分布式光伏安全生产公益诉讼办案难点及思考

摘 要：近年分布式光伏发电项目建设快速发展，但同时部分企业存在违规建设分布式光伏产生建筑结构安全、消防安全隐患和公共安全风险等问题，检察机关借助检侨联动机制，综合运用多种调查方式全面查清社会公益损害事实，通过“公开听证+检察建议+健全机制”的办案模式，督促多个行政机关依法全面履职，推动专项整治。通过检察机关高质效履职，健全协作机制促进系统治理，推动分布式光伏项目建设规范化，助力法治化营商环境。

关键词：行政公益诉讼检察建议 分布式光伏 安全生产 综合治理

安全生产关乎人民群众切身利益，伴随分布式光伏行业快速发展部分光伏发电建设项目出现违规乱建、脱离监管、安全隐患等乱象，严重损害了社会公共利益。对于部分企业违规光伏建设项目存在安全隐患问题，检察机关充分发挥公益诉讼检察职能，以安全生产为切入点推动光伏发电项目规范发展，以综合履职服务企业和产业园区高质量发展，助力法治化营商环境。

一、基本案情及办案过程

中国（江门）“侨梦苑”华侨华人创新产业集聚区是国家重点建设的侨商创新产业集聚区与高端人才创新平台，拥有侨资企业480多家。江门市委、江海区委大力推进“侨都赋能”工程，广东省江门市江海区人民检察院（以下简称“江海区院”）与区委统战部建立侨资企业保护协作机制和检侨联动机制，主动开展“公益诉讼检察助力安全生产”专项监督。2023年5月，部分侨资企业向江海区院检侨联络办公室反映其公司租赁的厂房楼顶违规铺设光伏组件；经查，在园区内广东某电子有限公司、江门市某电器有限公司等几十家企业违反国家规定及江门地方规范要求，未经批准、备案违规在楼顶铺设光伏组件（使用钢材搭建2.8米以上的钢结构顶棚，使用铝窗等将顶棚下方四周围蔽形成建筑使用空间），围蔽楼顶空间再租赁给个人、企业，用于生产经营、仓储货物、办公、宿舍等，产生厂房楼顶承重加重、安全通道堵塞、消防设施不达标等问题，严重影响整栋建筑结构安全、消防安全，产生公共安全风险，对群众生命财产、企业安全生产造成严重威胁，影响整个产业园区发展。

江海区院于5月26日以行政公益诉讼立案，向多个部门调取企业工商登记、光伏项目备案资料、规划报建等数据，结合实地勘察、无人机航拍等方式，查清了消防安全、建筑结构安全隐患和公共安全风险等损害社会公益的事实，发现园区中涉及43家企业45栋厂房。6月2日，江海区院开展检察公开听证会，各方代表达成了整治共识；6月21日，江海区院向区发展和改革局、区自然资源局、区城市管理和综合执法局、外海街道办事处发出检察建议，督促其依法全面履职。7月上旬，江海区院向区委、区政府汇报，区政府召开光伏违建专项工作会议，推动专项整治工作。

收到检察建议后，各职能部门高度重视，区发展和改革局牵头区应急管理局、区自然资源局等十个单位召开光伏发电项目规范化建设工作协调会，推动专项治理。8月16日，江海区院与区发展和改革局、区应急管理局、区自然资源局等九个单位联签协作配合机制。随后，广东省江门市江海区人民政府印发《江海区分布式光伏发电项目规范建设指引》。11月，江海区院组织开展“回头看”，43家违规建设光伏企业已全部签订违规整改承诺书，面积12.6万平方米的违规建设光伏已基本整改，安全隐患风险已得到消除。

