准确把握小城镇节点作用促进乡村振兴

鲍家伟　徐勤贤

小城镇居于城尾乡首，一头连接城市、一头连接乡村，是县域城镇体系的重要组成部分。习近平总书记指出，要因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系。随着我国城镇化快速推进，城乡关系加速演变，产业和人口向中心城市集聚、向县城转移成为大趋势。在此过程中，小城镇发展出现明显分化，地位作用也存在一定程度的弱化。要尊重我国城乡发展规律，科学研判小城镇演变趋势，因势利导推动小城镇发展，有效发挥小城镇连城带村的节点作用。

一、大多数小城镇发展潜力不足

普遍观点认为，建制镇即小城镇。1978年全国仅有建制镇2173个，且以县城关镇和工矿镇为主。1984年11月，我国适当放宽了建制镇设置标准，撤乡设镇步伐加快，建制镇数量迅速增长。2002年8月，国办印发《关于暂停撤乡设镇工作的通知》，自此建制镇数量保持在2万个左右。2022年底，我国建制镇（不含城关镇）19245个，镇区承载了全国20%左右的城镇常住人口。

近年来，与县城关镇、中心镇发展势头强劲相比，大多数小城镇产业支撑、就业吸纳、人口集聚、服务供给等存在明显短板，逐步呈萎缩态势，与地方部门和学者普遍反映的小城镇功能退化、政策弱化、地位虚化的问题大体一致。究其原因：

一是人口持续流出导致小城镇人气不足。一方面，小城镇人口加速向建制镇以外的城市和县城转移。据住房城乡建设部《2022年城乡建设统计年鉴》数据，2010—2022年，全国建制镇（不含城关镇）数量由16774个增至19245个，镇区常住人口从1.66亿人增至1.85亿人，但镇区常住人口占全国城镇人口的比重从24.75%降至20.11%，镇区平均人口从0.99万人降至0.96万人；全国县个数从1633个降至1481个，但县城常住人口从1.39亿人增至1.56亿人，占县域常住人口比重从19.24%增至23.98%。另一方面，少数建制镇集聚了多数镇区常住人口。2022年，镇区常住人口超过1万人的建制镇有5000多个，这些占总数近三成的建制镇大多为中心镇，集聚了全国70%的镇区常住人口。

二是经济社会功能弱化导致小城镇缺乏活力。一方面，支撑小城镇发展的要素资源不足。多数小城镇产业基础薄弱，多以农产品初加工业、生活性服务业为主，引入产业难、留住好产业更难，产业发展低位循环导致经济发展水平一般、就业吸纳能力有限。据国家统计局《中国县域统计年鉴2022（乡镇卷）》，近三成的建制镇没有规模以上工业企业。此外，土地、资本、科技等要素资源惠及小城镇有限，用地难、贷款难、创新难等现象长期存在。另一方面，支撑小城镇发展的管理服务缺位。上级政府派驻建制镇的七站八所等机构功能正在弱化、或被整合，以建设管理为例，2022年设有村镇建设管理机构17811个、有总体规划的建制镇个数16887个，尚未覆盖所有建制镇。小城镇发展中出现的规划建设、交通管理、安全环保、市场监管等问题，镇级仅有管理权，没有执法权。政策支持存在“两头多、中间少”倾向，即对发达镇、贫困镇支持多，对众多中间水平镇扶持少，对县城、村庄支持多，对小城镇扶持少，直接导致“过县过村不过镇”现象。

三是新技术新理念的应用导致小城镇地位尴尬。一方面，互联网拉进了乡村与城市之间的距离。随着电子商务、寄递物流进村入户，群众足不出户便可在手机、网络上购物，有条件的地区还能寄送到村；远程医疗、流动医院的发展，在家门口就能看病。这些以往需要通过小城镇才能享受到的服务事项，现在可以直接跳过，小城镇作为农村服务中心、乡村经济中心的功能显著削弱。另一方面，基层治理模式的创新缩小了群众办事半径。新时代枫桥经验的推广，村规民约的实施，不少矛盾纠纷依靠群众在村里就能就地解决；电子政务的推行，群众在家上网即可办理，重要事项可去县城一站式办理。基层治理新理念的落地，导致小城镇作为基层治理中心的地位也在弱化。

