山西省城镇化的特点、制约因素及对策建议

冯健美

摘  要：近年来山西省城镇人口比重逐年提高，但城镇化面临大城市辐射带动作用不强、城镇化与工业化发展不协调、矿城众多等问题。建议加快推进城镇公共服务、基础设施建设、产业优化和资源环境的发展力度，不断探索符合实际的新型城镇化发展道路。

关键词：新型城镇化  建制镇  矿城融合  行政区划

一、2011-2018年山西省城镇人口比重整体情况

（一）城镇人口比重逐年提高

2011年山西省城镇人口比重為49.7%，2012年山西省城镇人口比重首次超过农业人口，达到50%以上。这是山西省城市化发展史上具有里程碑意义的一年，标志着山西省开始进入以城市社会为主的新成长阶段。2018年山西省城镇人口比重为58.4%，完成全面小康社会此项指标任务的97.3%。

（二）11市城镇人口比重差异明显

2011-2018年11市城镇人口比重均逐年上升，上升幅度最大的是运城市，从2011年的39.5%上升至2018年的50.2%，提高10.7个百分点;其次为长治市，从2011年的43.4%上升至2018年的54.0%，提高10.6个百分点;上升幅度最小的是太原市，从2011年的83.3%上升至2018年的84.9%，提高1.6个百分点。其中，太原、大同、阳泉、晋城4市的城镇人口比重始终高于全省平均水平，长治等7市始终低于全省水平。按照全面小康社会此项指标的要求，太原、阳泉、大同城镇人口比重已达标，超过60%。

（三）山西省城镇人口比重在中部及周边省份中排名第三

2011-2018年中部及周边省份城镇人口比重均逐年上升，城镇人口比重最高的是内蒙古，从2011年的56.6%上升至2018年的62.7%，始终排名第一;其次为湖北，从2011年的51.8%上升至2018年的60.3%，排名第二;山西省城镇人口比重从2011年的49.7%上升至2018年的58.4%，排名第三;陕西排名第四;江西和河北多分别占据第五、第六位，但自2016年起河北从第六位上升至第五位，江西变成第六位;湖南、安徽、河南排名第七、第八、第九位。

（四）山西省城镇人口比重低于全国平均水平

2011-2018年全国和山西省城镇人口比重均不断上升，但山西省始终低于全国平均水平。2011年差距最大，全国城镇人口比重为51.3%，山西省为49.7%，相差1.6个百分点;2014年差距最小，全国城镇人口比重为54.8%，山西省为53.8%，相差1.0个百分点。2018年全国城镇人口比重为59.6%，山西省为58.4%，相差1.2个百分点。

二、山西省城镇化的发展环境和有利条件

2018年大同、长治两市撤县设区，全省市辖区规模进一步扩大，行政区域面积增加24%，怀仁撤县设市填补了山西省雁门关以北没有县级市的空白。山西省城镇化面临大好的发展环境和条件。

（一）11市城镇化率均超过50%，城镇化进入快速推进阶段

城镇化率达到50%为一个重要拐点，意味着城镇化进程处于快速推进阶段。2011年以来，全省各市城镇化实现了快速增长，全省11个市中城镇人口超过50%的市由 2011年的4个（太原、阳泉、大同、晋城）增加到2016年的8个（太原、阳泉、大同、晋城、朔州、晋中、长治、临汾），再到2018年的11个市全部超过50%。2018年全省城镇化率排名第1位（太原84.9%）和第11位（运城50.2%）差距为34.7个百分点，低于 2011年 43.8个百分点的差距。

（二）“一核一圈三群”总体布局初见成效，特色小镇有序推进

目前，山西省初步形成了以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系格局。2016年山西省《关于深入推进新型城镇化建设的实施意见》出台后，太原晋中同城化速度明显加快，太原都市区对阳泉、忻州、吕梁的辐射能力明显增加，晋北、晋南和晋东南三大城镇群快速推进。同时，山西省重点发展了汾阳的杏花村镇等100个特色小城镇，积极推进村镇配套基础与公共服务设施的建设，改善村镇人居环境，实现发展需要与生态保护之间的协调统一。

（三）城镇化推动经济不断增长，解决就业和三产不协调问题

城镇化的发展带来了人口聚集和产业聚集，推动以商贸、餐饮、旅游等为主的生活性服务业和以金融、保险、物流等为主的生产性服务业以及教育、医疗、就业、社会保障等公共服务的发展，形成一、二、三次产业协同拉动经济增长的格局。2018年，全省实现地区生产总值（GDP）16818.1亿元，比上年增长6.7%。其中第一产业增加值740.6亿元，增长2.1%;第二产业增加值7089.2亿元，增长4.5%;第三产业增加值8988.3亿元，增长8.8%。人均地区生产总值45328元，比上年增长6.2%。

（四）户籍制度改革加快落实，城乡二元结构改善

山西省政府出台了《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，在全省取消农业户口与非农业户口性质区分，全面放开建制镇和中小城市落户限制;推进《山西省流动人口服务管理办法》的修订工作，印发《关于解决无户口人员登记户口问题的通知》，积极推进居住证制度，保护流动人口的合法权益。户籍制度改革加快落实，城乡二元结构逐步改善。

三、山西省城镇化所面临的制约因素

近年来山西省城镇化发展取得了新进展、新变化，但是山西省城镇化面临的问题也比较突出，既有着与全国共性的制约因素，如规划统筹协调机制不完善、户籍制度城乡二元分割、成本分担机制缺失和行政管理层次僵化等，也有着作为资源型地区、欠发达地区所表现出的大城市辐射带动作用不强、矿城众多等特有的问题。

