下级政府财政运行综合绩效评价的问题及优化思路——基于湖北省公安县的实践

●高久虎

一、引言

为进一步提升预算管理工作质量，提高财政配置效率，2018 年，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，从两个层次明确了预算绩效管理体系的指导思想：第一层次为目标层次，即“更加注重结果导向，强调成本效益，硬化责任约束”；第二层次为基本原则层次， 即在实施预算绩效管理过程中要遵循“全方位、全过程、全覆盖”的基本原则。 随后全国各地为贯彻和落实预算绩效管理体系的总体指导方针， 先后进行了各种尝试和探索。 下级政府财政运行综合绩效评价即是一种新的探索。

湖北省财政厅为贯彻落实中央政策， 提高地方政府的财政资源配置效率，推动预算绩效管理提质增效，下发了《省财政厅关于开展2022 年度下级政府财政运行综合绩效评价试点工作的通知》，该通知要求试点市（州）或县（市、区）应当以探索和建立符合本级财政管理特点的评价指标体系作为下级政府财政运行综合绩效评价的总体工作目标，并以绩效评价为契机，进一步摸清基层财政运行实际情况及在财政管理中存在的短板和弱项， 以解决实际问题、 防范化解财政运行风险并提高财政运行效率。 公安县作为湖北省财政厅和荆州市下级政府财政运行综合绩效评价的一个试点县， 率先开展了实践探索。

二、公安县财政局下级政府财政运行综合绩效评价试点实践开展情况

按照现行的财政管控体系， 乡财县管是一项基本原则， 公安县财政局下级政府财政是其下属各街道、乡、镇的财政。2022 年，公安县财政局率先在夹竹园镇政府、 杨家厂镇政府两个下级政府开展了财政运行绩效评价试点工作，并在《公安县2023 年度预算绩效管理工作实施方案》中，首次将这两个镇作为下级政府财政运行绩效评价单位。 夹竹园镇紧邻县城，属城郊型乡镇，主要以发展农业产业为主，近年来不断加大招商引资力度， 工业发展势头比较强劲，2022 年全年收入年初预算895.65 万元， 全年预算5040 万元，决算5037.31 万元；杨家厂镇位于公安县东北部，距县城5 公里，是公安县的工业重镇，2022 年全镇财政收入3040.11 万元，支出3040.11 万元。

为有效推动公安县财政局下级政府财政运行综合绩效评价试点的实施， 公安县财政局逐步建立和完善了预算绩效管理的系列制度， 为下级政府财政运行综合绩效评价提供了有效的制度保障， 创新了预算绩效评价的方式方法， 制定了预算绩效评价反馈整改及结果应用方案，对试点单位共29 个财政支出项目开展了财政评价，对29 个项目全部施行了以促进项目管理和完善政策为目的的反馈整改活动， 其中9 个已评价项目的结果应用与预算安排挂钩，共压缩预算8000 万元，取消项目2个， 收回闲置和截留及违规使用的财政资金1489.12 万元；根据评价结果，新增一个项目的预算712 万元。 从整体上来看，公安县下级政府财政运行综合绩效在运行成本、 管理效率、 项目效益以及履职效能等方面有了质的提升和改善。

三、 下级政府财政运行综合绩效评价面临的主要问题

结合对公安县财政局下级政府财政运行综合绩效评价专项调研和两个试点单位的财政运行基本情况， 以及对县下级政府财政运行综合绩效评价所面临的一些现象可以发现， 目前下级政府财政运行综合绩效评价工作在开展过程中主要面临以下问题：

（一）多数下级政府财政缺乏财政运行综合绩效评价的意识

良好的下级政府财政运行综合绩效评价意识是指导下级政府财政有序开展评价工作的前提和基础。 目前在实务中，部分单位对于财政运行综合绩效的认识不足， 认为财政运行综合绩效评价只是预算管理、 预算绩效管理的另一种表现形式，没有实质性的变化，因此对于此项工作的重视程度有限。 另外，在预算编制环节， 部分单位虽然能够按照要求完成预算编制工作， 但是预算编制结果与单位的实际运行状况存在一定差距， 会呈现出编制结果过于宽松的现象， 导致单位在预算执行过程中难以充分体现绩效的核心理念，最终使得单位总体的预算绩效偏低。 这些问题的存在客观上会对各级政府部门开展下级政府财政运行综合绩效评价工作产生阻碍。

（二）割裂了“财”与“政”之间的相互配合支撑关系

从本质上来说， 政府部门开展预算绩效评价工作， 特别是在预算绩效评价指导下进一步开展下级政府财政运行综合绩效评价工作，主要是为了利用“财”的约束和监督作用来辅助提升政府部门更好履行部门职责，为区域经济的高质量发展和社会持续健康发展提供一个良好的环境。 从部分单位下级政府财政运行综合绩效评价工作的实务开展来看，虽然也具备这方面的理念和意识，但是在具体开展工作时割裂了“财”与“政”之间相互配合支撑的关系， 在开展各项业务工作时基本上是以完成各项绩效考核目标为核心，较少从“财”的约束和监督视角来不断优化业务工作流程， 提升工作效率和质量， 也难以从“政”的视角来指导财政运行综合绩效评价工作，推动其向更为客观、公正、科学的方向不断优化。

