美国《学前教育年鉴》监测指标体系的构建及启示

李 琳 黄 瑾 李召存

(华东师范大学 教育学部/中国婴幼儿教养研究院,上海 200062)

在证据驱动的教育治理背景下,监测成为决策者及时把握教育各系统发展样态、内部关系及未来趋势,并进行动态调整与变革的重要手段。[1]作为教育监测的重要组成部分,学前教育监测通常是由政府或政府委托的第三方组织通过系统收集与分析数据,动态评估并及时诊断学前教育事业发展现状与变化情况,建立改进机制,为政府优化学前教育政策提供实证依据。[2-3]国家高度重视学前教育监测工作,2010年《国务院关于发展当前学前教育的若干意见》指出要根据教育服务与监管体系总体规划建立“幼儿园管理信息系统”以收集监测数据,2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确要“健全质量评估监测体系”,2022年教育部《幼儿园保育教育质量评估指南》敦促各地完善幼儿园质量评估标准、将园所纳入质量监测范畴。构建一套科学有效的监测指标体系无疑是学前教育监测的重点和难点。其不仅要体现新时代学前教育发展的价值定位,重点突出地反映不同区域学前教育发展的特定需求,还要符合监测理论与实证研究的基本规律。从这一意义上说,学前教育监测指标体系早已超出单纯的测量学技术范畴,是综合体现政策决策、事业发展和质量提升的系统工程,需要多方借鉴、重点攻关。

作为在国际上深具影响力的学前教育智库,美国国家早期教育研究所(The National Institute for Early Education Research,NIEER)是美国较早的、以第三方角色开展学前教育监测并对州政府决策产生深远影响的学术机构。[4]该所基于多年研究与实践研制了学前教育事业发展监测指标体系,并以此为基础周期性地收集各州发展数据,自2003年至今连续二十年发布《学前教育年鉴》(State Preschool Yearbook,以下简称《年鉴》),呈现了从21世纪初(2001—2002年)到2022年美国各州学前教育事业的发展变化,成为联邦及州政府重要决策参考,并在世界范围内产生广泛影响。[5]以下将从价值取向与目标定位、内容框架发展与变化、特点与创新等角度探讨该监测指标体系,以期为当前我国学前教育事业发展监测指标体系与信息平台的优化与完善提供借鉴。

一、追求公平优质、服务政府决策:《年鉴》的价值追求与目标定位

作为一个高度分权的联邦制国家,美国各州学前教育事业发展与州政府的重视程度及履职情况密切相关,呈现出较大差异。为更有效地聚焦政府履职情况,《年鉴》明确规定其监测的是“由州政府单项列支经费支持、管理和指导的,旨在为3岁、4岁年龄段所有学前儿童(不包含3岁以下、但必须包含特殊需要儿童)提供保育教育服务”的学前教育项目情况。[6]23每份《年鉴》由监测指标体系介绍、全美情况概览、各州分报告、研究方法等部分组成,体现了如下价值定位与目标追求。

(一)实现公平优质是《年鉴》的首要价值追求

首先,保障儿童、尤其是处境不利儿童接受学前教育的公平权利是政府的底线责任,也是越来越多州政府推行大规模公共学前教育项目的重要原因。[7]2003年首份《年鉴》指出21世纪初美国各州学前教育羸弱,2001年仅有52%的3岁和4岁儿童有机会接受包括私立等各种形式在内的学前教育,很少的州设立高质量发展标准,更少的州有充足投入,绝大部分特殊儿童和处境不利儿童并未得到应有保障。[8]9各州在学前教育普及程度、教育质量、资源支持等方面均呈现出极大差异。因此,《年鉴》监测指标体系以“多大程度的普及水平、多高程度的教育质量、多大力度的资源投入”作为基本监测方向,以引导州政府履行兜底责任。

