地方政府积极推进集体经营性建设用地入市改革的组态路径研究

关键词：集体经营性建设用地入市；地方政府；定性比较分析；组态

允许农村集体经营性建设用地入市（以下简称“农地入市”），是建立健全城乡统一建设用地市场的必要和关键，也是土地要素市场化配置的应有之义[1]。1998年修订后的《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，除兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设除外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地”。这一用地规定为地方政府主导辖区土地资源配置和发展土地财政提供了制度便利，极大促进了城市建设和地方经济增长，同时也带来城市无序扩张、土地利用粗放、农民土地发展权益受限、城乡发展差距拉大等问题。2013年出台的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从全局上对农村“三块地”改革做出重要部署，整个过程由中央政府自上而下主导进行，表现出很强的顶层设计色彩。紧接着，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》等文件陆续印发，“农地入市”改革正式进入有“法律许可”的局部试点阶段。

作为政策执行的关键主体，地方政府的响应态度和实际行动显著影响着“农地入市”的改革进展。研究发现，在入市范围、入市途径、土地增值收益分配等规则制定以及实际供应和完成交易的土地规模方面，试点地方呈现出一定差异[2-3]。在积极响应中央政府改革要求的地方中，既有东部经济较为发达的地区，也有中西部经济相对落后的地区，非东部地区的总体表现并不逊色于东部地区。现有不少研究关注到地方政府在土地要素市场化改革进程中的作用[4]，这些研究极大地丰富了对于地方政府行为的理解。然而，多数旨在探究单个因素对地方政府施政行为的影响，揭示地方政府的单个角色属性，忽略了地方治理的复杂性。2022年国务院再次启动“农地入市”改革试点，并预期还有下一轮试点，便体现出这一制度改革的复杂性，反映出地方推进“农地入市”改革的原因是多样的、试点的影响是不确定的。探究这一复杂和多样的原因，一方面有助于深刻认识土地要素市场化改革过程的曲折渐进性，另一方面有利于丰富对国家现代化发展进程中政府角色属性及其变化的了解。

综上，本文采用定性比较分析方法（QualitativeComparativeAnalysis，QCA）探究“农地入市”改革得以积极推进的驱动力和形成路径，揭示地方发展条件如何作用于地方政府的多元角色，形成不同的作用组态，进而引致制度改革复杂性的问题。即“解锁”地方政府相似的积极行为背后不同的角色属性和行为逻辑。

1文献综述与理论分析框架

关于地方政府的角色属性，已有研究指出其既有公共性也有自利性[5]。公共性强调地方政府是地方公共物品和服务的主要供给者，其施政目标和行为旨在增进社会整体福利；自利性则强调地方政府经济理性人属性，即以增进组织利益、部门利益或官员个人利益作为施政的主要目标[6]。相比较公共性，学者们更多关注地方政府的自利性施政行为[7]，诸如选择性政策执行、地方间或政企合谋、地方保护主义、寻租掠夺等，地方政府表现出“发展型地方政府”“企业型地方政府”“谋利型政权经营者”[8-10]，并从国家体制机制安排中挖掘地方政府自利性施政行为的原因和制度基础。尽管这些自利性施政行为颇受关注，仍有研究观察到一些地方政府在完成日常性行政任务之余自愿提升社会治理水平，包括积极回应社会诉求、增加公共服务供给等短期经济收益不明显的公共事务，并从组织声誉、个人声望、晋升渠道、晋升机会等方面解释原因[11]。显然，地方政府的公共性和自利性角色属性在共同发挥作用。然而，多种角色属性间的相互作用机制尚未明晰，且公共性和自利性的角色划分较为笼统，不足以反映特定国家治理体制下地方政府的多元施政目标。

