数字政府发展水平考核迫在眉睫

李灿强　王君

一、引言

新时期，数字政府考核评估已成为数字政府建设的迫切需要。制定科学有效的数字政府发展水平考核标准和体系，对推动数字政府在变革中实现持续健康发展，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升具有重要的理论价值和现实意义。一方面，通过强化考核评估数字政府建设情况，可以及时了解我国数字政府发展动向，有效检验数字政府发展水平，引导数字政府建设方向保持在正确的轨道上，确保数字政府在提升执政能力信息化水平、优化经济治理信息化协同、提升社会服务数字化普惠水平、健全环境保护信息化能力以及加强公共安全信息化保障等方面发挥积极作用。另一方面，数字政府考核评估不仅是检验数字政府发展水平的有效途径，也是引导数字政府向更高水平发展的有力工具。科学合理的评价，能够衡量数字政府发展的状态、效率和成本，有利于站在国际视角寻找差距、以评促建，提升我国数字政府国际竞争力。

二、数字政府发展水平考核工作实践

（一）国外实践

国外数字政府发展水平考核评估工作最早可以追溯到20世纪80年代初，经历了萌芽期、起步期和發展期三个阶段。在萌芽阶段（20世纪80年代初至1993年），美国为应对“政府失灵”问题，开展了以政府再造和改善管理为核心的“新公共管理运动”，鼓励公民积极参与数字政府治理，于1993年成立了国家绩效评估委员会，首次提出建立“电子政府”（Electronic Government）的概念，侧重信息技术提升政府服务效能，并统计分析了1982年以来国内数字政府项目的开展情况，认为考核评估制度的建立是保障数字政府项目有效推进的前提。在起步阶段（1993年至2002年），美国是第一个开展电子政府绩效评估工作的国家，构建了以“绩效参考模型”为主的评估框架，并制定发布了《创建经济高效的政府》《政府信息技术服务前景》《总统管理备忘录》等相关文件，为电子政府绩效评估奠定了良好的制度基础。1999年，欧盟出台信息社会战略“e Europe 2002”，该行动计划中明确提出开展战略评估检查。2001年联合国经济和社会事务部开展两年一期的电子政务发展进程调查，指导不同国家或地区了解自身数字政府建设能力和不足，对各国开展数字政府评估具有很好的借鉴价值。在发展阶段（2002年至今），数字政府发展水平和能力在国际上的关注度不断攀升，各国也越来越重视数字政府评估，促使数字政府评估理论逐渐特色化。欧盟连续多年委托第三方评估机构进行电子政府绩效评估。部分国际组织（如世界经合组织、世界银行等）、高等院校（如布朗大学、早稻田大学、哈佛大学等）、咨询机构（如特恩斯市场研究公司、Gartner公司等）也从不同角度、不同层面提出了数字政府评估理论与评估指标。

（二）国内实践

我国数字政府考核评估工作开展相对较晚，最早是从电子政务网站评估开始，发展经历了初步探索、细化延伸、创新发展三个阶段。在初步探索阶段（1999年至2004年），我国启动了政府上网工程，随着政府网站的建设推进，理论界开始对政府网站进行研究，多位学者围绕政府网站绩效评估问题开展了广泛研究，设计了政府网站评估指标体系。此外，中国电子信息产业发展研究院、北京大学网络经济研究中心、互联网实验室、广州时代财富科技有限公司、北京时代计世资讯有限公司等多个研究机构和企业也开始参与电子政务评估体系研究，意欲输出一系列实用性强、可操作性强的电子政务研究报告，用以指导电子政务发展。在细化延伸阶段（2004年至2019年），随着信息化发展水平的不断提高，我国电子政务进入了全面规划、网络集成、数据集中和应用交互的发展时期，以电子政务绩效评估为主题的研究成果呈现迅猛增长态势，并且研究视角更加多元化，研究内容更加深入，评估方法更加注重数据和模型，逐步涌现出“互联网+政务服务”、政务一体化、政府数据开放、政务新媒体等细分领域研究成果。创新发展阶段（2019年至今），此阶段前，我国尚未明确提出建设“数字政府”，学术界或第三方评估机构多以政务信息化细分领域考核评估研究为主。自2019年首次从国家层面提出“数字政府”的建设理念后，国家行政学院、中国电子信息产业发展研究院、清华大学数据质量研究中心等单位从不同维度开展了数字政府建设系统性考核研究。同时，在地方实践方面，山东省、广东省开展了省级数字政府建设与发展成效的考核评估。

