我国财政机构设置基本架构的内在逻辑探析（上）——基于现代财政治理中财政监督和财政法制的要求

●丛树海

财政作为国家理财工具，历来被赋予资源配置、收入分配和经济稳定与发展三大功能。 “财政职能主要包括三大内容，首先财政的资源配置职能， 即对不能由市场提供的产品，通过政府预算政策来提供；其次财政的收入分配职能，即调节收入分配与财富的分配，使之符合社会公认的公平或公正状态；最后，财政稳定经济的职能，即运用财政政策实现经济稳定持续健康发展。 ”“财政政策的目标总体上分为微观和宏观目标。 财政政策会影响社会资源的使用方式和产品结构， 因此财政具有资源配置职能，财政政策会影响收入分配状况，因此财政具有收入分配职能，财政政策对宏观经济具有重要影响，因此财政具有宏观调控职能。 ”可见，财政理财的功能在现代国家功能中的作用和地位，不仅仅表现为“收”“支”活动，而且在收支活动中具有提供公共品、收入再分配和调控宏观经济的职能。 党的十八届三中全会在布局深化财税体制改革时，首次提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”，认为“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。 必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。显然，党的十八届三中全会是从国家治理的层面，围绕市场在资源配置中起决定性作用的深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式上， 重新认识财政的地位和作用，强调了财政不仅是国家治理的组成部分，而且是整个国家治理的基础和重要支柱，这就把财政理财职能的整体性、 全局性和重要性完整地描述出来。 财政工作实践和财政职能实现的重大意义从此进入一个“新时代”。

一、财政基本功能界定和财政机构分工

（一）我国政府组织和机构设置

作为国家治理的基础和重要支柱，财政组织和机构要顺应国家治理的基本架构。 国家治理通过政府组织体系和具体机构设置来实现，国家治理的组织体系和机构设置非常复杂和庞大，总体上，可以划分为纵向和横向两个方面。

纵向看，我国作为单一制国家，政府组织和机构首先划分为中央政府组织与机构、 地方政府组织与机构两个层次， 地方政府组织与机构又划分为省级（省、自治区、直辖市）、地市级（市、自治州、区）、县级（县、市、区、自治县）、乡级（乡、镇、街道），共四个层级。 因此，我国政府组织和机构总体上划分为中央、省、市、县、乡共五个层级。

横向看，按照中央政府的统一部署，一级政府按职能设置组织和机构。 例如，2023 年，国务院主要由国务院办公厅1 个、 国务院组成部门26 个、国务院直属特设机构1 个、国务院直属机构8 个、国务院办事机构2 个、国务院直属事业单位14 个等六类机构组成。

在国务院26 个组成部门和10 个直属机构中，承担财政收支职责的是财政部（主要职责见表1）、国家税务总局和海关总署。

表1 财政部主要职责一览

（二）财政有关职责的机构分工

在财政有关职责分工方面， 要求对税政管理、 非税收入管理和中央行政事业单位的国有资产管理进行职责分工。

1.税政管理职责分工。财政部负责提出税收立法建议， 与国家税务总局等部门提出税种增减、税目税率调整、减免税等建议。 财政部负责组织起草税收法律、 行政法规草案及实施细则和税收政策调整方案， 国家税务总局具体起草税收法律、 行政法规草案及实施细则并提出税收政策建议， 由财政部组织审议后与国家税务总局共同上报和下发。 国家税务总局负责对税收法律、 行政法规执行过程中的征管和一般性税政问题进行解释， 事后向财政部备案。 财政部负责组织起草关税法律、 行政法规草案及实施细则，海关总署等部门参与起草，由财政部组织审议后与海关总署共同上报。 关税税目税率调整由国务院关税税则委员会负责。 关税税收政策调整方案， 由财政部会同有关部门研究提出。

2.非税收入管理职责分工。 财政部负责制定和组织实施非税收入国库集中收缴制度，负责非税收入账户、收缴方式、退付退库等管理。国家税务总局等部门按照非税收入国库集中收缴等有关规定，负责做好非税收入申报征收、会统核算、缴费检查、欠费追缴和违法处罚等工作， 有关非税收入项目收缴信息与财政部及时共享。

