盘活基础设施资产 助力经济可持续发展

温岩　王道鹏

过去30年，我国的基础设施建设成就举世瞩目，成为经济社会发展的重要支撑。近年来，我国经济发展步入新旧动能转换时期，基础设施建设投资逐渐降温，2018—2021年我国基建投资增速均低于5%，2022年与2023年虽有回暖但仍增幅有限。当前，局部地区和领域的基础设施趋于饱和，利用率下降，传统投融资模式容易引发债务风险过大等弊端，基建项目营运的市场化程度不足制约了基建项目的经济收益，基建发展模式亟需由“铁公基、大规模”向“新基建、精细化”方向转变。而如何提高存量基础设施的运营能力与资产吸引力，改善各部门经营与投资现金流，缓解当前地方政府债务问题，提升企业投资活力，成为当前基础设施投资建设的重要难题。对此，需要统筹考量，破解发展模式梗阻，创新多种方式对存量基础设施资产进行盘活，通过存量资产的价值发掘与价值变现，在优化资产运营的同时提供增量投资资金，打造资产与资金的良性循环，为我国经济可持续发展助力。

一、基础设施资产盘活的可行路径

现有的资产盘活方式主要有资本运作配置盘活、资产改造与资产优化、资产重组与资产出售以及资本引入与合作盘活等，通过资金良性循环、提高运营效率、资产优化配置、提高市场化效率等方式实现资产的盘活与高效运营。

（一）资本运作配置盘活

资产资本运作配置盘活是指通过投资、股权、资产证券化等方式将闲置资产及存量项目的资金进行回收，再将回收后的资金用于新的项目建设，促进投融资的良性循环及資产增值。常用方式有资产证券化、资产上市等形式。

基础设施资产证券化包括ABS、公募REITs、类REITs等多种产品形式，是以公共服务类设施所产生的现金流为偿付来源发行可交易证券的一种融资形式，主要适用于具有稳定现金流的资产，整体融资成本较低且社会效益较强。基础设施REITs通过资产“所有权”和“经营权”的分离，可以有效地盘活存量，降低负债，提升管理效率，成为基础设施资产盘活的重要工具。2022年《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》指出要优化完善存量资产盘活方式，进一步推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展。

（二）资产改造与资产优化

资产改造与资产优化指对资产进行改扩建、规划调整与定位转型，通过存量资产使用功能提升及运营效率提升，充分挖掘资产潜在价值，实现存量基础设施资产的盘活。

资产更新改造主要适合于交通枢纽地上地下空间综合开发、工业企业退城进园、商业综合体改造等。通过改变资产使用功能，使存量老旧资产重新焕发生机，实现资产价值提升，适用于对工业型城市和传统工业企业。资产运营优化方式适用于地方政府及国有企业的低效资产与非主业资产，通过自营或委托第三方的方式，对闲置低效资产进行规划调整与定位转型，借助市场和社会优质资源加强专业化运营管理，充分挖掘资产潜在价值。

（三）资产重组与资产出售

资产重组与资产出售指通过对基础设施资产进行重组和优化，实现资产的优化配置和提高运营效率。具体市场化交易手段有承包、租赁、拍卖等，从而挖掘低效资产的价值。

资产出售变现盘活主要是通过产权交易盘活存量资产，例如，将其一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等对外转让，通过市场化交易，实现资产价值最大化。资产重组盘活指在符合反垄断等法律法规前提下，企业通过兼并重组、产权转让等方式加强存量资产优化整合，提升资产质量和规模效益。

（四）资产市场化效率盘活

资产市场化效率盘活指通过引入战略投资方和专业运营管理机构等，将闲置资产进行市场化运作，让市场的力量发挥更大作用，提升存量资产项目的运营管理能力与盈利能力。例如PPP模式、特许经营、股权合作等方式。

