筑牢国家西南生态安全屏障的对策建议*

摘要：国家西南生态安全屏障具有显著的国家代表性和生态重要性，是典型的社会—经济—自然复合生态系统，切实发挥了生态文明建设在“五位一体”中的特殊作用。文中总结西南生态安全屏障的特征和作用，并分析其现存问题，包括与其他生态安全屏障的衔接不充分、国家公园建设滞后、横向生态补偿体系缺位、社会参与不足、人才培养和配套设施不尽完善、科技手段与专业资源开发落后等。在此基础上，提出筑牢国家西南生态安全屏障的建议：1）完善顶层设计；2）加速建设国家公园；3）以生态系统服务价值为依据开展全（流）域横向生态补偿；4）推动全社会参与的治理共同体的有效形成；5）完善各项配套机制；6）培养与整合在地专业资源。

关键词：生态文明；生态安全屏障；社会—经济—自然复合生态系统；生态补偿；国家公园

中图分类号：F124.5"""文献标识码：A"""文章编号：2096-9546（2024）03-0029-08

Building a National Ecological Security Barrier in Southeast China： Current State and Countermeasure

Li Ji^1，2

（1.School of Marxism， Ningbo University of Finance amp; Economics， Ningbo 315175，Zhejiang， China;

2.Committee of Theoretical Learning， Yunnan Provincial Committee of China Zhi-Gong Party，

Kunming 650031， Yunnan， China）

Abstract： The national ecological security barrier in the southwestern region is substantially representative and ecologically significant. As a typical integrated social-economic-natural ecosystem， it has played a specific role of ecological civilization in the five-in-all model， i.e.， integration of ecology， politics， society， economics， culture. The paper summarizes the features and roles of the southwestern ecological security barrier， and analyzes the existing problems such as the incomplete connection with other ecological security barrier， the lagging construction of national park， the lack of horizontal ecological compensation schemes for ecological system services， the insufficiency of public participation， the ineffective supplement of human resource and facilities and the under-developed sci-tech approaches and professional resources. In view of the problems， the measures to construct the southwestern ecological security barrier are put forward， including：1） Improving the top-level design; 2） Accelerating the construction and development of national parks; 3） Promoting the whole-region horizontal ecological compensation based on the value of ecosystem services; 4）Facilitating the effective building of shared community of governance featured with public participation; 5） Setting up all support mechanisms; and 6） Cultivating and integrating local professional resources.

Keywords： ecological civilization;ecological security barrier; integrated social-economic-natural ecosystem; ecological compensation; national park

2014年，中央国家安全委员会首次将生态安全纳入国家安全体系，“十四五”规划进一步提出了完善生态安全屏障体系的要求^［1］。作为具体举措，2011年的《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》便明确云南的战略定位之一是“西南生态安全屏障”（简称西南屏障）^［2］。西南屏障的地理范围以云贵高原—横断山脉为主，涉及流域面积1 057 km²，承担了生物多样性保护、水土保持、水源涵养和跨境生态保护服务功能等主要功能^［3］，具有显著的国家代表性和生态重要性，其中云南省为主要范围和建设单位。作为我国3大特有植物分布中心的两处交汇地（川西—滇西北和滇东南—桂西），云南省是我国植物种类最多的省份，也是栽培稻、荞麦、甘蔗等作物的亚洲起源中心和分化中心；拥有植物19 365种，占全国植物种类的50.1%；脊椎动物达2 273种，占全国的52.2%；拥有国家重点保护野生植物172种和国家重点保护野生动物240种^［3-4］。建成的“中国西南野生种质资源库”是亚洲第1的野生生物种质资源保护设施。高黎贡山国家公园候选区是全球仅有的2处生物多样性热点3地交汇地（东喜马拉雅地区、横断山地区、印－缅地区）之一，被誉为“哺乳类动物祖先的发源地”“东亚植物区系的摇篮”“世界物种基因库”^［5］。滇中南部的哀牢山国家公园候选区是世界上亚热带常绿阔叶林保存面积最大的地区，也是全球90%西黑冠长臂猿的栖息地、我国超过50%的绿孔雀的栖息地，以及2个国际鸟盟确立的重要鸟区，拥有沉积岩、变质岩和火山岩浆岩“三位一体”的古生物化石集群。澜沧江（湄公河）号称“东方多瑙河”，是世界第6大河、亚洲第2大河和东南亚第1大河。

西南屏障不仅为我国进一步推动可持续发展提供了重要的生态资源保障，也为全球的生物多样性保护事业作出了不可忽视且不可替代的贡献；但目前关于西南屏障的研究依然有限。因此，本文将对西南屏障的特征、作用及现存问题进行总结，并提出相关建议，以期进一步推动西南屏障的构筑与可持续发展。