三、数字政府发展水平考核的现实困境

（一）考核工作的重视性有待提高

随着“数字中国”战略的深入推进，各级地方政府高度重视政府数字化建设，但却尚未建立与数字政府发展水平相适应的常态化、长效化考核评估机制。目前，除广东、山东等少数省份外，大多数省份和地方政府数字政府考核评估工作未从全省全市层面统筹推进，缺乏系统性、规范性和标准性，现有考核评估方式更多以采取单位自评为主，社会公众和第三方机构参与度较低；考核评估内容更侧重于对信息化系统建设和使用效益的评价，与新时代数字政府的建设要求和内涵特征不相匹配；考核评估结果应用机制仍不健全，更多的政府主体是将考核结果和排名情况作为奖惩依据，很少与政府常规考核、预算审批、改进管理决策、公务员学习培训等方面进行挂钩。

（二）考核制度的保障性有待加强

数字政府阶段的发展思路是转变政府的治理方式，以打造智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系为核心，更深层次地满足政府治理刚需，更加强调互联互通、协同联动，同时将服务内容延展到智慧城市建设、智慧医疗、社会服务数字化等领域。因此，注重内容、服务、协同和效果的综合评价已成为当前阶段数字政府建设的迫切需要。而目前我国数字政府考核评估的概念、范围和职责界定模糊，数字政府考核评估工作的流程、方式方法、结果应用等制度不够健全，一方面造成考核评估主体在开展数字政府发展水平考核评估时无章可循，考核不规范行为难以避免，另一方面使得大多考核评估工作处于自发和无序状态，不同评价机构的考核内容和标准变化多样，难以对数字政府发展水平做出全面、准确、科学、规范的评价，难以整体反映和对比不同区域数字政府发展水平。

（三）考核数据的获取性有待畅通

数字政府发展水平考核涉及基础设施、数据要素、公众满意度等多个方面的数据，但目前全国、省级数据统一资源体系尚未完全建立，为考核评估数据的获取带来了一定的困难和挑战。一方面，数字政府建设涉及多个部门和领域，需要从不同的来源和渠道收集和整合数据，而目前政府部门间“信息孤岛”现象仍然存在，数据共享协调机制尚未建立、数据安全和隐私保护还未形成完善保护方案，使得在考核评估工作实际开展中难以获得有效的目标数据。另一方面，由于各部门职能重叠、职责不清，导致交叉审批、重复审批现象严重，收集到的数据质量不受控制，严重影响评估结果。此外，大多数政务服务平台由政府或相关机构单方面发布有关政策信息，与公众之间缺少互动，而且一些地方政府微信公众号等媒体信息平台不会回应公众的询问，只负责信息的传播，使得公众满意度等关键数据难以收集。

（四）考核指标的引领性有待提升

国内数字政府方面的考核评估大多基于政府网站和电子政务发展情况开展测评，主要关注数字政府发展的功能層面或者效果层面，较少关注履职能力、数据赋能、创新成效、协同等内容，无法覆盖和诠释政府数字化转型和治理现代化的概念内涵和关键维度。此外，国内数字政府指标体系研究普遍偏向于理论逻辑而非实践指导，不同研究机构在指标体系设计上差异性较大，标准不一，尚未构建形成兼具科学性、合理性、本土性与时代性的数字政府发展水平考核评价体系，评价结果的指导性较弱、引领性不强。

