城乡融合发展应寓于小城镇建设之中

许经勇

摘  要：城乡融合发展是实施乡村振兴战略的制度保障。但是，要实现城乡融合发展，却离不开小城镇建设。我国用城镇化替代城市化的提法，目的就是促进城乡融合。小城镇是连接城与乡的纽带。小城镇的发展过程就是城乡融合发展的过程，也就是无形城市化的发展过程。这种城市化不是体现在农村人口集中向大中城市转移（即有形城市化）的过程，而是农民就地城市化的过程。只有把有形城市化与无形城市化有机结合起来，我国城市化才能得到健康的发展。与大中城市发展相比较，小城镇发展严重滞后，主要原因是财税体制改革尚未到位，县、镇两级财权与事权不匹配。

关键词：乡村振兴  城乡融合  小城镇建设

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大提出的实施乡村振兴战略的制度保障。2017年12月底，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“40年前，我们通过农村改革拉开了改革开放大幕。40年后的今天，我们应该通过振兴乡村，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。”同时明确指出，建立健全城乡融合发展体制机制，是实施乡村振兴战略的制度保障。在这个会议上，习近平总书记还指出：“要把乡村振兴战略这篇文章做好，必须走城乡融合发展之路。我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。”“城市化”与“城镇化”虽然只有一字之差，但后者强调的是不能忽视小城镇的战略地位。《国家新型城镇化规划》（2014—2020年）明确提出，为了推进城乡一体化发展，必须“优化城镇规模结构，增强中小城市辐射带动能力，加快发展中小城市，有重点发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。”

小城镇是连接城与乡的纽带

之所以要把“镇”突出出来，是因为镇与乡、镇与城有着密切的关系，是连接城与乡的纽带。与城不同，镇对周围乡村的依赖性很大，镇的形成是由于周围乡村的发展，镇的发展、兴衰与周围乡村息息相关。故人们往往把镇称之为“乡镇”。乡村的镇最初称之为集镇，因为一般都是由农村集市演变过来的，在其形成发展过程中，都呈现以商品交换为主的商业型特点。商业型的农村集镇能否转化为工业型农村集镇取决于当地乡镇企业的发展程度，如浙江省温州地区乡镇企业发达，很多集镇都转变为工业型集镇。当然也有一部分集镇，是接受大中城市工业扩散发展成为工业型集镇，如苏南地区的一些集镇。但无论是哪一种类型的集镇，都会带动农村的繁荣与发展。镇与城是相通的，无论是镇或者是城，都是以非农业为主体;但是镇与城的功能也不同，城一开始就与乡村相分离，而且是在与乡村的对立中发展的。而镇与乡村都没有离开农业，镇里农业人口还占一定的比重。镇与城的密切关系，表现在它们之间没有不可逾越的鸿沟，我国有许多城市都是由镇发展过来的。例如，我国超大城市深圳，就是从一个边陲小镇发展起来的。这个发展过程可以作如下表示：即乡村-村镇-集镇—市镇—城市。由于镇与城市、乡村之间存在密切的关系，这种关系也可以说是承上启下的关系。我国的城镇化具有“双重城镇化”的特征，即在城市地区发展城市群，发挥大中城市的辐射带动作用，在农村地区发展小城镇，推动农村城镇化。从这个意义上说，城乡融合发展离不开小城镇的辐射带动作用。要解决我国的“三农”问题，必须有三门互相联系又有区别的学科作指导，即农业经济学、农村经济学、乡镇经济学。乡镇经济学的研究对象，比乡村区域高一层次，比城市区域低一层次，乡镇经济的发展过程，就是城乡经济融合发展的过程。

发展小城镇有利于降低城市化成本

在人类社会发展史上，是先有农村后有城市。作为一种社会经济现象，城市化的本质是乡村城市化。简而言之，城市化是把传统落后的农村“化”为现代先进的城市。城市化有两种基本形式：一种形式是由于城市经济、社会、文化等方面的先进性产生了巨大的吸引力，促使乡村包括劳动力在内生产要素向原有的城市集中;另一种形式是随着乡村经济、社会、文化的繁荣与发展，带动了小集镇的发展，逐步演变成为一座小城市。随着城市化程度的提高，后一种形式的城市化越来越具有重要的作用。还应当指出，当城市化发展到一定高度，城市文明就会向尚未成为城市的乡村扩散，使得这些尚未转化为城市的乡村，渐渐失去原始乡村的特征，生产方式、生活方式、居住景观、交往方式以及思想观念等，也都被城市化了。这种城市化也可以说是无形城市化，或就地城市化。而城市文明的扩散，在很大程度上是通过小城镇为媒介。