1"西南屏障的特征

2015年，联合国《2030年可持续发展议程》提出了由17个具体目标构成的“可持续发展目标”（sustainable development goals，SDGs），并将生态安全与社会发展结合，提出生态安全是人类社会持存的关键影响因子。这与马世俊等^［6］提出的“社会—经济—自然复合生态系统”的概念相契合。“社会—经济—自然复合生态系统”强调3个子系统内部的结构与功能应维持稳定，但更突出社会的科技、经济、文化发展与自然的生态系统功能间的内在冲突，尤其重视来自自然的负反馈约束和调节。对此，我国生态学家和经济学家进一步开展了很多具体研究^［7］，而西南屏障的特点也验证了该系统的有效。云南的资源生态位和环境生态位很高^［8-9］，但社会与经济发展普遍滞后。传统的社会经济发展模式将对生态系统稳定性和多样性造成显著的胁迫，在西南屏障的建设中应重视发挥自然对社会与经济的负反馈作用并发掘正反馈作用，以实现人与自然的和谐共生，并最终实现社会—经济—自然复合生态系统的稳定可持续。以国家公园建设为例，中共二十大报告提出在2035年基本建成世界最大的国家公园体系^［10］。云南是我国（统计未包括港澳台地区）最早探索国家公园社会发展模式的地区，早在1996年迪庆藏族自治州便设立了普达措国家公园（市级，现已更名为“香格里拉国家公园候选区”），并于2016年被国家林业局列为10个国家公园体制试点单位之一。为保护本底的自然子系统，该地区仅对3%的实验区进行经济开发，并首次引入公司化经营模式开展生态旅游等商业活动，不仅为当地居民创造了工作岗位，还设立教育基金为原住民高中生和大学生提供学费补助以支撑社会稳定，其产生的经济效益还支撑了面积占比97%的核心区和缓冲区的日常运作。在经济子系统和社会子系统的支撑下，不仅缓解了对自然子系统的显著胁迫和负反馈，更促进了“社会—经济—自然”良性循环的可持续，形成了稳定的复合生态系统。

1.1"自然环境子系统

作为西南屏障的主体区域，云南省是我国平原面积比例最低的省份，存在岩溶、干热河谷、高山、雨林等多种自然地理环境，地势起伏变化显著，垂直海拔落差巨大（76～6 740 m），境内有各种垂直气候带和北热带、南亚热带、中亚热带、北亚热带、南温带、中温带和高原气候区7个气候类型^［11］，年平均降水量4 820.8亿m³，以4.1%的国土面积覆盖了除海洋和沙漠外的所有生态系统类型。云南素有“动植物王国”和“物种基因库”的美誉，根据《云南省生物物种名录（2016版）》记载，其拥有脊椎动物、高等植物、大型真菌和地衣共25 434 种，超全国半数。云南是重要的物种起源和分化中心之一，《云南省生物物种红色名录（2017 版）》记载的中国特有种和云南特有种分别为5 682 和3 432种^［12］。但与此同时，云南现有3 625 种生物种处于受威胁状态，含891种云南特有种；国家重点保护动、植物分别为242和151种，占全部数量的57.1%和41.0%；被《中国植物红皮书》和《危野生动植物物种国际贸易公约（CITES）附录》列入的珍稀濒危植物和珍稀濒危动物分别为154种和192种；已有112种动植物被云南省列入极小种群物种^［11］。同时，物种入侵显著，28%的湿地存在严重问题，全省范围存在400余种农业入侵物种，约占全国农业入侵物种的2/3^［13］。此外，如云南省文山壮族苗族自治州等部分区域依然存在严重石漠化现象^［14］。总体上，云南的资源生态位和环境生态位较高，为复合系统的稳定发展提供了资源保障。