其次,高质量的学前教育不仅能对个体学习与发展产生长远的积极影响,还能对经济和社会发展带来显著的正外部性,[9-10]因此质量成为《年鉴》监测指标关注的重要内容。监测指标一方面根据事业发展情况增加了反映过程质量的指标如“课程支持”,另一方面还根据质量的动态变化适当提升了标准水平,如在原有教师培训时长要求的基础上,进一步提出开展个性化、专业化培训等,以更好实现目标引领、推动改进的功能价值。

(二)服务政府决策是《年鉴》的基本目标定位

服务于州政府学前教育科学决策与政策改进是《年鉴》的核心目标。国家早期教育研究所负责人、《年鉴》工作发起者巴纳特(Steve Barnett)在2022年《年鉴》发布时曾全面总结道:[11]首要目标是使各州学前教育政策和发展现状更加公开透明,使州政府能对每年的事业发展状况有更清晰的认识,同时能更准确地总结有效举措、识别发展需求、制定改进方案;二是通过提供历年纵向数据和各州横向数据,帮助州政府在相对位置中更清晰地了解自身发展水平,互相借鉴学习;三是作为一种免费资源提供给所有学前教育理论、政策和实践的关注者和利益相关者,用于政策分析和政策研究,以减少各主体为获取这些信息而付出的重复成本,提高政策研究的有效性与科学性。

综上可见,追求公平优质、服务政府决策是《年鉴》的核心与灵魂,而将其落地和转化的主要途径是构建与之相匹配的监测指标体系,并据此采集数据。以下将对该监测指标体系进行重点探讨。

二、聚焦三大维度、科学整合提升:《年鉴》监测指标体系的构架与演变

经过近二十年的发展变化,《年鉴》围绕“公平优质”形成了相对稳定的三大维度和动态调整的监测指标体系,即“普及程度”“质量基准”和“资源支持”三个维度,以考察各州3～4岁学前儿童能在多大程度上参与政府供给的公共学前教育项目、质量如何以及此类项目是否得到有效的支持保障。[8]6以下将分别就三个维度及相应指标进行深入探讨,并对其基本结构进行概括分析。

(一)“普及程度”及其核心指标

“普及程度”指的是州、学区(或教区)等各级政府为3～4岁儿童提供的参与公共学前教育项目的机会以及可获得程度,可分为三类指标。[6]25(见表1)第一类是三个核心指标,其中指标1-1、1-2是受教育儿童数和公共学前教育数量占比,以呈现该州普及情况的地理分布图;指标1-3是项目对家长收入的要求,以考察获得学前教育的门槛。第二类是两个补充指标(1-4,1-5),涉及服务时间和服务安排。研究表明儿童参加学前教育的时长对后续学习与发展有影响,但考虑到上班父母对服务时长与安排有更高要求,因此作为补充考察指标。第三类是3个公平性指标(1-6、1-7、1-8),以考察本州对处境不利儿童所提供的受教育机会。

表1 “普及程度”维度及其核心指标

“普及程度”维度主要是由各州填报对应指标的数据以图表方式呈现。

(二)“质量基准”及其核心指标

《年鉴》监测指标体系中最核心和最具特色的是质量基准体系,用以考察各类供给主体所提供的学前教育服务质量,这是研究团队基于大量学前教育效能实证研究筛选的、被实践反复验证有效的十项基础标准。[6]25-27该套质量基准不仅起到监测评估的作用,还发挥着重要的引领功能,随着时代发展而变化。

1.现行“质量基准”指标的组成

考虑到全美各州发展水平的差异,十项质量基准选定的是有效学前教育项目所必备、最核心的基础指标,但仍以高质量期望为指引,并在发展过程中不断调高基准水平。从表2可见,该质量基准体系反映了目前学前教育质量监测领域较为公认和最常评估的结构质量、过程质量领域,[12-13]如反映园所架构和教师特征的结构质量监测指标(2-3、2-4、2-5、2-6、2-7、2-8、2-9),反映儿童在真实教育情境和互动关系中所获体验的过程质量监测指标(2-1、2-2、2-10)。