我國改革开放40多年来，包括劳动力在内的农村生产要素向城市单向流动，主要是流动到大城市和中等城市，因为大城市和中等城市的基础设施较为完善，二三产业较为发达，吸收生产要素的能力较强，提供就业机会较多。这条城市化道路，也称为异地城市化道路。异地城市化的负面效应，导致城乡差别越来越大，一极是城市的发展与繁荣;另一极是农村的萧条与衰落。与此同时，异形城市化的成本高，长期存在着农民工与市民的差别，这是城乡二元结构在城市的缩影。为了保证城市化的持续健康发展，客观上要求必须把城市化的重点，放在如何增强小城镇对农村的扩散、辐射、带动作用上。只有全面繁荣农村经济，才能加快城镇化进程。城乡差别越小，城镇化质量越高。与大中城市相比较而言，小城市和小城镇最贴近农村，是发挥对农村辐射、带动作用的主要载体或平台。同时小城镇经济的发展，又是建立在农村经济发展的基础上。县域经济和小城镇经济是城乡融合的区域性经济，小城镇是城乡资源要素双向流动的重要依托，又是农民深度融入城镇的重要场所。我国沿海地区的实践经验表明，凡是小城镇经济发达的地区，城乡资源要素的流动都比较快，城乡经济社会融合的程度都比较高，城乡经济社会差别都比较小，无形城市化程度都比较高。例如我国的苏南地区和浙东南地区。

我们这里所说的无形城市化，就是乡村城市化或者是就地城市化，也可以说是城乡一体化。这里所说的城乡一体化，不仅表现在体制机制差别的消失，还表现在经济社会发展水平的接近。即虽然继续保留乡村的属性，但这时的乡村与城市的差别已经很小，无论是城市或者是乡村，都基本上实现了现代化。从我国的实际情况出发，城市化道路除了农村人口向城市集中，还可以通过农村现代化，使农民的生活水平达到或接近城市居民。这种城市化称之为无形城市化。无形城市化是以小城镇为核心，以广大农村为半径的全域城市化。农村人口向城市转移，其内在动力是城乡差别，即城市的拉力和农村的推力共同作用的结果。城乡差别越大，转移的速度越快。随着城市基础设施向农村延伸、基本公共服务向农村覆盖，以及农村要素市场化程度的提高和产权制度的逐步完善，农民财产性收入的快速增加，城乡差别明显缩小，农村人口向城市转移的推力和拉力就会逐渐弱化，农村人口向城市转移就会出现负增长。这就要求另辟新的城市化道路，即无形城市化道路。有形城市化是指农村人口向城市集中，农民工市民化的条件由城市提供，这种形式的城市化，往往超过城市的承受力，导致农民工市民化速度相当缓慢。因为这种形式的城市化不是简单的人口比重的提高和城市面积的扩张，更重要的是生产方式、生活方式、就业方式、居住环境、社会保障、基本公共服务等一系列由“乡”到“城”的根本转变。正是为了解决以往城市化所面临的突出问题，新型城镇化更加强调以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重提升人民群众的获得感和幸福感。实践经验告诉我们，为了促进我国城市化的健康发展，还必须重视无形城市化这种城市化形式，即“反弹琵琶”的形式，这就是就地城市化形式，就地把农民转变为市民。

