转移支付对地方社会公共服务供给结构影响

张 顺

（贵州财经大学 大数据应用与经济学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

实现基本公共服务全方位供给是解决当前中国社会主要矛盾的一个重要途径， 也是实现2035年远景目标的重要内容。 基本公共服务主要由地方提供，在经济发展不平衡的情况下，各地方财力也有较大差距， 转移支付是中央为解决地方财力差距，从而提升经济欠发达地区基本公共服务供给的重要手段。 社会公共服务是人民关注度较高的公共服务，社会公共服务是公共服务的一部分，包括教育等重点部门。 从分税制改革以来，财权上移和事权下移导致地方政府财力缺口不断扩大，地区间经济发展不平衡也不断拉大地方政府间的财力差距。财力的缺口和差距导致地方政府对公共服务供给产生偏向，产生了公共服务供给不全面等问题。 所以中央对地方的转移支付制度在弥补地方财力缺口的同时，也对地方公共服务的供给结构产生深刻的影响。

本文研究转移支付对促地方公共服务中的社会公共服务供给结构的影响。 从理论上看，转移支付能够通过弥补地方财力而达到促进公共服务供给的效果。 但是在实践中，由于地方政府官员的“经济锦标赛”和“晋升锦标赛”行政激励机制情况，会将转移支付资金更多地使用到生产性支出上，这使得公共服务供给减少。 这减少了转移支付资金的使用效率，加剧了地方政府对公共服务供给结构不均衡情况。 因此，本文利用面板数据，采用系统GMM法，从财政支出结构进行实证分析，以研究转移支付对地方社会公共服务供给结构的影响。

二、文献综述

近年来，众多学者着手研究转移支付对公共服务供给的影响，学者们从多个角度阐述了转移支付对促进地区公共服务发展的作用。

（一）对基本公共服务产生影响

通过地方政府对教育、医疗卫生、养老和公共安全等公共服务供给努力程度研究转移支付的有效性（龚锋、李智，2016）。 采用Ordered Probit 模型，研究转移支付规模和结构对基本公共服务的均等化影响， 随着转移支付规模的扩大在概率上显著增加了基本公共服务均等化， 而且不同转移支付结构对基本公共服务供给的影响有显著差异（胡斌、毛艳华，2018）。 对民族扶贫县研究发现，均衡性转移支付对农林水务支出影响更显著（李丹、刘小川，2014）。 通过对国定扶贫县的实证研究发现， 财政转移支付对医疗卫生基本公共服务供给发现， 专项转移支付与税收返还对医疗卫生基本公共服务均等化效果较低（李红霞、陆悦，2020）。束磊、梁倩（2021）提出构建更加科学透明的转移支付资金分配机制。

（二）其他方面的研究

吕炜、赵佳佳（2015）通过面板联立方程模型研究发现，转移支出扩大了地方财政支出规模，并且降低了资料使用效率。 由于转移支付资金绩效管理存问题而影响基本公共服务的提供 （李永友，2016）。 研究发现，转移支付对地区内城乡间基本公共服务均等化有显著抑制作用 （缪小林等，2017）。均衡性转移支付对公共支出结构产生影响，进而改善经济增长质量（储德银等，2020）。 从基本公共服务均等化感知度方面研究均衡性转移支付制度从现有的公式化分配向制度化治理转变的必要性（缪小林、张蓉，2022）。

综上所述，学者们对转移支付实现公共服务供给程度有不一致的看法，但是鲜有学者研究转移支付对地方社会公共服务供给结构的影响。 鉴于此，本文将从转移支付对地方财政支出结构进行研究，探讨其影响。

三、地区转移支付与社会公共服务支出现状

根据国家统计局政府信息公开资料，将中国大陆分为东部、中部、西部三大区域。

（一）地区间转移支付对比

1994 年分税制改革后财权上移和事权下移，使得地方财权和事权严重失衡，地方财力不足，造成纵向财力不均衡的局面。 同时，随着中国2001 年加入世界贸易组织，中国经济加快了全球化进程，也实现了高速发展。 但是地区间的经济发展不均衡也随之被快速拉大， 经济发展不均衡也导致了各地方政府财政收入能力的不均衡， 造成横向财力不均衡的局面。面对纵向和横向的财力不均衡，中央对地方的转移支付成为均衡地方财力的重要工具， 有效缓解纵向和横向的财力不均衡局面， 从而促进社会公共服务的供给水平。 由图1 可知，整体上看，中央对各地区人均转移支付呈现逐年上升的趋势，只有2019 年中央对东部地区的人均转移支付有较小幅度的下降。 具体来看中央对西部人均转移支付最多，从2007 年人均转移支付2000 元左右猛增到2019 年人均获得转移支付资金超过了10000 元。 12 年的时间增长了近5 倍， 东北地区也有4 倍左右的较大增幅。 相比之下， 东部地区获得人均转移支付资金最少， 在2007 年东部地区人均转移支付资金仅为1160 元，且在12 年的时间里仅增长3 倍左右，人均转移支付为西部地区转移支付的三分之一左右。 可见， 转移支付资金更多地流向西部和东北经济欠发达地区，有助于平衡纵向和横向财力差距。

