日本“再城镇化”经验值得我国县域交通发展借鉴

刘思琦

日本采用两级行政区划，第一级为都、道、府、县，第二级为市、町、村，共计47个一级行政区和约1700个二级行政区。我国拥有34个省级行政区和约2800个县级行政区，日本的市町村大致相当于我国的县级行政区。从20世纪50年代开始，日本城镇化水平快速提升，目前已超过90%，进入全球第一梯队。当前，日本老龄化、少子化问题日趋严重，“逆城镇化”问题亟待解决。我国同样面临“一老一少”困局，正着力推动以县城为重要载体的城镇化建设。借鉴日本“再城镇化”的经验，对于提高我国县域城镇化水平大有裨益。

一、日本“再城镇化”的现实基础

（一）老龄化程度不断加深，少子化问题日趋严重

日本人口规模自2008年达峰后持续下降（见图1），2022年减少为1.25亿人，其中65岁以上的老年人占比为29%，已进入超级老龄化社会（指老龄化率达到21％或更高的社会）。2022年，日本出生人口仅80万人，已连续42年下跌。部分市町村不仅面临老龄化、少子化问题，还存在年轻人口大量流出的问题，高达25%的20—29岁年轻人希望移居至三大都市圈（东京都市圈、大阪都市圈、名古屋都市圈）。

（二）“逆城镇化”现象不断涌现，“再城镇化”计划纷纷出炉

持续施行的城区功能疏解政策导致出现“逆城镇化”现象，人口、产业不断向郊区转移，城区向心力持续衰减，公共交通运营基本依赖于政府财政补贴，衰退的公共交通严重影响住在郊区且无驾驶执照的老年人的出行。目前，富山市、青森市、宫崎市等纷纷制定振兴计划，采取土地复合开发、提高公共交通服务水平等措施，为“再城镇化”提供有力支撑。

（三）访日游客数量不断攀升，货物运输规模持续下降

自2003年以来，日本确立并实施“观光立国”战略，从中央到地方都不遗余力地推广各具特色的旅游路线和项目、优化软硬件环境、推动交通旅游融合发展。2019年，访日外国游客数达到3188万人（2020—2022年受疫情影响，游客数量严重下挫），同比增加2.2%。与蓬勃发展的旅客运输相反，日本年度货物运输量在1990年达峰后逐年递减，已从36亿吨降至25亿吨左右。在此期间，矿业、制造业和批发业的货运量不断减少，而仓储业的货运量基本保持稳定。

（四）汽车保有量逐年递增，公共交通日益衰退

日本汽车保有量不断增加，不同区域的规模和增速存在差异。其中，三大都市圈的汽车保有量较圈外地区低47%，且差距正进一步扩大。从每户汽车保有量看，东京都、大阪府、神奈川县等不到1辆，而福井县、富山县、山形县等均超过1.6辆。从不同交通方式的出行分担率看，三大都市圈的铁路利用率平日为28.5%，假日为16.3%，汽车利用率平日和假日均低于30%；圈外地区的铁路利用率平日为4.3%，假日为2.6%，汽车利用率平日约为60%，假日则超过70%。受人口规模缩减和汽车保有量上升的叠加影响，圈外地区的公共交通日益衰退。

二、为实现“再城镇化”，日本在交通领域采取的主要措施

（一）完善综合交通枢纽功能，推动城乡交通一体化发展

日本通过优化完善枢纽功能，提高不同运输方式之间的换乘便捷性，并通过土地复合开发利用，推动站城一体化发展。如宫崎站改造后，铁路与巴士的换乘便利性大幅提高，站旁的大型立体停车场为宫崎站枢纽功能的发挥提供有力支撑。此外，日本十分重视城乡交通一体化发展，在全国范围内大力布设“道之站”“海之站”等交通服务站点。“道之站”是指设置在公路沿线的服务站，“海之站”是指依托港口码头设置的服务站，均具有停车（船）观景、休憩购物、信息汇聚等功能。目前，日本已设有超过1700个“道之站”和接近200个“海之站”。

（二）重视老化设施管理养护，推动旅客出行无障碍化

日本的基础设施大部分兴建于20世纪60年代，如今许多设施已使用超过50年。因此，日本十分重视对老化桥梁和隧道等交通基础设施的管理養护和更新改造，国土交通省专门成立“社会资本老朽化对策会议”，制订“基础设施长寿化计划”。与此同时，为改善老年人的出行条件，日本致力于提高旅客出行无障碍化水平，包括加强火车站月台门整备，研发带电梯的高级巴士，构建海陆联运型巴士交通系统等。