谈及土地要素市场化改革中的地方政府角色，有两个分支的研究。一部分采用规范和实证研究范式讨论政府作用，达成的一般共识是，政府应担任好市场“掌舵人”角色，做好规划引导、强化用途管制和批后监管，减少对市场的行政干预[12]。落实到“农地入市”事务中，理想的政府作用主要体现在建构制度环境、培育市场主体、规范市场准入、协调收益分配等方面[13]。这类研究重在强调理想状态下政府和市场的作用边界，为优化政府职能、健全市场体系提供了改进方向。围绕这一改革进程如何实现，另一部分研究主张是国家治理体系赋予地方政府的多重身份角色，经由地方具体发展情境作用后的结果。在兼具公共性和自利性的基础上，面对多目标任务和绩效考核体系，地方政府主要承担着三种角色身份，分别是上级政府代理人、政府间竞争主体、社会诉求的直接回应者（图1）。三种角色的决策逻辑存在差异，但又相互影响，共同塑造着地方政府的施政行为。本文着重讨论这三种角色对地方政府“农地入市”改革回应行为的作用路径。

1.1上级政府代理人：以完成任务为目标

地方政府是国家在地方的行政代理人，负责本辖区范围内的经济社会总体事务。“属地管理”和“行政发包”是当代中国政府体系的典型特征，意味着中央政府不直接参与地方事务治理，而是采用委托—代理的方式，授权地方政府履行相关的政府职能[8]。作为代理人，地方政府被期望完成上级政府下达的各项规划指标和专项任务。2013年，中央政府对征地、入市和宅基地制度改革做出重要部署，自上而下启动和推进“三块地”改革，配合阶段性的督察评估和工作汇报机制，表现出很强的顶层设计色彩。对此，地方政府首先要按照任务清单完成规定动作。在此基础上是否还要做更多，例如细化入市指导方案、增加入市交易的宗地数量和规模、建立统一的交易平台等，受上级政府关注程度和任务代理方积累晋升资本意愿的影响。

上级政府关注程度，是指上级政府对试点地方“农地入市”改革进展的注意力分配。研究指出政府注意力配置是政府治理决策以及政策执行的前提和基础[14]。上级党政系统的注意力分配直接影响地方政府的注意力分配，后者倾向于在前者高度关注的任务领域分配更多注意力[15]。根据本轮改革的顶层设计，“三块地”改革是分批次逐步推进的。考虑到试点名单（除征地制度改革外）是经过地方主动申请和中央审核批准共同决定的，至少在改革伊始阶段，任务委托方更加关注各个试点地区所承担的单项改革任务进展，试点地区由此倾向于分配更多注意力推进改革。也确有研究指出，首批“农地入市”试点地区始终将“农地入市”探索置于首位，即便后续三项改革任务覆盖了所有试点地区，各试点地区的改革工作仍各有侧重[2]。通过观察大部分试点地区的政府工作报告，也发现了相似特征，即首批承担“农地入市”改革的试点地区通常会特别强调“农地入市”改革进展，并将其置于农村土地制度改革工作的首位。

代理方积累晋升资本的意愿，是指地方领导干部借助“农地入市”改革绩效获取任务委托方认可进而增加职务晋升机会的意愿强度。有研究发现，受年龄限制和职务晋升规则的约束，大部分地方领导干部成为“封顶干部”，不再以升迁为主要施政目标，而是更关注本地的长远发展和个人声誉[16]。本文选择试点地方的党政领导干部在任年龄，来检验任务代理方的职务晋升意愿对其推动“农地入市”改革的影响。

1.2政府间竞争主体：以增进政治经济利益为目标

作为上级政府代理人的同时，同一省市范围内县（市、区）政府间还呈现出明显的为增长而竞争的关系[17]。20世纪80年代以来，中央政府通过财政和行政分权赋予了地方政府自主管理其辖区的权力，从而激发了地方政府推动经济发展的积极性[18]。自负盈亏的财政体制不仅要求地方政府更加有效地管理财政资源，还使得财政增收逐渐成为地方施政的重要目标之一[8]。增加地方财政收入，一方面有助于为地方政府其他领域的施政提供资金支持，另一方面与之伴随的GDP增长也是官员政绩考核的重要指标。