图1 2007—2019 年中国各地区间人均转移支付

（二）社会公共服务现状

由图2 可知，从整体上看，各项社会公共服务支出逐年增加。 但从具体来看，各项支出存在明显差异。 教育支出一直处于领先位置，可以看出各地方财政对教育的投入是最多的， 并且增长势头迅猛。 相比较而言，人均环保支出最少，地方财政对环境保护的支出明显不足，增长趋势缓慢。

图2 2007—2019 年地方各项人均社会公共服务支出情况

（三）数据来源及统计特征

本文使用所以变量的原始数据由《中国财政年鉴》、 财政部预算司网站以及RESSET 宏观经济数据库等整理而来。 由于西藏数据存在缺失情况，故本文最选取除香港、澳门、台湾、西藏之外的30 个省、 直辖市和自治区作为实证样本， 时期跨度为2007—2019 年（表1）。

表1 各变量统计特征

四、实证分析

在实证分析中， 为通过分析转移支付的影响，构建以下模型：

其中：SPit为i 省t 年人均社会公共服务支出项目。 在解释变量中，为考虑上一期各项支出对社会服务供给的影响情况， 加入上一期财政支出项目SPit-1。 核心解释变量为人均转移支付TP(transfer payment)。 在控制变量三中，分别加入人均GDP、城市化水平UL (urbanization level)、 地方财政自给率LFSR(local fiscal self-sufficiency rate)、居民储蓄率HSR(household saving rate)、就业率ER(employment rate)以及人口密度PD(population density)。

解释变量为人均转移支付。 结构分析中被解释变量为人均教育支出、人均医疗卫生支出、人均社会保障支出、人均环境保护支出。 为缓解遗漏变量偏误，本文借鉴现有研究选取部分控制变量：财政自给率代表地方财政情况；人均GDP、居民储蓄率代表经济发展水平等。 它们分别对社会公共服务结构产生影响，使用系统GMM 方法进行回归估计（表2）。 由2 表可知，社会公共服务在当前的供给情况会对下一期的供给产生显著影响，原因可能由社会公共服务本身具有的延续性所决定。

对于核心变量的考察发现，转移支付对教育支出和医疗卫生支出有显著影响，回归系数为5.05 和2.68，系数较大。但是转移支付对社会保障支出和环境保护支出的影响均不显著，说明地方将转移支付资金主要流向教育支出和医疗卫生支出。 总的来说，由于教育和医疗卫生既是人民所关注的重点公共服务项目，也是中央政府对地方考核比较严格的公共服务项目，所以教育和医疗卫生所享受到的转移支付资金也比较多。

五、结论及启示

“财政是国家治理的基础和重要支柱”，在未来中国的财政体制改革中，中央对地方的转移支付必将继续扩大， 进而继续缩小纵向和横向的财力差距。 但由于转移支付的“粘蝇纸效应”、地方政府“经济锦标赛”等问题，中央对地方转移支付还有进一步改进的地方。 综上考察转移支付对地方社会公共服务供给结构的影响，主要结论如下：第一，中央对地方转移支付逐年增加，对西部经济欠发达地区的转移支付资金明显大于其他地区。 这对缩小纵向和横向的财力差距有一定作用，有利于贫困地区提升财力，从而提升社会公共服务的供给。 第二，在结构分析中， 转移支付有利于实现社会公共服务均等化，但是转移支付主要用于教育支出及医疗卫生支出； 对社会保障支出和环境保护支出的影响不显著。 说明在社会公共服务中，地方主要将中央所给的转移支付资金投向公共教育和医疗卫生，而对社会保障和环境保护地提供明显不足。

从未来趋势看，中央加大对地方转移支付力度仍然是实现地方增加社会公共服务供给的有效手段，所以需要对转移支付制度进行进一步改革和完善。 据此，本文提出启示：第一，继续保持对西部地区的转移支付，有利于缩小经济欠发达地区与东部经济发达地区的财力差距，是实现社会公共服务均等化的重要工具，有利于西部地区社会公共服务地提供。 第二，完善中央对地方政府的财政支出绩效考核标准，进一步优化转移支付绩效考核机制。 针对民众关注度较高的社会公共服务项目，提高考核标准和总体占比， 以明确公共服务供给的方向，督促地方政府对公共服务的供给向民众关注的项目倾斜。 另外，中央应加大对国民整体效用较大的公共服务项目的转移支付，例如环境保护专项转移支付，加大地方对环境保护的供给。 第三，探索建立横向转移支付的新方式，采用项目建设的方法进行支付转移。 由于地区间经济发展严重失衡，导致地区财力失衡，对于一些重要的项目无力建设。 通过横向转移支付加强必要项目的建设可以有效改善地区间经济不平衡的现状， 有利于缩小地区间的差距，进而保证财政自给能力弱的地区也能够提供大致均等的社会公共服务。