PPP模式采用特许经营形式引入社会资本参与改造和运营，以使用者付费作为项目收益来源，政府方给予合法合规合理的运营补贴，该模式对于资产质量和资产的合规性要求较高，适用范围较窄。而特许经营作为一种独立的模式也可用于资产盘活，政府以市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务以盘活存量资产。股权合作盘活存量资产，是指地方国有企业之间通过产权交易进行增资、收购、合资等方式，共同开发产品和市场，以提高在现有行业内的竞争力。

二、基础设施资产盘活困难与挑战

（一）资产权属不均衡，地域分布不均衡

从资产权属分布上来看，大量优质的交通、能源、产业园区的权属集中在省级和重点市级政府以及其下属地方重要国有企业，下沉的市县级政府往往难以拥有优质的经营性资产，而县市级政府和地区基建类国企平台公司又是化债的主体，这样的权属分布不均衡会导致可盘活经营性资产的所有方通过盘活手段提升资产经营、化解存量债务的需求小，而亟需通过盘活资产用以偿还债务和扩大有效投资的市县级政府却往往苦于无米之炊，影响整体政策有效性。从资产地域分布上来看，受制于人口数量与经济发展水平等宏观因素，我国地域间基础设施资产存在较大的差异，长三角、珠三角等重点经济发展城市群拥有着大量优质的交通、能源、产业园区、仓储物流类资产，且在资产交易市场上较为活跃。而建设任务重、投资需求强且地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区则受制于存量基础设施资产质量，不易引资盘活，造成地域上的资产盘活差异。

（二）市场参与方较少，盘活手段不充足

基础设施资产盘活要求一端连接着资金，一端连接着创新模式，在创新的模式架构下引入多类市场参与方参与资产的盘活。从资金端来看，我国另类投资市场长期发展缓慢，基础设施类另类投资市场尚不完善，缺乏多样化、长期限的匹配资金，难以发挥市场化投资的作用。基础设施投资机构往往受到各种影响牵制，如保险机构等在内的长期限资金投资方受限于投资风险管控以及市场成熟度限制，无法提供与基础设施周期匹配的资金，造成市场活跃度低，资金与项目对接困难，亟需建立基础设施投资的规范市场并放宽部分投资机构对基础设施的投资限制。另一方面，基础设施资产盘活模式较为单一，创新模式复刻难度较大，需要加强模式挖掘与推广，并鼓励专业基础设施类专业服务机构的发展。

（三）资产整合难度大，运营能力待提升

基础设施资产整合需要将不同来源和不同属性的基础设施资产进行优化配置，以提高基础设施项目的运营效率和服务质量，同时降低成本和风险，实现资产的最大化利用和效益的最大化。但由于基础设施资产具有空间上固定、运营生命周期相似等问题，不同的同类资产涉及的权属不同、建设与运营模式不同、运营效益不同、运营时间不同等多方面问题，因此要实现同类型基础设施资产在空间上横向整合以及在时间上纵向整合的难度较大。另外，由于我国基础设施领域长期存在“重建设、轻运营”的发展模式，市场上的专业资产运营管理机构较少，虽然目前也出现了如高速公路、水务、仓储物流等类型资产的运营管理专业机构，但在市场化、产业化方面仍有较大发展空间，对于大规模盘活所改造、整合后的基础设施资产运营存在一定的风险挑战。

（四）法律法规不完善，盘活政策不灵活

基础设施资产盘活会涉及到多方面的法律法规问题。部分基建项目在完工后，可能由于各种原因影响其办理完整的竣工验收交付使用和工程竣工财务决算手续，从而可能导致资产未能及时转入固定资产并进行相应的账务处理，使得单位资产的实际状况与账面不符，甚至可能出现资产流失的情况。部分基建项目形成的资產，可能由于各方面原因存在产权归属单位无记录或记录价值不实的问题。因此，面对各类非标资产进行产权评估就成为重要难题，虽然我国已经出台了《国有资产评估管理办法》等法律法规，但在国有资产的界定、评估程序、评估标准等实际操作中仍存在一些问题。另外由于基础设施资产绝大多数属于国有资产，在资产盘活的过程中涉及到国有资产评估和产权转让的事项，尽管我国已经出台了《企业国有资产法》等相关法律法规，但在实际操作中仍存在如国有资产产权转让的具体程序、转让价格确定、交易监管等方面的问题。