（三）丰富运输服务产品体系，积极应用新技术新设备

由于老龄化、少子化导致居民集中出行需求下降，由市町村主导的社区巴士、合乘出租车等定制化交通快速发展。目前，约1500个市町村开行社区巴士，超过500个市町村引入合乘出租车。绿色慢行、超小型移动等新型运输服务也应运而生。其中，绿色慢行是指时速低于20km，主要面向老年人和游客的短距离电动出行服务；超小型移动是指基于电动辅助自行车、电动轮椅等适用于1—2人的电动出行方式。日本积极应用自动驾驶、互联网等新技术，以及无人车、无人机等智能设备。以“道之站”为节点的自动驾驶试验在北秋田郡等地区有序推进，19个“出行即服务”示范工程正在全国范围内开展。

（四）优化完善体制机制，制定综合交通发展规划

为加快推进“再城镇化”，日本成立了以首相为核心的振兴总部，提出政策草案、制定相关措施、实施管理项目。部分市町村还成立振兴委员会，由市政当局、行业协会、民间团体、工程企业等相关主体组成。“再城镇化”的基本流程为：规划设计→施工建设→运营管理。在规划设计阶段，政府的参与程度很高，而从施工建设到运营管理，企业的作用不断增强。为有序推进交通发展，神户、秋田、伊丹等100多个市町村立足自身发展实际，制定综合交通发展规划，鼓励步行、骑行，发展LRT、BRT等公共交通。

三、借鉴日本“再城镇化”经验，加快推动我国县域交通发展

（一）不断夯实县域交通“硬基础”

一方面，县城是我国推动城镇化进程的重要载体，而当前县城聚集辐射能力不强，与周边乡村地区衔接不紧密，城乡交通一体化程度不高。另一方面，县域对外交通发展相对滞后，大量县级行政区不通铁路，部分国省道路况差、绕行多。虽然我国具备条件的乡镇和建制村通硬化路目标已全面实现，但仍有相当数量的村组、自然村、移民搬迁安置点等不通公路。要加快补齐县域交通基础设施短板弱项，推动县城公共停车场和公路客运站发展，强化县城的枢纽节点功能，提高要素配置水平和向心力，推动县城近郊地区交通市政化发展，畅通县域骨干通道，打通县域路网“最后一公里”。

（二）持续优化县域交通“软服务”

当前，我国县域交通整体服务水平相较县域经济高质量发展要求仍有较大差距，突出表现在有效供给不足、城乡基本公共服务水平差异大、对新型城镇化和乡村振兴战略的适配能力不强。要创新运输组织模式，加快“出门即旅游”“出行即服务”等新理念、新技术、新设备在县域的推广应用。提高基本公共交通服务均等化水平，推动旅客出行无障碍化发展，切实满足老年人、残疾人、孕妇等弱势人群的出行需要。遵循现代产业发展规律，按照现代经贸流通体系发展要求，持续调整货物运输结构，加快构建契合县域现代产业体系的专业化货运服务系统。

（三）增强系统韧性，推动管养协同

我国早期建成的农村公路主要以“通”为主，技术标准偏低、抗灾能力较弱，缺桥少涵、防护不到位等问题比较突出。长期以来，受地方责任主体不明确、体制机制不完善、养护意识不强、管养资金不足等多种因素影响，相当数量的农村公路处于失养状态，“油返砂”“砂返土”“畅返不畅”“通返不通”等现象逐步显现。要聚焦县域交通基础设施老化、脆化等突出問题，合理设置安全冗余，不断增强系统韧性。建立完善县域交通建管养运协同机制，促进交通运输全链条全生命周期发展。

（四）创新融资模式，强化资金保障

“融资难、配套难”是当前困扰我国县域交通发展的两大关键性问题。由于国家、省级政府财政资金不足，县级财政基本属于“吃饭财政”，县域交通基础设施建设和管养普遍存在资金缺口。要加大财政资金对公益性交通基础设施建设和管养的投入力度，强化县级政府财政支出责任，提升重大交通工程在财政支撑中的优先级。引导社会资本参与交通基础设施建设，对于具有经营效益、条件较为成熟的项目，推进政府与社会资本合作示范，提升社会资本参与程度。

（作者为国家发展改革委运输所助理研究员）