开展“农地入市”改革，意味着村集体可以在符合规划的条件下向市场供地并分享其中大部分增值收益，“土地财政”的制度基础由此被突破。这可能增加地方政府未来的征地难度，影响地方财政收入，对地方政府调控城乡土地市场的能力提出更高要求[19]。因此，很多研究认为地方政府缺乏推进“农地入市”改革的积极性。实际上，传统政府主导的“以地谋发展”模式的效果存在区域异质性，很多中西部地区并未像东部地区一样取得财政增收和经济增长的理想效果，而且东部地区依赖这一模式增加财政收入和带动经济增长的作用也逐渐疲软[20]。传统的“以地谋发展”模式效果不理想的地方有可能尝试新的政策工具拓宽其财政增收渠道，高层级政府自上而下的工作部署还会强化地方的改革动力。而依靠政府主导的“以地谋发展”模式效果显著的地方，有限理性原则使其产生路径依赖。即便中央政府出台了旨在推动“农地入市”的改革政策，地方政府的动力仍可能较弱，受考核压力的影响更多地表现出“试探性推进”。

1.3社会诉求回应者：以有效回应民众诉求为目标

地方政府是社会诉求的直接回应者。面对社会诉求，地方政府有较大的自由裁量权选择是否回应以及如何回应。有研究指出，一些地方希望通过改善社会治理来创造显著绩效，从而增加在政绩考核中脱颖而出的机会，其中包括经济发达和相对落后地区[11，21]。当某类社会诉求容易演变为社会事件影响社会稳定时，地方政府普遍倾向于积极回应，避免被“一票否决”[22]。除了避免高层级政府问责，地方政府回应社会诉求的压力，还可能来自于地方政府对组织声誉、领导班子对个体声誉的追求[16]。换言之，即便“农地入市”的社会诉求在领导干部的有限任期内不会演变为严重的社会事件，但是考虑到借此可以加强公众认同以提升组织和个体声誉，积累社会治理方面的能力口碑，地方政府仍然有可能给予积极回应。

“农地入市”改革的社会诉求主要来自两个方面。一是村集体和村民主张更加完整的土地产权权益的诉求，二是有意到农村地区投资发展的一些小微企业具有便利用地、低成本用地的诉求。由此，地方政府受到用于征地补偿安置的财政压力和无法有效回应社会诉求的绩效评价压力。允许“农地入市”可以视为是减缓这一压力的一种解决办法。

综上，地方政府具有多种角色属性，但是关于每种角色属性对其施政行为的影响，地方政府不同角色之间的相互作用，现有研究未形成共识。例如作为上级政府代理人，地方政府既可能积极执行政策任务，也可能采用应对策略和共谋行为敷衍或弱化政策实施。考虑到不同角色的行为逻辑存在差异，以及政府绩效考核体系在逐渐转型，本文发现单一因素无法完全解释发展条件迥异的地方在“农地入市”改革中都表现出积极性。基于此，本文基于上述分析框架，重点考察地方发展条件对“农地入市”改革进展的复杂影响和多元化作用路径。

2研究方法与设计

2.1定性比较分析方法

本文采用定性比较分析方法探析“农地入市”改革中地方政府的行为逻辑。考虑到地方政府承担着“上级政府代理人”“地方间竞争主体”“社会诉求直接回应者”三种主要角色，积极推进“农地入市”改革的地方，受发展条件的影响，其驱动力并不完全一样。基于高层级政府对本地“农地入市”改革成果关注程度、传统“以地谋发展”模式的实施效果、与集体土地相关的社会关注、地方财政自给能力等情况，地方领导干部需要权衡“农地入市”改革对促进其仕途发展、地方财政增收、回应地方民众诉求等方面的潜在影响，最终决定是否积极推进该项制度改革。QCA作为一种基于系统论的研究方法，能够识别条件间的匹配、互动关系，生成条件组态与结果变量之间的集合，进而呈现和解释复杂社会现象蕴含的因果复杂性[23]。由于本文选取的结果变量和前因条件既包含二分变量也包含连续性变量，本文采用基于模糊集的QCA（fsQCA）。