表2 “质量基准”维度及其核心指标

在收集信息时,州政府会收到一份四栏表格,将本州推行的公共学前教育项目情况与十大指标对标:第一栏列出的是十项质量指标;第二栏是该州学前教育公立项目在各对应指标中的做法,反映了该州的实际情况;第三栏提供的是各指标的基准水平,对所有州都是一致的;第四栏则是该州在各项质量指标上是否达成。以下以2023年最新《年鉴》中纽约州学前教育质量状况为例说明。[6]117(见表3)

表3 2022年纽约州学前教育项目的质量达成情况

2.历年“质量基准”指标的演变

《年鉴》发布近二十年来,各州学前教育质量有了很大提升,2015年绝大多数州政府达成了至少7项基准,仅有2条基准达成度不足50%;与此同时学前教育效能评估领域的研究取得了长足发展,新的证据不断涌现。从2016年开始,研究团队对十项质量基准进行了修订,引入1个基准、删除1个基准、提升原有3项基准水平。[14](见表4)

表4 十大质量基准指标的发展变化

从以上指标反映的结构质量和过程质量来看,涉及结构质量的原有8条指标中有5条保持不变,1条微调,1条删除,另有1条涉及教师培训的指标有所提升;体现过程质量的原有2条指标在内容和标准上有所提升,新增1条。以上变化至少传递了两层含义:一是过程质量这一被公认为能从根本上提升学前教育效能的质量版块正在得到越来越多的重视;二是在《年鉴》这份以考察政府学前教育履职情况为主要目标、以信息报送等间接测量方式为主的监测指标体系中,仍然高度重视过程质量数据的收集,足以说明其为质量监测的重点和方向。

(三)“资源支持”及其核心指标

“资源支持”重点从财政投入的不同角度考察州政府保障学前教育的力度,共包含相互关联的5个指标。[6]28(见表5)具体而言,州财政投入总量(3-1)需结合州政府生均经费指标(3-4),才能考察出该州儿童实际的保障情况;同时又要结合生均经费(3-5)和配套资金要求(3-2)才能全面了解该州调动和整合联邦政府和地方政府资源以保障学前教育的能力和状况。

表5 “资源保障”维度及其核心指标

“资源支持”维度主要是由各州填报对应指标的数据以图表方式呈现。

(四)《年鉴》监测指标体系的基本结构

综上可见,《年鉴》监测指标体系紧扣学前教育事业发展的核心块面,从普及程度、质量基准、资源支持三个方面考察州政府的履职情况,可进一步概括为“普及普惠、质量提升、投入保障”三个要素。(见图1)其中,“普及普惠”是学前教育事业发展的基础和前提。政府不仅要提供具有一定覆盖面、家庭可承担的服务资源,还要给予有条件的家庭以选择空间,更应着重保障处境不利群体的公平受教育权;“质量提升”是学前教育事业发展的核心与关键,大量研究已经证实低质量甚至无质量的学前教育普及对儿童发展将产生更大的负面影响。[15]十大质量基准很好地回应了学前教育质量监测对结构质量、过程质量的考察。虽然出于监测目的和监测手段的考虑,无法也无必要对机构过程质量进行直接测评,但无论从十大质量基准的界定还是变化趋向来看均体现了对过程质量的重视。最后,作为学前教育事业最为重要的支持条件,“投入保障”是政府重视程度、财政能力的直接体现,重点从支持力度、政府统筹整合能力以及对弱势群体的补偿等方面进行考察。

图1 《年鉴》监测指标体系的基本结构

三、引领事业发展、科学研究设计:《年鉴》监测指标体系的特点与创新

经过多年发展,《年鉴》监测指标体系逐渐形成了自身特色,在为政府提供决策咨询、监测各州学前教育发展状况方面发挥着独特作用。深入分析该监测指标体系建构的特点与创新之处,能为我国更好开展学前教育监测工作提供借鉴。