四、数字政府发展水平考核的策略建议

（一）以评促建，树立数字政府高质量发展观

数字政府是数字中国建设的重要内容，数字政府高质量发展是推进中国式现代化的重要引擎。从各地实践看，我国数字政府建设如火如荼，成效初显，但与高质量发展的要求仍有一定的差距。新时期，中央和各级政府应充分发挥考核“指挥棒”作用，促进数字政府实现高质量发展，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。一方面，要提高地方政府“一把手”和主要领导对数字政府监督考核工作重要性的认识，建立常态化、长效化考核评估机制，将数字政府建设工作开展成效作为政府绩效考核中重点关注内容的一部分，并作为有关领导干部选拔任用和综合考核评价的重要参考依据。另一方面，要加强跟踪分析和督促指导，将考核结果作为政策制定和实施的重要依据，达到以评促建、以评促改、以评提质的目的，促进数字政府持续健康发展。

（二）标准先行，助推数字政府考核规范开展

推动数字政府良性发展，形成健康完整的治理生态，离不开标准化工作的支撑和保障。目前，虽然我国在智慧城市评价、电子政务标准化、信息化项目绩效评价、政务信息资源目录体系等方面制定了一系列相关标准规范文件，但在数字政府领域的制度规则体系还不够健全，尤其是针对数字政府发展水平方面的相关标准尚未制定，适应数字政府特点的考核评价标准体系仍未建立，数字政府标准化工作整体进度稍显滞后。随着“数字中国”战略的深入推进，一方面，应立足于政府治理和信息化发展需求与关键要素，以《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）等重要文件为基本遵循，结合各地实践，加快制定数字政府发展水平考核评价标准，构建考核评价指标体系，为科学评价各地数字政府发展现状与水平提供一套通用方法和路径指引，保障数字政府建设质量。另一方面，应加快制定数字政府发展水平评价服务规范，明确第三方评价机构开展数字政府发展水平评价的基本原则、通用流程，各阶段工作内容和评估方法，确保评价工作的科学性、规范性和有效性。

（三）多措并举，完善数字政府数据资源体系

数据是数字化时代的关键核心要素，对保障数字政府发展水平考核的公正性、准确性、客观性至关重要。在我国数字政府数据资源体系建设方面，应着重做好三个方面工作：一是要进一步加强顶层设计和统筹规划，切实推进政务信息资源互联共享，从根本上打破“数据烟囱”“信息孤岛”现象。二是要强化政府部门数据职责，依法依规梳理形成衔接一致、完整有效的政务数据目录，将部门应承担的采集生成数据的职责进行清晰界定，建立各级政府部门的“数据清单”，将职能和业务映射到数据层面，实现部门“数据职责”清单化管理，完成“业务数据化、数据业务化”的转型过程。三是要大力推动数据开放工作，加快建设国家政府数据统一开放平台。应按照整体政府、集约化建设、统一标准的原则，建立统分结合的数据开放模式，实现已归集数据“能开放尽开放”，并制定出统一完整的政府数据共享开放目录，建立政府和社会互动的大数据采集形成机制。

（四）紧跟形势，明确数字政府考核指标重点

新时代数字政府建设对外强调持续增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，对内强调持续推进政府治理体系和治理能力现代化。数字政府发展水平的考核应紧紧围绕党中央、国务院的最新部署要求和时代发展形势，考核指标的制定应符合中国政府运行和中国社会治理的实际情况。一是要侧重政务效能数字水平的考核，从党的全面领导在行业部门落实情况、支撑行业部门履职效能情况、为民服务情况等方面进行细化评价。二是要侧重数据赋能水平的考核，从行业部门内数据标准体系建设和落实、数据汇聚融合情况、数据共享开放情况、数据开发利用情况等方面进行细化评价。三是要侧重整体协同水平的考核，从纳入全国一体化政务云平台体系情况、接入国家电子政务网络情况、数字化共性应用集约使用情况、“五跨”落实情况、集约建设情况等方面进行细化评价。四是要侧重安全可控水平的考核，从安全制度情况、安全管理情况、安全技术情况等方面进行细化评价。五是要侧重管理保障水平的考核，从组织保障情况、制度保障情况、人才保障情况、运维保障情况、考核评估情况等方面进行细化评价。

（李灿强，清华大学自动化系、国家信息中心。王君，安徽国资国企研究院）