2.2样本选取

本文重点关注国家层面“农地入市”改革启动至第一轮改革期结束期间（2015—2019年）地方试点的回应表现。由于2019年临近第一轮改革结束，大多数地区并未公布当年度的“农地入市”面积。此外，鉴于首批15个“农地入市”试点普遍于2015年9月正式启动，2016年又增加了另外18个地区，因此本文选取2016—2018年作为研究区间。由于西藏曲水的相关数据较难获得，最终32个地方试点被确定为分析对象。

2.3变量说明和数据来源

2.3.1被解释变量

考虑到地方土地市场环境以及农村集体经营性建设用地存量规模存在差异，“农地入市”成交面积的绝对值不足以准确反映地方改革回应的积极性。本文采用一级市场上国有和集体所有土地的供应结构（Y）予以表征，即农村“农地入市”规模与同期国有工矿仓储和商服类用地的出让交易规模的比值，具体取2016—2018年三年平均值。其中，“农地入市”规模主要来源于课题组与中国国土勘测规划院合作完成的部分试点地区土地政策实证监测报告。缺失部分以地方自然资源部门网站发布的数据、官方报道予以补足，其余数据则来自中国土地市场网的供应结果公告。

2.3.2条件变量

从地方政府履行上级政府代理人职责的角度，本文选择重点任务压力、官员晋升激励两个条件变量[24]。本文以首轮“农地入市”改革试点名单为依据，将被列入首批“农地入市”试点名单的县（市、区）的重点任务压力指标赋值为1，未列入首批试点名单的县（市、区）赋值为0。官员年龄在地方政府行为研究中常被视为衡量官员晋升激励强度的重要因素[24]。已有研究指出，地方主政官员越年轻，往往意味着更大的晋升机会以及更好的仕途前景，地方政府的晋升激励更强。本文选择地方党政领导干部在任年龄，来检验任务代理方的职务晋升意愿对其推动“农地入市”改革的影响[25]。针对研究区内的一般县（市、区），县（区）长年龄为45岁以下的赋值为1，45～47岁的赋值为0.6，48～50岁赋值为0.3，50岁以上赋值为0。其中，4个直辖市下属的县（市、区）由于行政级别不同[26]，以50岁为分界线，50岁以上赋值为0，50岁及以下则赋值为1。

从地方政府作为政府间竞争主体的角度，本文选择土地财政依赖度、财政自给能力以及经济发展水平3个条件变量。已有研究指出，推进“农地入市”，会影响地方政府在国有土地一级市场的垄断性地位，进而影响地方土地经营收益。本文通过测算2016—2018年国有建设用地出让收入占地方财政收入比重的平均值，表征地方政府土地财政依赖程度[27]。财政自给能力代表了地方自主创造的收入负担地方公共支出需求的程度，财政自给率越高，意味着地方财政自主“造血”能力越强，对上级转移支付的依赖越弱。本文通过测算2016—2018年各地方一般公共预算收入占一般公共预算支出比重的平均值，表征地区财政自给能力。经济发展水平也会影响地方政府推进“农地入市”的积极性，经济发展水平较高的地区，村集体的市场经营能力可能更强，地方政府进而可能通过推进“农地入市”改革回应村集体土地经营诉求，同时创造社会治理绩效。但是，经济发展水平较落后的地区，地方政府也可能有动力推动“农地入市”，拓宽县域经济增长的路径。本文通过测算2016—2018年各地区人均国内生产总值的平均值，表征经济发展水平。

从地方政府作为社会诉求回应者的角度，本文测算了2016—2018年各地区中国裁判文书网的“行政案件”中包含“土地征收”“集体土地”等关键词的征地相关裁判案件数量，以此表征公众对于土地增值收益的关注程度，反映地方政府在推动“农地入市”过程中受到的自下而上的社会压力大小[2（8]表1）。