（三）下级政府财政运行综合绩效评价的标准不够完善

绩效评价标准是衡量下级政府财政运行质量的标尺， 在实务中体现为两个层面的含义：一是规范层面的评价标准，主要是指判断下级政府财政运行质量的价值尺度和准则，从绩效评价的功能视角来看， 下级政府财政运行综合绩效应从总额、配置、运营三个维度形成系统化的判断标准， 这些标准与项目支出的“经济、效率、效益、公平”（简称“4E”）绩效评价标准相比，更加丰富；二是实证层面的标准，即绩效目标与标杆，通过实际值与目标或标杆的对照比较， 可以很明显地判断出下级政府财政运行综合绩效的高低， 然而在实务中关于财政运行各项指标实证层面的标准体系尚不完善， 部分指标有较为明显的标杆值，而有些指标存在没有公认的标准值、不同区域的标准值没有完全统一、 历史标准的合理性难以判断等问题， 在一定程度上制约了下级政府财政运行综合绩效评价的推广。

目前， 下级政府财政运行综合绩效评价的标准不够完善的问题在各地财政运行综合绩效评价工作实践中是较为普遍的， 特别是对于一些刚开展此项工作的试点单位。这一问题也是公安县两个试点在开展下级政府财政运行综合绩效评价工作中面临的主要问题之一，因为各项指标很难找到合理、科学的政策标准和行业标准来进行评价。

（四）下级政府财政运行综合绩效评价的运行成效边界不够清晰

开展下级政府财政运行综合绩效评价工作， 需要有较为确切的终极评价预期目标，而这一终极评价预期目标通常被表达为“运行成效”，但是“运行成效”具体涵盖了哪些内容，目前并未有一个较为清晰的边界界定。实务中的主流做法主要有两种：一是把社会经济的高效率、高质量发展明确为下级政府财政运行综合绩效评价的运行成效指标，这种做法从本质上看，其实是超越了财政收支对于社会经济的调节能力， 过于扩大了财政运行成效的范畴；二是将下级政府的履职绩效或政府绩效考核与下级政府财政运行综合绩效评价的运行成效等同起来，从范畴来看，政府的履职绩效或政府绩效考核内容要远大于财政运行成效的评价内容，将二者等同起来，并以此为导向设计下级政府财政运行综合绩效评价指标体系，可能会弱化政府履职，导致评价结果对于财政支出政策调整和支出结构优化的支撑作用难以充分发挥。上述两种做法实际上都未厘清下级政府财政运行综合绩效评价的运行成效与政府履职绩效之间的边界，存在过于夸大下级政府财政运行综合绩效评价功能的问题。

（五）下级政府财政运行综合绩效评价的方法体系尚不完备

从理论上来说，可以采用的绩效评价方法体系是较为完备且科学的， 定性与定量相结合、比较分析法、标杆对标法、动静结合法、因素法以及专家评判法等在实务中经常被使用，但是下级政府财政运行综合绩效评价工作目前在国内尚处于起步阶段，部分财政运行综合绩效评价指标在标准值、评价权重等方面缺少有效参考，因此在实际的工作开展中会综合运用达标考核、 指数评价以及功效系数等方法，这种做法实际上是将财政支出与实际产出进行了独立评价，这与财政运行绩效既需要考虑投入的经济性以及产出的有效性，又需要关注投入产出效率的评价需求是不匹配的。

（六）下级政府财政运行综合绩效评价的评价机制不够顺畅

顺畅的评价机制能够推动下级政府财政运行综合绩效评价工作有序、有效开展。 结合公安县近年来预算绩效管理的实践经验以及其他开展财政运行综合绩效评价工作的单位实际情况可以看到，目前部分单位的下级政府财政运行综合绩效评价的评价机制还不够顺畅，主要表现在：无论是下级政府财政的项目支出绩效评价还是整体支出绩效评价，都形成了“以评促管，以评促建”的管控思路，这种思路虽然在一定程度上对责任人开展财政运行综合绩效评价工作产生了一定的引导作用，但是从总体效果上来看， 仍然存在一定的局限性，即无法充分发挥财政运行综合绩效评价的评价结果对政策调整、预算安排以及管理改善的影响作用，亟需围绕评价核心向前延伸强化财政运行综合绩效评价目标的管理，向后拓展对评价行为的监督以及评价结果的应用。

四、 下级政府财政运行综合绩效评价的优化新思路

通过对公安县财政局下级政府财政运行综合绩效评价工作实践的专项调研、分析和总结，结合国内其他单位开展下级政府财政运行综合绩效评价的相关经验，围绕绩效评价的相关理论，本文对下级政府财政运行综合绩效评价工作尝试提出以下的优化新思路：