3. 中央行政事业单位国有资产管理职责分工。财政部负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度，并负责组织实施和监督检查。国家机关事务管理局负责中央行政事业单位（即国务院各部门、 各直属事业单位，最高人民法院，最高人民检察院，有关人民团体等）机关和机关服务中心等的国有资产管理， 承担产权界定、清查登记、 资产处置工作，制定中央行政事业单位国有资产管理具体制度和办法并组织实施，接受财政部的指导和监督检查。中央行政事业单位按规定负责所属事业单位（机关服务中心等除外）及派出机构的国有资产管理。

（三）财政部关于财政收支的主要职责界定

作为国务院组成部门之一， 财政部主要负责财政收支的组织和管理职责，“负责管理中央各项财政收支”，具体见表2。

表2 财政部关于财政收支的组织和管理职责界定

由表2 可见，收入方面，财政部主要负责各项收入（包括税收和非税收入）政策制定和管理； 国家税务总局主要负责实施对各项收入（包括除关税外各项税收收入和非税收入）的征收管理； 海关总署主要负责对关税收入的征收管理。支出方面，履行中央政府职能的各部门支出和中央经济发展支出和中央投资项目支出，由财政部负责安排并管理。

（四）“一体”或“分设”：财政收入和支出组织与机构设置的关键问题

在明确了财政管理体制， 解决各级政府之间财政关系的基础上，就一级财政组织而言，如何设置财政收入和支出组织与机构， 则关系到财政职能实现的进程及其效率。 具体有三个关键问题：其一，财政收支组织和机构的设置，即财政收支关系；其二，财政预算与财政支出的组织和机构设置，即财政支出间关系；其三，财政资金管理的组织和机构设置，即财政资金管理关系。 本文仅讨论前两个问题。

总体来看， 对上述三个关键问题的处理，即是由一个机构统一管理，还是由两个或两个以上不同机构分别管理，也即财政收入组织和财政支出组织，采取“一体化”设置，或采取“分设制”设置，将会影响财政职能实现的进程和效率。 因而必然成为财政监督的首要问题。

二、财政收与支机构的“一体”与“分设”

建国以来，除关税外，我国长期实行财政收入“一体化”管理的组织形式，即由财政部统一管理各项财政收入，包括税收收入和非税收入。 建国初，政务院就确定建立副部级税务总局，1950 年1 月财政部正式设立税务总局，1988 年5 月，税务总局改成国家税务局，仍归口财政部管理。适应1994 年分税制改革，为更好发挥财政职能作用， 把财政部门从具体组织征收管理的事务性工作中解放出来， 进一步增强财政宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续快速健康发展，同时，也为适应我国开始实施的分税制财政管理体制需要，我国对税务管理机构也进行了相应配套改革，1993 年4 月， 国务院设立国家税务总局作为主管税收工作的直属机构，并升格为正部级。 至此，我国财政收入组织和机构改为由财政部和国家税务总局 “分设”，即税收由国家税务总局征管， 非税收入由财政部征管。

伴随国家治理机构的逐步深化，财政部在社会主义市场经济中承担的“宏观调控”职能和支出分配职能日益强化，其所承担的非税收入征管职能也逐步释放出来。 2016 年，财政部发布《关于印发〈政府非税收入管理办法〉的通知》（以下简称《非税管理办法》），规定“各级财政部门是非税收入的主管部门”（《非税管理办法》第七条）。 同时，各级财政部门作为非税收入的主管部门，在对“非税收入实行分类分级管理”（《非税管理办法》第五条）的情况下， “财政部负责制定全国非税收入管理制度和政策，按管理权限审批设立非税收入，征缴、管理和监督中央非税收入，指导地方非税收入管理工作。县级以上地方财政部门负责制定本行政区域非税收入管理制度和政策， 按管理权限审批设立非税收入，征缴、管理和监督本行政区域非税收入”（《非税管理办法》第七条）。

另从释放具体征管业务上，规定“非税收入可以由财政部门直接征收， 也可以由财政部门委托的部门和单位（以下简称执收单位）征收”。但“未经财政部门批准，不得改变非税收入执收单位”“法律、 法规对非税收入执收单位已有规定的，从其规定”（《非税管理办法》第十一条）。

显然，财政部发布《非税管理办法》之后，财政部门在非税收入方面所履行的主要职责是“加强非税收入执收管理和监督” （《非税管理办法》第十四条）。

综上可见， 在历经了对税收收入的直接征管到制定政策与征管分离之后， 财政部又逐步释放了对非税收入直接征管的职责， 除整体管理收入政策和基本制度， 以及对收入的预算管理外， 财政部的职责业已过渡到以支出管理为主。 我国财政对收入的管理实行了“分设化”。