2.3.3数据校准

QCA中每个条件变量和结果变量都是以集合形式呈现。通过设立模糊集隶属度标准，校准每个条件变量和结果变量集合，每个变量数值被转化为一个介于0～1之间的分数。在本文中，除重点任务压力变量、官员晋升激励经过编码形成外，其他变量均遵循主流文献，采用客观校准法[29]。按照95%、50%、5%分位数作为完全隶属点、交叉点以及完全不隶属点进行校准。变量的校准标准及描述性统计如表2和表3。

3研究结果

3.1条件变量的必要性分析

根据QCA方法的通行标准，条件必要性高于0.9为必要条件。本文中所有条件的必要性均低于0.9，符合多条件分析的研究要求[23，30]。在本文中，任何单一条件都不构成地方政府积极推动“农地入市”改革的必要条件，地方政府的积极表现是多重因素协同并发产生的结果（表4）。

3.2组态路径分析

本文利用校准后的数据，构建真值表进行充分性分析。本文排除了一致性水平低于0.8的组合，研究结果共包含6种路径，可解释53.4%的案例，且均具有较高的一致性水平。

如表5所示，所有路径中都包含“重点任务”这一条件变量，但其并不是必要条件，也就是说成为首批试点不一定促使地方积极回应改革要求，但是积极回应的更可能是首批承担改革的地方政府。由此说明除了首批试点外，还需其他条件配合发挥作用。本文将地方政府积极响应“农地入市”的组态路径划分为三种组态，包括财政增收风险可控下的有益尝试、政治晋升激励强化重点任务驱动、自下而上的社会压力约束。

3.2.1财政增收风险可控下的有益尝试

路径1源于地方政府作为上级政府代理人与政府间竞争主体的叠加效应，可以被概括为“可控的财政增收风险促使地方借助改革契机进行有益尝试”。虽然改革结果不一定能促进地方财政增收或者经济发展，但是短期内也不会使地方发展状况更糟，同时还能回应高层级政府的任务要求。通常来讲，这类地区对土地财政依赖较弱，预期开展“农地入市”改革对地方国有土地一级市场的冲击较弱，不太会造成地方财政收入损失，而且还有可能盘活农村存量建设用地资源，增加政府和村集体收入。当然，“农地入市”创造财政收益和地方经济环境密切相关。若集体经营性建设用地缺乏市场需求，允许“农地入市”短期内也不会产生显著的财政增收。即便如此，对于依赖传统的“以地谋发展”模式创造财政增收和拉动地方经济社会发展效果并不十分理想的地方，允许“农地入市”相当于是增加了地方创造财政增收的路径。在此基础上，首批试点身份进一步强化了其向高层级政府彰显改革积极性的动力。

广西北流是这一类型的典型代表。广西北流在推进“农地入市”过程中，大胆拓宽入市范围和入市用途，地块交易规模和收益十分可观。截至2018年底，北流市完成“农地入市”交易102宗，总面积5754亩，成交价款13.4亿元。2016—2018年北流市国有建设用地出让收入仅占地方综合财力的34%，其对土地财政的依赖并不高。允许“农地入市”，预期对地方土地市场的扰动较小，不易造成地方财政收入损失，甚至为财政增收提供了其他潜在路径。可控的财政增收风险促进这类地方积极推进“农地入市”改革工作，既借此拓宽地方财政增收来源，又较好回应了高层政府的任务要求。

3.2.2政治晋升激励强化重点任务驱动

路径2、路径3和路径4源于地方主政官员谋求政治晋升的强烈激励和作为高层级政府代理人回应重点任务的叠加效应。受干部任用选拔机制的影响，这一地方的主政官员倾向于在高层级政府高度关注的政策领域，通过实施创新做法、树立典型等创造显著绩效，以便彰显治理能力获得认可[11]。也就是说，虽然这类地区社会经济发展条件迥异，但地方主政官员的政治晋升理性发挥了关键作用。