1.2"社会制度子系统

西南屏障与南亚、东南亚部分地区地理相连，拥有25个边境县^［15］，并与缅甸、老挝和越南接壤^［16］，存在周边国家的社会制度的影响，需开展跨境治理合作。尤其是高黎贡山国家公园候选区是我国与缅北地区的界山，生态安全压力巨大。例如，由于邻近各国保留了焚烧稻秆等传统农俗而成为全球最大的生物质燃烧地，受季风影响而对西南屏障存在显著影响，甚至存在“进口火”的风险^［17］；对此，出现了边境预警防控及跨境协助为主的滇缅合作，通过具体的跨境治理合作，在国内外建立了针对性的监测体系、技术指导、沟通联勤和经济帮扶等社会制度。同时，作为边疆地区，西南屏障不仅有着跨境治理需求，还有更为显著的民族治理需求^［18］。第七次全国人口普查数据表明，仅云南省内便拥有26个少数民族，占云南省人口总数的33.12%，包括15个独有世居民族和11个“直过”（从原始社会直接过渡到社会主义社会）民族，其中人口总数最少的独龙族仅6 735人。对此，《云南省生物多样性保护条例》规定，“应当加强与生物多样性保护相关的传统知识、方法和技能的调查、收集、整理、保护”， 并开展民族文化与生物多样性保护研究，设立遗传资源及其相关传统知识项目^［19］。在我国（未统计港澳台地区）第1家农民自发成立村级生态保护协会的保山市隆阳区百花岭村，其85%的人口为独有世居的傈僳族，曾有刀耕火种和砍树狩猎的民俗。目前，通过宣教其基本转变了原来的“靠山吃山”的理念，树立了“生在高山脚下，住在半山板板”“这座山是任何人都拿不走的，这就是我们自己的山，要保护好这座山”的生态文明新观念，改变了傈僳族传统生产生活方式。可见，社会制度子系统的完善和调整为复合系统的可持续发展提供了制度保障。

1.3"经济发展子系统

云南已确定“三区三线”（“三区”即农业、生态和城镇3个功能区，“三线”即永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界），严守“三屏两带”（“三屏”即青藏高原南缘滇西北高山峡谷生态屏障、哀牢山—无量山山地生态屏障、南部边境热带森林生态屏障，“两带”即金沙江澜沧江红河干热河谷地带、东南部喀斯特地带）和高原9湖为重点的生态保护红线，并持续淘汰落后的“两高”（高污染、高能耗）产业，重点发展适应自然地理条件的新兴特色产业。但受限于历史遗存和开发能力，产业结构仍有待优化，尚未建成充分体现可持续发展要求的经济发展格局。例如，烟草业占用林地且对水土保持造成负面影响^［18］，但仍是云南产业强省的重点行业^［20］；被中央第八生态环境保护督察组曝光的昆明市晋宁县“古滇名城”长腰山过度开发凸显了构建国土空间开发新格局的不足。同时，依然存在保护与发展的矛盾。“落实“正确处理保护与发展的关系”并非一蹴而就，具体而现实的约束使得政策制定存在困难。在地方经济发展特别是基础设施建设方面，生态保护红线区域仍与其存在冲突。例如，紧邻人类活动密集区的高黎贡山国家公园候选区在当地政府的强烈要求下，勘界立标时并未设缓冲区，且最终将德宏傣族和景颇族自治州的盈江县调出。“社会—经济—自然” 复合系统中，经济子系统为人与自然生命共同体以及人地关系和谐提供各种保障，有正面的影响，但同时也有负面的影响，其对其他子系统产生的影响及变化再反作用于经济子系统。

2"筑牢西南屏障的现行举措

生态安全是西南屏障建设的首要目标，也是总体国家安全观的重要构成，关注生态系统良性循环和环境风险有效防控。多年来，云南省针对生物多样性保护、有害入侵生物防治、重要生态系统保护和修复重大工程实施、环境污染防治、生物安全管理和自然灾害防御重点发力。同时，按照中共十八大报告的要求，筑牢西南屏障并非“为生态而生态”，而是自觉把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设全过程，切实发挥了生态文明建设在“五位一体”中的特殊作用，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展作出了云南贡献。

2.1"提高政治站位、贯彻法治先行

云南省委、省政府保持高度的政治站位，按中央要求建立了由省长担任总林（湖）长的省—市—县—乡—村的五级林长制，更设立了省委书记和省长担任组长、省发展和改革委员会牵头的云南省生态文明建设排头兵工作领导小组，贯彻党政同责和顶层设计。此外，高度重视生态环境领域的立法工作，率先颁布省级生物多样性保护条例和国家公园管理条例，如近期云南省生态环境厅发布了《关于加强生态环境法治建设的实施意见（2021—2025年）》，为进一步加快构建生态环境治理体系、筑牢西南生态安全屏障提供政策法治保障。

2.2"推进产业升级转型、助力西部大开发

为有效防控环境风险，云南省坚决放弃传统的重污染和高能耗产业，坚持挖掘省内自然资源开发潜力，坚定推动产业升级转型，助力西部大开发。例如，为保护环境资源并提高资源利用，对所有中小型水力发电站实施了关停并转并建设特大型水电站，尤其是川滇交界处的总装机量全球第2大的白鹤滩水电站创造了6项世界第1，2021年的交易电量占全社会用电量比率为全国第1；发挥云南日照时长和强度丰裕的特点，积极拓展光伏发电产业；挖掘高原特色农业优势，通过“一县一品”的评选积极开展“云药”“云菜”“云花”和“云肉”等国家地理标志产品和绿色标志食品开发，尤其肉牛产业占全省第一产业产值的40%并成为我国6大肉牛基地之一，进一步维护我国粮食安全。

