人家庭教育状况抽样调查,调研发现家庭普遍重视家庭教育,家长对家庭教育支持的需求更加强烈,家庭教育发展情况难以满足家庭需求〔28〕。同年,全国人大修订的《未成年人保护法》明确规定,未成年人父母应当学习家庭教育知识,接受家庭教育指导,从法律角度确立了家庭教育指导的必要性,并赋予了家庭教育支持合法性。由此可见,家庭教育的问题源流和政治源流开始相互交汇。

(二)政治源流与政策源流交汇

家庭教育支持具有公共服务特征和政治属性。为了保证家庭教育支持切实有效,需要吸纳社会大众的合理诉求,通过广泛征集民众意见,并且经过政策企业家的筛选、汇总,形成具有可行性的政策文本。当人大代表、政协委员利用全国“两会”等机会提出政策建议,提高了政策源流和政治源流交汇的可能性。

2019年,时任教育部部长陈宝生在全国教育工作会议上强调,要加强对家庭教育工作的支持,形成政府、家庭、学校、社会联动的家庭教育工作体系。2020年,党的十九届五中全会将“健全学校家庭社会协同育人机制”纳入国家“十四五”发展规划和2035现代化发展远景目标。由此可见,家庭教育的政策地位获得了显著的提升,家庭教育支持的政策源流与政治源流相互融合。

(三)政策源流与问题源流交汇

在政策源流中“漂浮”着许多政策建议、备选方案和解决办法,政策相关者不断地讨论、修改,希望在问题和解决办法之间建立联系。但是,问题在不断变化,以不同的形式呈现,使政策源流与问题源流汇合就需要注重时机选择。当政策制定者认为某个问题亟待解决,就会在政策源流中寻找合适的政策建议或备选方案。

2018年《全国家庭教育状况调查报告》发布,调查结果显示中小学生将家庭视为人生的重要追求,但家长在亲子沟通方面有待提高。2019年,经济合作与发展组织(OECD)公布了2018年国际学生评估项目(PISA 2018)测试结果,中国学生阅读、数学和科学三项能力排名全球第一;但其他测试结果表明,中国学生的平均幸福感低于OECD平均水平,家长情感支持有待提高〔29〕。由此可见,家庭教育现状已经成为国家政策必须直面的问题,不仅与我国德智体美劳全面发展的教育方针相违背,还可能限制青少年未来的发展潜力。在此背景下,政策源流与问题源流形成汇聚之势,推动“政策之窗”开启。

通过上述分析,可以发现“政策之窗”并不经常打开,而且开启时间非常有限,如果政策参与者不能及时把握机会,就要等到下次机会的来临。面对问题源流的出现,政策源流逐渐汇聚,直至政治源流的加持,使政策企业家把握了时机,促成了家庭教育促进法的出台。

健全家庭教育法律保障是家庭教育支持的重要一步,但从政策过程角度来看,建议关注家庭教育促进法实施可能产生的问题,法律执行的保障措施,并且合理利用家庭教育立法的外溢效应,以促进更多的家庭教育支持措施能够有效落实。在家庭教育立法背景下,家庭教育支持的问题源流、政策源流以及政治源流将进一步重构,并呈现出螺旋上升的政策发展趋势。

五、结语

家庭是社会的细胞,家庭的前途命运与国家和民族的前途命运紧密相连〔30〕。家庭教育不仅关乎儿童的健康成长、家长的殷切期望,还承载了国家和社会的未来发展。家庭教育立法在规范和引导家庭教育方面迈出了重要的步伐,在明确家庭教育由家长负责实施的同时,强调了国家和社会提供指导、支持和服务。以法律形式确立了家庭责任、国家支持、社会协同和法律责任,使家庭教育支持的相关政策获得了合法性依据。未来如何继续贯彻落实家庭教育支持,满足人民群众的家庭教育需求,仍然需要进一步的顶层设计和实践推进,尤其需要关注和发挥政策理论和研究的指导作用,立足我国基本国情,在家庭教育支持政策制定、执行、评价等环节持续探索和深度发掘。

多源流理论用于分析政策过程具有较强的适切性和解释力。本研究借助多源流理论分析家庭教育支持政策议程,关于问题源流、政策源流和政治源流的论述,有利于充分了解当前我国家庭教育支持的实际现状,也更能反映公众诉求、政策主体以及政治环境对于家庭教育支持政策出台的多元影响。家庭教育促进法出台使得家庭教育支持进入了政策议程,但在政策实践层面仍然需要政府、社会、学校以及家庭的多方支持和参与,方能构建家庭、学校和社会协同育人的良好教育生态,促进学生全面和谐发展。