(一)以公平优质为价值导向确保监测指标体系的正确方向

在公平导向方面,监测指标在多处考察政府对处境不利群体的政策倾斜与保障力度,如州政府为特殊需要儿童和开端计划儿童提供的受教育机会及相应的财政投入情况等;在优质发展方面,质量基准虽然考虑到发展现状和州际差异选取了基准水平,但毫无疑问这些质量指标的内容、尤其是基准水平的提升都是以高质量期望为引导的。当然,监测指标的确定还必须综合考虑政府成本因素,即在保障底线公平和基本质量的前提下,给予那些如果标准设定过低可能会损失更大收益的基准以较大权重,给予那些标准提升可能会使得成本不必要增加的基准以较低的权重,[16]从而确保通过该监测判定为高质量的学前教育能带来远高于成本的长期收益。

(二)以州政府为服务对象和合作伙伴发挥监测指标体系的改进作用

一方面,服务于政府评估与政策改进是《年鉴》的首要目的,其通过描绘各州学前教育事业的发展全景以固化有效管理举措,及时识别、调整和改进不利政策。因此,监测指标体系兼具可观测性、可改进性和相对稳定性的特点。如结构质量中的“师幼比、教师学历、教师培训”等指标非常易于观测,也可以通过政策进行小步调整,还具有小切口带动质量提升的撬动作用。[17]密歇根州和阿拉巴马州正是借鉴了这样的指标体系构建了本州质量标准,引领学前教育质量提升。另一方面,以州政府为合作伙伴是《年鉴》收集与反馈数据的重要途径。由于大部分数据涉及事业发展和政策执行情况,需要州政府沟通协调多个部门、收集数据信息,甚至还会通过构建本州的质量评估反馈系统得以完成。为更好沟通与合作,每一项监测指标的说明都力求简单清晰,并根据不同州的情况进行相应补充阐释。总体来看,一套“政府友好”的监测指标体系是《年鉴》能持续获得政府支持并获取高质量数据的重要前提。

(三)以可持续提升的监测基准为引导发挥监测指标体系的引领功能

第一,质量基准水平的提升是基于对学前教育质量发展到一定阶段的现实判断。如上文所示,《年鉴》连续发布十余年来各州达成了绝大部分质量指标,有必要上调基准线;而2016年基准上调后,确实带动了州政府在一些质量难点上的攻关,如“早期学习与发展标准”的各州达成率从75%上升到2020年的96.8%。第二,质量基准的提升聚焦于对儿童发展影响更为直接的课程实施与教师发展方面。新基准增加了“课程支持”指标以考察课程实施的有效性,对教师个性化发展规划和培训方式提出了更高要求,以期从本质上改善教育质量。[18]第三,也是最重要的,质量基准从强调外部监测转向内外协同持续促进的系统建设,将“周期性督导”修改为考察州政府是否构建有利于机构发展的“可持续质量提升系统”,这是一个具有方向性意义的转变。

(四)以整合性与科学性为原则构建证据驱动的区域质量监测数据库

如何从政府履职角度勾勒出区域学前教育事业发展全貌,从各类繁复指标中选取最关键指标进行整合以产出有效证据,是一项具有技术难度和充满政治智慧的工作。《年鉴》监测指标体系对此主要有三方面的贡献。一是体系构建层面的整合性与科学性。《年鉴》监测指标体系从“普及程度、质量基准、资源支持”三个块面对政府供给的学前教育规模、质量和保障进行综合考察,而非仅从某一个单独块面提供信息。二是指标构建层面的整合性与科学性。为多角度、多侧面地考察某一监测维度的本质属性,《年鉴》选取相互关联、彼此印证、自成体系的整合性指标。三是基于整合性和科学性的监测指标体系所获得的大数据库,美国国家早期教育研究所研制了“政府发展学前教育投入模型”以供政府自评。简单地说,政府可在此模型中输入未来所要达到某种学前教育质量水平的特征参数,输入机构数、受益儿童数等基础信息,即可估算出政府的相应投入,从而对自身履职能力做出相应判断并调整相关决策。