（一）财政收支组织和机构的“一体化”模式

收入组织和机构一统财政部， 并由财政部统一制定政策制度， 同时实施征管的收入组织架构，其本质是财政部统管财政收入和支出，即财政收支管理“一体化”。

财政收支组织和机构“一体化”模式的基本优点表现为：其一，财政收支管理的权力集中在一个部门， 对贯彻中央和国务院的有关方针政策，不存在部门理解上的差异，贯彻效率高、落实实施快。其二，财政部门统管收入和支出，有利于预算平衡，收支平衡在一个部门里实现，减少了部门沟通的障碍和矛盾，“量入为出”和“量出为入”的理财思想比较容易得到现实结合。 其三，基于对征管实践的了解， 政策调控和制度制定更符合实际需要， 政策面和征管面比较容易匹配，既使得政策和制度易于贯彻落实，也利于征收管理与政策制度和谐，征管工作顺利进行。

相应地，“一体化” 也客观存在一些不足：其一，财政部门一个机构既负责财政收入的组织和管理，也负责支出的组织和管理，可能导致政府财政部门的权力过大，其职能范围和管理的实际影响力远远超过一般的政府职能部门。 其结果，有可能导致财政部门职能庞大，宏观调控、微观政策和具体管理实务累累、不堪负担，从而导致顾此失彼，不利于集中精力管方向管大事。 其二，一个部门管理全部财政收支，虽有利于预算平衡，但也可能导致在经济困难时期， 收入增长缓慢或未达预期目标时，通过减少支出来实现预算平衡，理财上可能偏于保守。 其三，一个部门管理收支在易于平衡的同时，可能掩盖收支之间已经存在或潜在存在的不平衡矛盾。

（二）财政收支组织和机构的“分设制”模式

收入组织和机构从财政部门分离出来，财政部门主要负责收入立法、制定收入政策和基本制度，收入制度的细则和征收管理从财政部门独立出来， 由其他机构如国家税务总局、海关总署和其他政府部门负责的组织架构，就是财政收入组织和机构的“分设制”。

财政收支组织和机构“分设制”模式的基本优点表现为：其一，有利于财政部门在贯彻落实党中央和国务院大政方针时，集中精力致力于宏观调控，专职于政策研究和调整，更好地服务于政府各职能部门履行职责的需要，从而真正成为“国家治理的基础和重要支柱”。 其二，收支组织分离后，有利于收入机构专注于经济与财政收入关系， 尊重经济财政规律，避免“过头税”，从平衡“压力”中解放出来，可以及早暴露收支不平衡的矛盾，从而将“量入为出”与“尽力而为”结合起来。 其三，两个不同的政府部门分别司职收入组织和支出组织，虽然有可能增加工作协调精力，但同时也是一种部门“约束”机制，有利于相互制约相互监督。

财政收支组织和机构“分设制”模式也同样存在不足，表现为：其一，两个政府部门分别司职收入职能和支出职能，可能“人为”增加部门之间的协调工作量，加大工作难度，特别是在两个部门同级别的情况下，“交易成本”增大。其二，财政收支平衡是财政理财思想的核心，也是财政工作中的重点，收支机构分设后，收支之间的“天然”关系被组织机构分设“人为”割裂开来，平衡的难度加大，支出主管部门更多考虑政府履职和现有开支规模的需要， 收入主管部门更多考虑经济发展所能提供收入的可能， 两个部门考虑问题的站位和思路有所不同。其三，在财政部门仍然负责收入立法和基本政策与制度制定的情况下， 其政策制度有可能与具体执行困难之间出现差异， 政策制定部门对征管实践的了解可能不足，从而导致执行难度加大。

财政收支组织和机构分设模式下， 财政部门负责立法、制定政策制度、偏于宏观管理、不再具体管理收入的模式， 使得财政部好像变成了“支出部”。 其实不然，事实上，财政部不仅是“支出部”，而且还是收入宏观政策部。这种状况决定了财政部门在制定国家宏观调控政策和编制国家整体预算方面，仍然具有更大的权力，某种意义上或者更确切地说， 是在宏观决策和预算安排上具有更重要的地位。由此，我国现行收支组织和机构“分设”安排下，我国财政收支职能分工如表3 所示。

表3 我国财政收支职能部门分工表