三、相关政策建议

基础设施资产盘活虽然存在很多的困难与挑战，但其在提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、防范化解地方政府隐性债务风险、促进良性投资循环等方面具有重要意义。基础设施资产盘活的参与各方应当进一步加强盘活力度，把资产盘活作为解决当前地方债务与基建投融资问题的重要手段。

（一）加强资产盘活政策引导

各级政府要发挥好协调保障作用，从手续办理、政策制定实施、法律规章等各方面保障好基础设施资产盘活的顺利进行。一是充分发挥协调作用。依法依规理顺项目资产的产权关系，完成产权界定，办理产权登记手续，对项目前期工作手续不齐全的项目，推动有关方面按规定补办相关手续，加快履行竣工验收等程序。二是完善相关政策与制度安排。改善与基础设施投资相关的营商环境，对资产盘活需求较大的地区加大财税金融支持力度，助力符合存量资产盘活条件、纳税金额较大的重点项目盘活存量资产；研究出台进一步促进存量资产盘活的规划用地政策，指导项目完善规划和用地用海等手续；建立健全资产收费定价政策和收费动态调整机制，推动项目实现市场化收益。三是健全法律法规体系和监管体制。健全资产盘活市场化法治化环境，落实国有资产监督管理规定，做好财务审计、资产评估、决策审批等工作，建立基础设施投资的规范市场，并在合规范围内放宽部分投资机构对基础设施的投资限制；通过公共资源交易平台、证券交易所、产权交易所等公开透明渠道合理确定基础设施资产交易价格，严防国有资产流失，落实风险管控责任，规范有序推进政府和社会资本合作，稳定投资者预期。

（二）强化金融机构盘活效能

金融机构方要不断强化盘活效能，紧跟国家战略，创新盘活模式，聚焦专业化发展。一是密切关注国家支持政策和发展领域，结合自身的优势和定位，发掘新的投资机会并积极参与资产盘活。同时，将可持续发展的理念纳入业务运作中，在追求投资收益的同时，注重提升基础设施资产的公益效能。二是积极创新资产盘活合作模式，在控制风险的前提下，通过公募REITs、产业基金等创新金融产品和创新金融服务不断提升服务实体经济的能力，为优质存量资产提供产业金融“活水”，共益共享，互利共赢。三是聚焦专业化发展，培养专业化资产盘活投资团队。充分利用自身的专业知识，根据不同类型、不同行业、不同地区、不同企业的存量资产特点和需求，因地制宜、分类施策，给出专业化盘活建议，提升资产盘活效率，在解决存量资产问题的同时，培养金融机构自身核心竞争力。

（三）提升基础设施资产质量

底层资产质量水平是影响资产盘活的关键因素。基础设施施工运营方要承担好建设和运营责任，保证基础设施质量，提升资产运营水平。一是通过存量资产与改扩建模式相结合，创新商业运营模式，丰富服务内容并扩大客户群体，满足市场需求，挖掘项目潜在价值。二是通过将准公益性、经营性项目打包等资产组合方式，平衡风险与回报，提供更加稳定和可持续的投资收益，提升资产吸引力。三是培育或引入专业管理运营机构参与资产运作，既可以优化运营流程和资源配置以提升项目运营收益，还可以通过规模效应和资源整合实现成本节约和效益最大化。此外，借助专业团队丰富的风险管理经验和方法，可以及时识别、评估和管理潜在风险，制定相应的风险控制措施和应急预案，有助于降低项目运营中的不确定性和风险，提高资产的稳定性和可持续性。

（作者单位：中铁建投资基金管理有限公司创新研究中心）