二、小城镇是县域城镇体系的节点

从中央文件到部门政策，从示范创建到地方实践，小城镇作为“县城—乡镇—村庄”的中间环节，其在县域经济体系中的节点地位得到巩固和强化。

（一）小城镇上连城市、下接乡村

乡村振兴战略实施以来，中央文件多从推进县域城乡融合发展的角度，明确小城镇在县域经济体系中的定位。《乡村振兴促进法》提出，把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。国家“十四五”规划《纲要》强调，以县域为基本单元推进城乡融合发展，强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能。2021年中央一号文件提出，把乡镇建設成为服务农民的区域中心，加快小城镇发展，发挥小城镇连接城市、服务乡村作用。《“十四五”新型城镇化实施方案》指出，小城镇是城镇化格局中的关键环节。据国家统计局《农民工监测调查报告》，2010—2022年，在户籍所在乡镇地域以内从业的本地农民工，从8888万人增至12372万人，占农民工总量比重从36.69%升至41.85%。随着县域单元积极发展产业、承接产业转移并创造更多就业岗位，农民工流动半径将逐步缩小，就地就近就业趋势预期将更为明显，加之大龄农民工返乡回流，小城镇将成为农业转移人口就地就近城镇化的重要载体。

（二）小城镇发展特色化

有关部门围绕打造各具特色的新型小城镇，从产业发展、乡村治理、文化传承等方面开展示范创建。比如，农业农村部认定了770个农业产业强镇，开展了三批全国乡村治理示范乡镇创建，指导地方开展乡村振兴示范乡镇创建；住房城乡建设部确定3675个全国重点镇、312个中国历史文化名镇；文化和旅游部推出198个全国乡村旅游重点镇（乡）；中央文明办开展全国文明村镇创建。同时，为强化小城镇为农服务功能，在完善基础设施和公共服务方面给予政策支持。比如，支持中心镇学校、卫生院、养老服务中心、寄递物流和商业设施建设等，推动重点镇扩权强镇，统筹乡镇站所改革。

（三）小城镇类型多样化

各地因地制宜发展小城镇，着力提升小城镇产业承载和人口聚集能力，形成了一批非县级政府驻地特大镇和经济强镇。比如，据七普人口数据，我国有171个镇域人口规模达到20万人以上的特大镇，居首位的佛山市狮山镇人口规模达95.5万人，已接近II型大城市门槛；昆山市玉山镇、佛山市狮山镇和北滘镇、仁怀市茅台镇2022年GDP均过千亿元，經济体量已超诸多地级市。同时，分类指导小城镇发展。比如，浙江省持续推动“千万工程”，从2016年开始梯次推进小城镇环境综合整治、美丽城镇建设、现代化美丽城镇建设，针对都市节点型、县域副中心型、特色型、一般型等四类小城镇，分类实施建设指引，进入全国综合实力千强镇的数量从2016年的161个增至2023年的230个。山东省实施小城镇创新提升行动，选取位于大城市周边、能有效承接城市功能转移的镇，开展卫星镇试点；产业基础雄厚、城市功能完备的镇，开展县域次中心镇试点；在文化、生态、矿产、农业等方面具备独特资源禀赋的镇，开展特色专业镇试点。

三、发挥小城镇节点作用促进乡村振兴的对策建议

当前，我国小城镇各地差异大、分化趋势明显，既符合经济社会发展规律，也是城乡关系演变的必然。要充分认识小城镇在推进中国式现代化中的角色定位，既不能高估小城镇的作用，又不能忽视小城镇的现实存在，因地制宜、分类引导、精准施策推进小城镇发展。

（一）推动县域内城乡融合发展

坚持新型城镇化和乡村振兴双轮驱动，强化县城综合服务能力，加强以乡镇政府驻地为中心的农民生活圈建设，实现县乡村功能衔接互补。推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快县城补短板强弱项。综合考虑区位、人口、经济、生态等资源禀赋以及发展趋势，因地制宜发展小城镇。积极推进扩权强镇，规划建设一批重点镇，提升产业承载和人口聚集能力。

（二）分类引导小城镇发展

支持大城市周边小城镇，充分对接城市需求，加强规划统筹、功能衔接和设施配套，发展成为卫星镇。支持远离城市的人口持续流入、具备发展潜力的小城镇，完善基础设施和公共服务，发挥连接城市、服务乡村功能，发展成为中心镇。支持具有区位优势或特色资源的小城镇，强化要素资源配置，发展成为先进制造、交通枢纽、商贸流通、文化旅游等专业功能镇。支持边境、偏远、山区等特殊类型地区的小城镇，巩固强化人口集聚、社会服务等功能，保障国家安全和社会稳定。

（三）综合施策支持小城镇连城带村

推动人口持续流出、经济基础薄弱、发展潜力不足的小城镇适度整合归并。支持适宜产业向小城镇集聚发展，引导具备条件的小城镇建设加工园区和物流节点，发展专业化中小微企业集聚区。结合常住人口规模，梯度配置县乡村公共资源，发展城乡学校共同体、紧密型医疗卫生共同体、养老服务联合体。统筹乡镇站所改革，精简机构、整合职能、优化配置人员，强化乡镇为农服务效能。盘活利用小城镇存量建设用地、闲置公共基础设施。发展消费新业态新场景，提升小城镇商业集聚效应，更好满足群众日常生活需求。

（作者为国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员）