三个路径表现出细微差异。观察路径2和路径3后发现，从政府间竞争主体和社会诉求回应者的角度看，这类地方并不具有推动“农地入市”改革的内生动力。一方面，这类地方县域经济发展水平普遍较低，意味着村集体经济组织的市场经营能力也较为薄弱，可以预期这类地方的农村集体作为入市主体规划布局、组织交易村内符合条件的经营性建设用地的进程更缓慢，地方政府需要花费更多成本去引导和管理，例如帮助村集体根据村庄及其周边经济发展特点和需求规划土地使用、对村集体土地交易收入的使用和管理进行规范监督等。另一方面，这类地方的村集体和农户普遍缺乏对获取更加完整的土地发展权益和合理分享土地增值收益的关注与诉求，地方政府受到的来自农村社会的改革压力较小。然而，两种路径中地方主政官员的政治晋升动力都比较强烈，抓住改革试点机会创造突出绩效，向上级政府以及中央政府展示治理能力，是其有限任期内更加理性的选择。这类地方复刻“以地谋发展”模式的效果并不理想，且地方公共支出依赖高层级政府的转移支付。在有限的任期内，相比较维持原有的土地供应模式和收益格局，更为理性的选择是在“农地入市”改革上多做工作，进而增加获取高层级政府认可和财政支持等各项资源的机会[3]。不同的是，针对路径4而言，该类地区经济水平和财政自给率均较高，且拥有较强的社会诉求。地方政府受到政治晋升激励叠加重点任务驱动影响，也强化了其推动“农地入市”的积极性。

文昌市、湄潭县等案例是路径2、路径3的典型代表。例如，湄潭县作为西部地区，经济发展水平常年处于研究区后端水平，在此基础上，受到完成上级重点任务及官员晋升的激励，湄潭县在推动“农地入市”进程中表现出了强烈的改革创新热情，不仅有序推进“农地入市”试点在全县范围铺开，还于2017年完成了全国第一例宅基地分割登记为集体经营性建设用地的典型案例。辽宁海城则是路径4的典型代表，作为东北及全国县域经济发展大县，以现代农业企业为主导的乡镇经济飞速发展，公众对“农地入市”具有较强的社会诉求。自被选为试点以来，辽宁省委深改组将改革试点任务写入年度工作报告，省国土资源厅牵头，积极与海城市相关部门对接合作，针对实践中的梗阻难题，出台了详尽完善的制度体系。“有海城特色、北方特点”的试点经验受到了上级的高度关注及表彰。

3.2.3自下而上的社会压力约束作用

路径5和路径6显示了来自地方社会的利益诉求对地方政府治理行为的塑造作用。作为代理人，地方政府承接了上级政府指派的多领域、多目标的行政任务[31]。随着互联网问政平台建设和政务信息公开制度的不断完善，既降低了地方政府与当地社会民众间的信息不对称程度，也降低了层级政府间围绕地方治理情况的信息不对称程度[32]，由此增强了高层级政府和地方民众对地方政府治理行为的约束力量。面对社会关注度较高的政策领域，地方政府倾向于积极回应。

路径5和路径6表现出细微差别。路径5显示，较高的经济发展水平会强化地方政府所受到的社会压力。基于实践观察，经济发展水平，一定程度上既可以反映农村人口的创收能力，也可以反映农村集体及其成员对包括土地在内的集体资产的市场经营能力。允许“农地入市”，意味着原本市场经营能力较强的村集体又多了一条有法律保障的资源利用和创收路径[33]。由此，可以预期，在县域经济发展水平较高的地方，推动“农地入市”将会激发村集体的收益预期和组织土地利用的积极性，希望地方政府及时出台“农地入市”指导意见和管理办法，并建立农村集体经营性建设用地交易体系。更何况，村集体及其成员的积极作为，一定程度上可以减轻该项改革的推动成本，在设定约束条件的情况下甚至有望优化地方城乡土地资源配置产生额外收益而不影响国有土地市场。因此，面对自上而下的重点任务驱动和自下而上的改革压力，即便缺乏强烈的晋升动力，作为上级政府代理人，地方主政官员也倾向于积极回应农村集体诉求。对于路径6，这类地方县域经济水平较为落后，且依赖传统土地财政效果不显著、财政能力较弱，如何以较低的制度成本地处理与征地相关的冲突纠纷是这类地方政府关注的重要问题。地方政府为了减弱社会压力、回应地方社会诉求，积极推进“农地入市”改革。