（一）大城市辐射带动作用不强

受地形地貌约束、人口总规模较少、矿城数量众多等因素的影响，山西省大城市数量偏少，百万人以上的城市只有太原（334.4万）、大同（151.3万）两个市，难以形成辐射带动作用。2018年底，50万人口以下县（市、区）共99个，占全省117个县（市、区）的84.6%，绝大部分属于Ⅱ型小城市（<20万）和Ⅰ型小城市（20-50万）。

（二）行政区划滞后

受历史因素影响，山西省“一市一区”问题突出。如晋中市只有一个榆次区、忻州市只有一个忻府区、吕梁市只有一个离石区等，这样的行政区划大多产生于‘撤地设市的历史时期。行政区划的滞后造成城市框架过小，延伸空间不足造成其所在区域的中心城市功能无法体现。

（三）矿城众多、布局分散制约了城镇化发展

山西省22个设市城区有近一半为典型的资源型城市，一部分大中型企業的管理机构分布于城市之外，形成独立工矿区，即使在城市内也多自成体系，弱化了城市的集聚经济效益。矿业城市资源衰竭加快，经济转型困难，也制约了城镇化发展。以阳泉为例，2011年以来城镇化水平一直高于全国、全省平均水平，但城镇化率增速逐步放缓，2017年、2018年均低于全省平均水平0.2个百分点。

（四）建制镇的重要作用未充分发挥

城镇化最好的方式是就地城镇化，但是当前山西省建制镇人口规模均偏小，集聚效益、升值发展空间和辐射区域有限，且乡镇产业空心化严重，人口根植性不强，加大了就地城镇化的难度。

（五）城镇化与工业化发展不协调

2018年，山西省工业增加值5952.6亿元，占全部地区生产总值的比重为35.4%，与城镇化水平（58.4%）相比低出很多，城镇化率与工业化率之比为1.6，刚刚进入国际公认的1.4-2.5合理区间。

四、推进山西省新型城镇化高质量发展的对策建议

当前，山西省11市城镇化水平均超过50%，进入城镇化发展新阶段，要更加注重城镇化质量的提升，加快推进城镇公共服务、基础设施建设、产业优化和资源环境的发展力度，不断探索符合实际的新型城镇化发展道路。

（一）重视核心区域的发展，进一步增强中心城市和城市群的核心发展能力

核心区是区位优越、交通方便，具有人口、制造业、服务业集聚条件的城镇密集区和区域性中心城市。山西省要把城市群崛起作为提升区域核心竞争力的重要途径，把中心城市和城市群建设摆在区域空间发展的核心位置。要加快推进太原都市圈建设，完善市辖区空间布局，扩展城市核心区范围，进一步增强太原对忻州、吕梁等中心城市的辐射带动作用。积极培育发展晋北、晋南、晋东南三大城市群的区域性中心城市，创新增长空间。

（二）提升行政区划管理水平，建立高效协同的跨区域行政协调机制

充分考虑当前行政区划的历史沿革、经济发展、资源环境、人文历史、地形地貌等因素，不断提高行政区划调整方案的科学性和前瞻性。按照区域一体化和发展城市群的思路，建立高效协同的跨区域行政协调机制。加快解决“一市一区”问题，为区域中心城市向大城市发育预留空间。将大城市基础设施和公共服务不断向周边中小城市和镇延伸，在区域空间上与大城市形成梯级功能结构。

（三）推进矿城融合，加快资源型城市转型

加快大同、阳泉等资源型城市转型，促进矿区和城区融合发展。开展不同类型的资源型城市转型试点，因地制宜探索转型路径和模式。建立和完善以矿建镇机制，推进产业多元化发展，加强基础设施建设和公共服务供给，带动矿区城镇化。按照矿镇融合、互利共赢的原则，着力在土地、融资、财政、税收、生态修复等方面创新体制机制，建立产业化带动城镇化发展的长效机制，促进企业转型发展，加快城镇化建设步伐。

（四）推进大县城战略，充分发挥建制镇在城镇化发展的重要作用

选择人口规模适当、地理位置相邻的县，调整行政区划，“变小为大”实现大县城建设。引导生产要素、优势资源向县城集中，形成县域经济发展核心。继续推进“扩权强镇”试点工作，允许人口数量多、经济规模大、城镇化水平高的建制镇从机构设置、审批权、财税、土地、城乡统筹、投融资和低碳发展等领域深化改革，解决乡镇一级政府事权与财权的不匹配问题，从而更好地解决产业接续问题和民生问题，有效避免农村人口盲目向大中城市流入，减轻大中城市的投资成本和就业压力，避免各种“城市病”。

（五）统筹城乡发展，促进城镇化和工业化的协调发展

提高城镇群的人口吸纳能力，为新型工业化创造发展空间。全面落实户籍改革制度政策，有序推进“农民市民化”，促进农民工在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等方面与城市居民享有同等待遇，着力推进“半城镇化人口”向完全城市化人口的转型。积极培植和扩大财源，调整省市县财政税收结构性分配比例，建立农业转移人口市民化成本分担机制。优化新型工业化过程中的空间资源和生产要素配置，构建生产、生活、生态空间协调有序的空间格局。

参考文献：

[1]王宏英，田建春.山西省新型城镇化发展战略研究[R].山西太原：山西省发改委，2013.

[2]我市城镇化将迎来持续加速黄金期[N].阜阳日报：2019-04-15.

[3]关于深入推进新型城镇化建的实施意见[R].山西省人民政府.2016.

[4]翟秀东.太原市城镇化水平稳步提高[R].太原市统计局.2016.

[5]尤佳.山西省城镇化水平稳步提高[N].发展导报：2017-06-20.

（作者单位：山西省经济信息中心）

责任编辑：康伟