我们之所以强调要重视走无形城市化道路，即乡村生产生活方式以及基本公共服务城市化，是因为它改变了城市化的责任只能由城市来承担，城市承担不了，就出现“半城市化”，“农民工”是半城市化的具体表现。要从“半城市化”转变为“城市化”，还有很长的路要走。从顶层设置看，提出要把居住证制度覆盖全部城市常住人口，且持有居住证的农业转移人口，可以与市民一样享有同等的基本公共服务。这种设置的主观愿望是好的，但满足实现这个目标的条件目前还不具备，即地方政府的财政力量还不够。问题的关键在于，因政府干预而形成的制度扭曲（城乡二元体制），是有其存在的原因的，当消除这些原因的条件还不具备，就要急于放弃这种扭曲，就会事与愿违，“欲速则不达。”而通过发展小城镇带动农村发展的无形城市化，一方面可以使乡村居民的生产生活方式以及基本公服务向城市趋同，解决乡村人的社会发展问题，即实现乡村社会发展现代化、城市化;另一方面又不需要人口在空间位置上大规模转移，缓解了有形城市化所带来的负面效应。要使无形城市化得到健康发展，当前必须重点解决三个方面的问题：一是要加大农村公共品投入和公共设施建设。长期以来，国家的财政投入重点放在城市，特别是大中城市，小城镇投入很少，导致农村水、电、路等基础设施差，这不仅制约着乡村经济发展和农民收入水平的提高，还直接影响乡村居民生活质量的改善。二是要加大对农村教育事业的投入。城乡差别大，主要不是农村人口多，而是农村人口质量低，农民受教育的机会少、条件差。习近平总书记在《摆脱贫困》一书中反复强调：“越穷的地方越需要办教育，越不办教育越穷。”如果不把农村教育搞上去，加大农村人力资本投资，全面提升农村人口素质，城乡差别是很难有效的缩小。三是促进城乡基本公共服务均等化以及城乡要素双向自由流动。推进城乡融合发展的关键，在于破除妨碍城乡要素自由流动和优化配置的瓶颈制约。而城乡基本公共服务均等化，是城乡要素双向自由流动的重要条件。

发展小城镇是实现城乡融合发展的最佳途径

本文开头引用习近平总书记的一段话，是把城乡融合发展和现代化建设放在同等的地位。这两者之间的关系应当说是相辅相成的。城乡融合发展的体制机制形成了，农村现代化以及全国现代化也就基本上实现了。因为只有城乡的体制性制度性差别消除了，城乡要素才可以双向自由流动，农村要素短缺的状况才能得到根本改善。而要消除城乡体制性制度性差别，不仅取决于改革的力度，而且取决于发展的程度。与其相联系，我国的城市化应当是“双向驱动”，其中之一就是农村就地城镇化，即通过深化改革，使农村要素（特别是土地要素）流动起来;通过农业产业化，使农业成为高效益的产业;通过宅基地合理的流动，促进农民向农村社区集中，改善农民的居住环境和居住条件;通过城市基础设施向农村延伸、基本公共服务向农村覆盖，使城乡差别逐步缩小，最终实现农村城市化。农村城市化并不意味着把农村消灭，在自然生态环境、产业结构、生产生活方式、文化传统内涵等方面，还会存在一定差别，但这种差别已经不是本质上的差别。这条城市化道路是建立在小城鎮经济发展基础上的。小城镇经济是以小城镇为核心、以广大农村为腹地的区域性经济。小城镇的发展过程就是城乡融合发展的过程。小城镇发展的程度越高，城乡融合发展的程度就越高，农业农村现代化程度就越高，城乡一体化进程就越快，乡村振兴的战略目标就越靠近。这就不难理解，习近平总书记在2017年12月底中央农村工作会议上，围绕“乡村振兴战略”这个主题，特别强调我们没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。而城乡融合的过程，就是无形城市化的过程，农业农村现代化的过程，也是城乡一体化的过程。

但是，小城镇经济的发展又离不开大中城市的辐射、带动。换句话说，没有大中城市的辐射、带动，小城镇经济是发展不起来的。这就提出如何促进大中小城市和小城镇协调发展的问题。相对于大中城市的发展，小城镇的发展严重滞后其根本原因在于缺乏优质资源。由于我国传统的行政体制和财政体制，把不同城市规模（主要是人口规模）划分为不同的级别，导致优质资源（包括财政资源）向大中城市（特别是大城市）集中，使得小城镇对农业转移人口的吸引力很小。无论是基础设施建设、基本公共服务水平以及产业结构和就业机会，大中城市都明显优于小城镇。始于1994年的分税制，较大幅度地提高中央财政的比重，地方财政所占比例约下降三成，但地方政府的事权和支出责任并没有减少;况且分税制只划分中央和省两级，省以下各级一直没有划分。因此出现了这样的顺口溜：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘。”由此可见，乡村振兴和小城镇建设，要能顺利向前推进，就必须深化财税体制改革，使各级地方政府都能实现财权、事权以及支出责任相匹配。

参考文献：

[1]习近平.在庆祝改革开放40周年大会上的讲话[J].求是，2018，（24）.

[2]习近平.把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手[J].求是，2019，（11）.

（作者系厦门大学经济学院教授、博士生导师）

责任编辑：张莉莉