二、办案难点问题及论证分析

（一）立案问题

依据《安全生产法》第74条第2款“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”检察机关在安全生产领域提起公益诉讼须符合如下条件：安全生产违法行为、造成重大事故隐患、社会公共利益受到损害。一是安全生产违法行为问题。经初步调查，园区内相关企业近3年存在以下违法行为：（1）未设置消防设施、已有消防设施不符合标准以及疏散通道、安全出口被堵塞；（2）未取得建设规划许可、变动建筑主体和承重结构；（3）违反国家和地方关于企业投资项目核准和备案管理的相关规范，建设项目未备案管理，脱离备案的事中、事后监管；（4）未按照地方规范建设光伏发电项目，超过标准高度建设。二是损害社会公共利益问题。安全生产涉及的公益侵害关注的重点应是督促防范化解重大风险和隐患。［1］第一，消防安全隐患，对“重大安全隐患”论证可参考国务院和相关部委发布的行业领域安全重大事故隐患判定标准［2］，按照《重大火灾隐患判定方法》中“综合判定要素中总平面布置和安全疏散设施及灭火救援条件”的内容，结合江海区近年发生火灾多是楼顶加建违建引起，楼顶违建的分布式光伏产生了消防安全隐患。第二，建筑结构安全隐患，部分封闭的厂房楼顶安装大型机器设备、仓储货物加重了整体建筑的承重，影响了结构安全，产生了建筑结构安全隐患。此外，违反相关标准增高光伏钢架结构，建设工程和顶楼建筑的安全稳定受季节台风更大影响，增加了公共安全风险。上述风险隐患严重损害了社会公共利益，符合立案条件。三是立案形式选择问题。结合线索情况本案较复杂：存在多个风险隐患、涉及违法企业较多、影响侨商产业园发展，社会公益受到严重侵害，检察机关经初步调查“一时难以准确查清隶属于何行政机关的监督管理职责范围的”［3］，可能涉及多个行政机关怠于履行职责遂以事立案。后续从行业监管、生产建设安全监管以及属地监管等方面继续调查，查明和厘清负有主、次监管职责的行政机关。

（二）监督对象确定问题

明确监督对象是公益诉讼案件办理的关键性问题。目前未有法律法规明确光伏建设项目的主管部门，仅有国家能源局的部门规范性文件明确了能源主管部门对分布式光伏发电规划、建设的监管。光伏发电项目在备案管理、生产建设、执法监管等环节涉及多个部门，项目规划建设监管涉及能源主管部门（发展和改革局）、建设规划许可涉及城乡规划部门、违章建筑涉及城市管理部门、消防安全涉及应急管理部门、综合行政执法职权事项由乡镇街道实施等。根据《安全生产法》第3条监督管理职责部门主要是综合监管、行业监管、属地监管［4］，基于综合监管难以推动辖区整个行业治理，而街道办事处承接县级行政机关执法权限下放、力量薄弱等原因，从最有利于解决公益损害、最大化保护公益角度出发采取主要监督行业主管部门一并监督其他协助监管部门的模式，推动对多个损害公益问题的解决。

（三）检察建议内容精准问题

检察建议内容精准是公益诉讼检察的重难点。检察建议内容要求完整性、针对性和匹配性等［5］，精准检察建议：一是事实和法律依据全面准确。充分陈述了调查核实发现因市场不规范、监管不到位等原因导致的多类违法行为后，在《安全生产法》《城乡建设规划法》《消防法》《分布式光伏发电项目管理暂行办法》等法律规范层面形成充分准确的依据，厘清了主次监管职责和具体监管内容，并从规范监管、执法检查、健全协作、普法宣传等多方面提出建议，督促多个行政机关履职。二是根据主体不同检察建议内容应各有侧重，针对自然资源局建议强化建设规划监管，针对发展和改革局建议强化备案管理、事中事后监管，针对城市管理和综合执法局建议强化违章建设监管及时查处，针对街道办事处建议强化属地日常综合执法监管。三是检察建议内容需具有可诉性，除了明确、具体，检察建议还应根据法律法规规章等明确规定行政机关监管职责提出具体可执行的内容，具备“可诉性”；同时，建议还与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接，涵盖相应诉讼请求。

（四）“可诉性”把握问题

“可诉性”是公益诉讼检察高质效办案的核心点，最高检应勇检察长提出“‘可诉性’基本要素包括有适格诉讼主体、有公益损害事实、有法律明确授权等；如果是行政公益诉讼，还应当有行政违法行为，包括违法履行职责或不履行职责”［6］，一是适格诉讼主体方面，如前所述，持续调查可发现分布式光伏发电建设项目行业存在一定的权责不清情况，在不同环节由多个行政机关负有监管职责且具有先后履职顺序，本案中区发展和改革局、自然资源局负有主要的监管职责；二是公益损害事实方面，如上所述园区内较多企业存在违反《消防法》《城乡建设规划法》等四类安全生产的违法违规行为，综合产生消防安全、建筑结构安全隐患以及公共安全风险，严重损害社会公益；三是法律明确授权方面，《安全生产法》第74条明确赋予检察机关在安全生产领域可以提起民事和行政公益诉讼；四是行政违法行为方面，对多个行政机关的履职行为进行合法性审查可发现其存在不履行职责的情况。江海区院结合行政相对人违法事实，行政机关相关备案、规划许可等资料数据，与行政机关沟通和公开听证会上行政机关自认事实等情况，发现存在不作为事实，可能涉及行政许可和行政处罚，本案中行政相对人违法行为、侵害社会公益事实与行政机关未依法履行职责的事实间形成了行政机关不作为事实的证据链。此外，在检察建议发出后全面审查行政机关是否依法履职，《人民检察院公益诉讼办案规则》第82条规定了未依法履职的情形归纳为“行为要件+结果要件+职权要件”三要件标准［7］，本案中受损公共利益依照职权法定原则，区人民政府已确定牵头行政机关推动整改，经过行政机关的持续履职且已完成绝大部分整改工作，受损公共利益已得到修复无提起行政公益诉讼的必要。