四、《年鉴》监测指标体系对当前我国学前教育监测工作的启示

当前,随着我国学前教育事业从普及普惠向质量提升的全面转型,党和政府愈加重视监测工作对落实事业发展总体规划、推动各类行动方案有效实施、保障中央和各级财政投入使用效益最大化的重要作用。以下将在概述我国学前教育监测指标体系和平台建设现状的基础上,探讨《年鉴》监测指标体系所带来的启示。

(一)我国学前教育监测指标体系与管理平台建设现状与反思

近年来我国学前教育监测工作取得了重要进展。第一,在监测指标体系建设上,2020年教育部印发《中国教育监测与评价统计指标体系(2020年版)》,在2015年版基础上借鉴联合国2030年可持续发展教育监测指标、并结合我国教育事业发展情况进行了修订,包含“综合教育程度、国民接受学校教育状况、学校办学条件、教育经费、科学研究”五大类,每一类均有涉及学前教育的指标。[19]第二,在管理信息平台建设方面,教育部自2011年启动“全国幼儿园管理信息系统”开发工作,建立“学前教育管理信息系统”和“学前教育基础信息数据库”两个系统,实现“两级建设”(中央和省两级建设运行环境)、“五级应用”(中央、省、地〈市〉、区〈县〉和机构),目前已建设完成并成为采集核心业务数据、进行事业发展监测的主要系统。[20]第三,在报告产出方面,教育部每年公布“教育统计数据”,其中包括全国和各地的幼儿园数、幼儿数以及幼儿园教职工等基本信息,并在此基础上发布“教育发展统计公报”,以及各类教育经费口径执行情况的“教育经费执行公告”,以反映事业发展总体情况。

应当说,以中央政府为主导、各级政府为主体推动的学前教育监测工作取得了长足进展。但同时也应进一步反思:该套监测指标体系及相应的管理信息系统目前更多用于收集和呈现信息,那么监测指标的价值引领作用如何进一步体现?该体系更多从普及程度和资源保障角度、分条线呈现事业发展现状,而对学前教育质量考评相对不足,是否能满足当前追求“优质普惠”的事业发展目标?如果将质量监测(尤其是过程质量监测)考虑在内,又如何选取既适应学前教育自身特点、又能满足大规模监测基本需求的核心指标?此外,在庞大数据基础上如何发挥各方合力、尤其是借助研究院所专业力量研制更具科学性的预测模型或决策模型,以供不同发展水平的地方政府进行决策参考?对于以上问题,《年鉴》监测指标体系的构建思路在一定程度上可供借鉴。

(二)《年鉴》监测指标体系对我国学前教育监测工作的启示

1.以公平优质的价值取向为导引,在国家监测指标体系中纳入并凸显保障公平、提升质量的监测指标

《年鉴》紧扣政府责任“兜底线、求质量”的“两头”以求带动事业公平高质量发展。就我国而言,首先在公平保底方面,《中国教育监测与评价统计指标体系(2020年版)》中涉及学前教育的指标部分仅包含农村地区,并未涵盖特殊需要学前儿童、贫困儿童等更多弱势群体指标;“全国幼儿园管理信息系统”虽然收集过国家层面助薄扶弱项目如“农村学前教育推进工程试点项目”等开展情况的数据,但更多是阶段性的,随着项目的结束而结束。基于此,建议国家考虑将保障薄弱地区事业发展和弱势群体受教育的指标列入监测指标体系,进行长期、稳定的监测评估。其次,在质量提升方面,考虑到学前阶段的特殊性和对学前儿童开展大规模评估的难度,[21]目前仍以外围的结构质量指标为主,如师幼比、培训时长等,且并未设定相应的标准体系,如“合格、良好、优质”的质量标准,由此可能会导致各级政府对学前教育发展水平认知模糊、提升方向不明等问题。建议借鉴《年鉴》思路,在学前教育质量监测指标中设立标准体系,并通过标准体系的动态上调引领各地政府设定学前教育质量提升的新目标。