广东南海是路径5的典型代表。广东省南海地区自改革开放以来，分散低效的土地利用现状与庞大的发展用地需求间始终存在较大矛盾，集体土地“隐性流转”愈发频繁。长此以往的用地矛盾使得南海农户、村集体以及市场主体高度关注集体土地相关政策。虽然南海区的土地财政依赖程度相对较高，推进“农地入市”可能会对国有土地一级市场产生冲击。但地方政府一方面受到完成上级任务的任务驱动及晋升激励，另一方面，由于南海区紧邻大湾区核心且具备丰富的集体建设用地开发利用经验，大量的产业用地主体对推动“农地入市”以满足规模化产业发展要求具有强烈的需求，农户、村集体希望通过“农地入市”，解决以往“混乱与无序”的隐性市场带来的利益纠纷问题。地方政府同时受到了“自上而下”的激励驱动和“自下而上”的民众诉求，使得地方政府弱化了对“农地入市”潜在负面效应的忧虑，愿意积极推动“农地入市”。

3.3稳健性检验

QCA要求对结果进行稳健性检验。本文将PRI阈值由0.70调整至0.75，调整结果变量和条件变量的校准锚点为90%、50%、10%，对地方政府积极响应“农地入市”改革的组态路径进行了稳健性检验。前者得到的组态结果与原模型完全相同（不再重复列出），后者得到的组态结果与原模型基本一致（表6），验证了本文结果的稳健性。

4结论与启示

本文以我国第一轮“农地入市”改革的32个试点地区为样本，从组态路径的角度探讨了地方政府响应“农地入市”行为逻辑。本文一定程度上突破了以往对地方政府国家代理人和经济理性人的角色解释，解释了地方政府上级政府代理人、政府间竞争主体及社会诉求回应者三重角色互动耦合的复杂机制。研究发现：（1）各因素不能独立成为地方政府推进“农地入市”的必要条件，不同因素协同影响地方政府的积极性，来自中央政府的重点任务驱动在不同路径中发挥着普适性作用；（2）研究发现了6种地方政府积极响应“农地入市”的路径，可以概括为财政增收风险可控下的有益尝试、政治晋升激励强化重点任务驱动以及自下而上的社会压力的约束作用三种类型。

基于本文的研究，“农地入市”改革的全面铺开，不仅需要上级政府采用“试点打造”等方式自上而下地有力推动，也需要在考虑不同地区可支配资源支持、财政状况以及社会压力的基础上，完善对地方政府多元化激励约束机制。基于此，未来深化推进“农地入市”改革，可重点从以下几个方面推进。从上级政府代理人的角度，应创新地方政府层面的多元化激励约束机制，一方面，可采用典型示范引领，优先提拔任用等方式，强化地方政府推动“农地入市”的政治激励；另一方面，在优化入市增值收益分配机制的同时，加快完善入市相关税收制度及具体方案，提升对地方政府的经济激励。从政府间竞争主体和社会诉求回应者的角度，地方政府应积极摆脱对土地财政的过度依赖，在充分明晰地方情境条件的基础上，积极开展对试点成功地区的学习模仿，吸纳其他地区的成功经验。在乡镇主体层面，应强化多元化渠道政策宣传机制，促进村民、村集体进一步了解“农地入市”的流程、规范与制度体系，提高村集体经济组织市场经营能力。

目前全国范围内正在开展新一轮“农地入市”试点工作，且在部分地区已取得了显著的成效。地方政府受到的激励与约束会受到政策环境及社会经济因素影响而产生一定变化，但本文构建的理论分析框架作为研究基础，仍可为未来进一步研究提供理论参考。未来的研究可结合新一轮改革特征及成效，“因地施策”激励试点地区推进“农地入市”改革。