三、安全生产检察公益诉讼办案思考

（一）以综合方式强化社会公共利益损害的证成

安全生产领域损害社会公共利益往往具有复杂性，在公益损害认定标准上以重大风险的预防更为合适［8］，需要检察机关运用数字检察、智能技术和传统调查取证等综合方式开展调查核实，并以科学方法论实现对损害事实的剖析和损害社会公益的证成。一是数据对比获取线索。大数据时代需要检察机关运用数字检察思维，向不同行政机关、相关平台调取数据信息，关联对比关键词锁定部分主体的违法行为。本案中，江海区院向园区服务中心、区发展和改革局、区自然资源局等部门调取了企业信息、项目备案、规划报建等数据，对比关联数据可发现问题线索。二是科技手段进一步发现损害事实。数据关联发现问题线索后，需要检察机关进一步运用检测、航拍以及卫星遥感等科学技术手段，结合行政机关对相关行业重大风险隐患判定标准、检察公开听证会、专家论证以及行政机关自认事实等方式综合判定损害事实。江海区院采取无人机航拍取证，并以“现场会+进企听证”形式开展公开听证，结合会上多个行政机关自认事实情况，有效实现了技术手段、公开听证会等可操作性方式明确和具体化了公益损害结果的认定。三是实地走访、勘察进一步判定公益损害情况。数据和科技结合能够发现大而全的问题，但仍需运用走访、勘察等方式逐一了解实情，排除部分不存在损害社会公益情况、不存在违法行为以及相关主体资格不具备等情况。

（二）以体系思维把握适格诉讼主体

最高检提出：“以可诉性促进提升公益诉讼检察办案精准性规范性”［9］，适格诉讼主体是“可诉性”四要素之首，关乎监督对象是否精准、是否具有“可诉性”，需要体系性的把握适格诉讼主体。一是在职权法定、权责一致方面，全面明确一个或多个主体，以及各主体间的法定职责、职权范围、相关依据等，对于多个主体需要检察机关厘清主、次监督对象，在厘清原则上可从业务最为靠近、依据最为权威、监管最为有利方面把握；对于同一公益损害在不同环节负有监管职责或多个行政机关对同一公益损害有不同监管职责，在数量上全面把握监督主体基础上，从主次、先后方面厘清主次监管职责和履职顺序。江海区院从行业监管、主要监管的角度监督区发展和改革局、区自然资源局，从次要监管、履职顺序监督城市管理部门、属地街道办事处；二是从法律法规规范的体系性思维把握，在全面检索国家层面的法律法规规章等依据后，查明国家级、省市级规范性文件和相关“三定”方案、行业标准等依据，掌握规范适用情况，了解地方性规范文件对相关行政许可细化和对省行业标准的宽严执行情况，如江门市2.2米以下小型分布式光伏设施豁免规划许可和豁免标准严于省行业标准。

（三）以系统思维完善社会治理

高质效办好公益诉讼案件应当坚持系统思维，一是以检察建议综合履职推动对当下受损公益的修复以及行业未来的治理，在修复受损公益方面，公益诉讼检察建议具有相应法律约束力、具有引发诉讼环节的程序性权力［10］，在建议事项上需结合具体案情提出详略得当的检察建议，实现“可诉性”、可操作性和有利于行政机关发挥主观能动性；发出后需及时通过综合形式跟进督促，本案中江海区院先后针对性地制发公益诉讼检察建议、社会治理检察建议后，通过定期沟通、工作会议等形式跟进受损公益整改情况。针对分布式光伏发电项目领域、行业背后的长期性、普遍性和行政监管职能交叉等问题，需要检察机关向党委政府汇报、制发社会治理检察建议等方式助力实现行业治理。二是以法律监督推动行政机关健全协作机制。由于法律法规具有相应抽象性、滞后性，对于新兴行业缺乏有效信息共享、衔接协作导致部分项目脱离监管，进而产生行政机关不作为，需要检察机关高质效履职推动细化相关衔接工作。如在分布式光伏发电项目强化监管执法，现实有效的做法是通过多主体联签协作机制，实现数据和信息的互通、共享和衔接协作。三是强化“护企”助力法治化营商环境。对于地方规范标准与省行业协会标准宽严不一致问题、市场主体逐利与行政监管缺位等导致企业产生多类违法违规行为，检察机关办理公益诉讼涉企案件需要做好释法说理，以法律监督促进企业、行业健康发展。