2.以整合性为原则,基于实证研究科学整合目前条线分离的监测指标体系,构建“普惠、质量、保障”三位一体的监测体系,呈现区域学前教育发展的完整生态

《年鉴》监测指标体系最值得借鉴之处,在于其将“普及、质量、保障”三大维度整合为一个有机体以呈现区域学前教育发展全貌,并据此做出全面诊断。相较而言,“普及普惠、优质发展”是当前我国学前教育的时代主题,但这一目标目前更多体现在理念和举措层面,尚未在监测评估层面形成完整闭环。换句话说,当我们要了解全国各地学前教育事业发展状况时,获得的是普及程度和财政保障情况这“两条线”的情况,而无法获得涵盖普及普惠、质量发展以及保障条件的综合发展状况。因此建议在监测指标体系的构建中借鉴《年鉴》思路,将普及、质量和保障指标进行科学整合。

3.以可持续发展为核心,科学筛选反映学前教育质量的关键监测指标,通过提升基准水平带动学前教育持续改进系统的建设

高质量发展时代的学前教育监测不应仅停留在事后评估和信息收集,而应通过监测指标体系切实发挥引领和改进功能。首先,科学筛选、综合权衡适宜大规模监测的学前教育质量监测指标,囊括过程质量监测指标。借鉴《年鉴》重视过程性质量监测的思路,建议我国学前教育监测指标体系和管理信息平台对关键指标进行优化,如不仅收集教师人数、学历、职称等信息,还可将不同类别教师接受培训时长、制定个性化发展规划以及获得的教研支持等纳入指标范围;建议纳入课程支持、师幼互动等与过程质量直接相关的关键指标,尝试借助人工智能等技术构建大数据采集、分析与筛选平台,逐步实现对日常教育场景中大量过程性事件、儿童作品、观察记录等的整体性或个别化数据画像,为过程质量提升服务。

其次,将构建质量持续改进系统作为指标体系的核心。学前教育质量的整体提升归根到底依赖于一个完整的质量促进体系,任何“头痛医头、脚痛医脚”的监测都是低效甚至无效的。[22]借鉴《年鉴》“可持续的质量促进系统”的做法,建议监测指标和管理信息平台也可考虑将各层级“质量持续改进系统”纳入,重点从质量标准、改进系统以及数据采集系统等方面进行考察,以健全过程管理,提高系统质量。

4.以实证研究为基础,基于大数据研发更有效和有针对性的区域学前教育发展决策模型和政策模型,推动政府科学决策和科学管理迈上新台阶

基于强大的科研团队和多年坚实的实证研究,该指标体系从设计到应用都体现了“从科研中来、到科研中去”的转化思路,并研发了服务于政策决策的各类模型。 当前我国学前教育管理信息系统更多聚焦于面上情况的总体汇报和历年数据的简单比较。建议借鉴《年鉴》思路,汇聚第三方科研力量共同研制适宜于我国学前教育事业发展现状和未来预测的决策模型,如将普及普惠程度、质量发展和保障水平三者关系建模,以协助地方政府判断“为达到某种普及水平和质量要求,相应所需要的保障水平”等重要问题,从而在科学预测的基础上做出科学决策、引领事业发展。

综上所述,由美国国家早期教育研究所研制的《年鉴》监测指标体系在为州政府提供决策参照、促进事业发展方面发挥了重要作用,对我国开展学前教育监测具有重要借鉴价值。但由于两国政治经济文化背景存在显著差异,我国应选择性借鉴、并以此为基础优化发展。如由独立第三方开展的监测更多作为一种外部参照,不能等同、更不能替代由政府部门组织实施的监测与评估,这一点对我国建立健全自上而下的政府监测指标体系工作尤为重要。[23]展望未来,高质量发展时代背景下我国学前教育监测应从借鉴走向内生,从学习走向创新,构建出一套适宜中国国情和发展特色的监测指标体系,将事业发展带向新的阶段。