（一）下级政府财政运行综合绩效评价应遵循“一个原则、两个标准、三个结合”的新思路

科学、 合理的思路能够为下级政府财政运行综合绩效评价工作的有效、 有序开展提供一个良好的环境。 在开展下级政府财政运行综合绩效评价工作的过程中，建议遵循“一个原则、两个标准、三个结合”的新思路，具体分析如下：

1.严格遵循“以政领财，以财辅政”的基本原则。 “以政领财，以财辅政”是财政部对我国财政工作提出的一个指导性原则， 它充分反映了“政”与“财”之间的相互配合、相互支撑的关系。 这一指导性原则同样适用于下级政府财政运行综合绩效评价工作， 主要基于两点考虑：一方面，该原则有助于单位充分利用二者的关系推动“财”“政”在效率、质量等方面的双提升；另一方面，则有助于下级政府财政充分厘清财政运行综合绩效评价的运行成效边界， 防止在下级政府财政运行综合绩效评价工作开展中受到各种局限。

2.在开展评价工作的过程中坚持“横向可比”“结果可用”两个标准。 在开展下级政府财政运行综合绩效评价工作的过程中，坚持“横向可比”的标准，实际上就是要求所制定的评价指标体系应当具有严格的标准和计算口径，适用于所有的下级政府财政，而不是只适用于一个或者若干个下级政府财政。 坚持“结果可用”的标准，实际上就是要求所形成的下级政府财政运行综合绩效评价结果具有一定的管理价值， 能够被应用到具体的业务活动中。 以公安县2022 年的预算绩效评价为例，公安县2022 年通过开展预算绩效评价工作，厘清了需要反馈整改的16 个评价项目，对3个财政已评价项目做出压缩预算3461 万元的结果应用， 收回闲置财政资金和指标31891 万元， 并且根据评价结果和实际管理需求进行有效决策， 多安排项目支出54170万元。

3. 在进行下级政府财政运行综合绩效评价的过程中， 要结合财政能力评价理念和宜商环境评价理念， 并结合考核结果及评价结果。 公共财政管理能力系统性评估 （简称“PEEA”）是世界银行开发的一套财政管理能力评估系统， 主要是基于对财政管理系统的管理能力进行评价，反作用于财政管理系统，可以实现财政管理能力的提高。 在开展下级政府财政运行综合绩效评价工作的过程中，可以考虑借鉴此理念融入下级政府公共服务能力的评价。

宜商环境是世界银行在2021 年9 月所提出的一个全新的全球经济体衡量项目，这与之前的《全球营商环境报告》相比，从“营商”转变为“宜商”，仅有一字之差，但是其所体现的理念是有巨大变化的。 建议结合这一理念， 在开展下级政府财政运行综合绩效评价工作的过程中， 引导政府转变理念， 主动服务于企业， 为企业创造一个良好的运营环境。

结合考核结果及评价结果主要是基于以下考虑： 开展下级政府财政运行综合绩效评价工作，其侧重点在于绩效，进行完成度评测主要是为了对绩效进行评估和衡量， 而开展的各项具体指标考核， 更侧重于指标的完成程度。 从这个角度来说，将考核结果与评价结果结合起来实际上是为了从更多维度来提升下级政府财政的运行效率和质量。

公安县在下级政府财政运行综合绩效评价工作的探索中， 围绕下级政府财政运行综合绩效评价的核心逻辑，以“一个原则、两个标准、三个结合”为指导，重构了下级政府财政运行综合绩效评价指标体系， 并分别设立对应的一级、二级和三级指标。 该指标体系如下页表1 所示。

表1 新思路下重构的下级政府财政运行综合绩效评价指标体系

（二）下级政府财政运行综合绩效评价新思路实施所需的保障措施

在明确了下级政府财政运行综合绩效评价的新思路， 并依据新思路对评价指标体系进行重构之后， 在实际实施过程中仍需要提供以下具体保障措施： 一是要逐步实现下级政府财政运行综合绩效评价的全覆盖， 即按照全面实施预算绩效管理的要求， 逐步实现下级政府财政运行综合绩效评价工作覆盖至下级政府财政的全部预算收支； 二是各级财政部门牵头， 结合本地区财政运行的实际和主要特点， 设计和规划下级政府财政运行综合绩效评价指标对应的标准体系， 为绩效评价的客观性、公正性提供依据；三是将指数评价法、功效系数法、数据包络分析、定性定量相结合等绩效评价方法融入下级政府财政运行综合绩效评价的新指标体系中，进一步完善其评价方式方法；四是积极采取措施加强对下级政府财政运行综合绩效评价结果的运用，具体来说可考虑以下途径：一方面是依托数据信息化技术建立下级政府财政运行综合绩效评价的数据采集模型， 进一步实现综合绩效的动态实时监控，形成长效评价机制； 另一方面是将评价结果应用于下级政府财政的体制改革， 并与转移支付分配、 管理改善以及政策调整等进行关联等。