2.3"构建美丽乡村、落实新农村建设

为实现生态系统良性循环，云南省结合新农村建设，提出了建设“最美丽省份”的目标，在保护的同时进行合理的开发与社会改造。一方面，夯实了美丽乡村的建设。例如，将219国道泸水市六库镇至贡山县丙中洛村段建成“最美公路”，其间铺设了机动车、自行车和步行道供自驾、骑行和徒步的游客使用，也为夹在高黎贡山和碧罗雪山间生活的山民提供了重要公共休闲场所。另一方面，积极开展综合治理。例如，作为滇池水域水表水质修复的最佳区域，昆明市晋宁区兴旺村渠东渔场受世界粮食计划署资助，被改造为南滇池国家湿地公园。国家湿地公园管理委员会和村委会集中办公，实现了恢复与保护、产业转型、人居环境改善、居民收入增加和社会治安稳定（含防火防盗防猎）的综合治理效果，提供了天蓝、水清、花香、人笑的康养环境。

2.4"实现整体脱贫、提升文化素养

西南屏障丰富的自然资源得益于其独特的地理条件，但也成为其经济发展的限制因素。作为曾经的国家级贫困县数量最多的省份，云南省的农村贫困人口数量曾高达933万。在西南屏障构建及维护中，结合恢复与保护的相关工作，贫困家庭的现实经济困难得到了切实解决，进而实现了整体脱贫。例如，独龙族践行“全面实现小康，一个民族都不能少”的指示，得到了习近平总书记的回信鼓励^［21］；为保护环境及防范自然灾害，怒江傈僳族自治州动员世居山区的村民集体搬迁至州府（六库镇）城郊结合部，并无偿提供拎包入住的高层公寓以解决生态移民安置问题，为每个拥有健康成年成员的建档立卡贫困户提供1个生态护林员岗位，解决了31 000人的稳定就业问题，既满足了巡护要求，又推动了全面脱贫。通过相关举措，改变了大量农业人口和山区居民的传统观念（祖宅不可动、祖居不可离），形成了沿边居民的人居新观念（不离乡土即是为国守边）。

3"筑牢西南屏障的现存问题

3.1"与其他生态安全屏障衔接不充分

《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》提出了7个屏障区，涉及西南屏障地理范围的是青藏高原生态屏障区和长江重点生态区（含川滇生态屏障），但纳入规划的重点生态功能区仅有川滇森林及生物多样性生态功能区和桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区，生态保护与修复重大工程仅涉及横断山区水源涵养与生物多样性保护项目和长江上中游岩溶地区石漠化综合治理项目。横断山脉是我国最长、最宽和最典型的南北向山系，水汽调节功能显著，“春城”昆明得益于此；高黎贡山即为横断山脉的西缘，也是青藏高原的西南缘。现有规划将川滇森林及生物多样性重点生态功能区纳入长江重点生态区（含川滇生态屏障），单独组织重大工程，忽略了与青藏高原生态屏障区的生态廊道联接，影响了西南屏障的构筑。由于青藏高原生态屏障区的主体责任方为西藏自治区，而西南屏障的主体责任方为云南省，两个屏障区独立建设，虽有省际联席会议制度，但目前未充分发挥作用，且宏观统筹协调不足。此外，仍旧存在本底调查不全面、不充分的情况。以高黎贡山为例，目前其综合科学考察虽已完成，但核心区域怒江段的考察内容仍不全面，部分区域尚未进行实地研究。

3.2"国家公园建设滞后

构建以国家公园为主体的自然保护地体系是筑牢西南屏障的重点工作^［22］，但目前尚无建成的国家公园。国家公园建设面临的主要困难是当地社会经济发展和生态保护的协调发展格局仍未完全形成，尤其是权属确定和补偿等诸多现实问题仍需妥善处置。

3.3"横向生态补偿体系缺位

保护与修复工程耗资巨大，筹资难题影响了治理效果。当前的资金来源几乎完全依靠纵向生态补偿，且地方财力有限，主要依赖中央财政的专项经费，“十三五”期间仅获得227.98 亿的中央生态转移支付资金^［23］。目前，退耕还林的生态公益林补偿标准仅为每年240元/hm²（16元/亩），基层操作主要依赖行政强制。国家正鼓励各地探索横向生态补偿，横向生态补偿体系的核心是生态系统服务价值的评估和定价。早在2011年，云南省已开展森林生态系统服务功能价值评估^［24］，普洱市同步发布GDP与绿色GDP数据多年，但相关数据至今未得到应用，横向生态补偿体系整体缺位。

3.4"社会参与不足

基于公众参与的公众科学已成为发达国家生态保护和环境治理的重要手段^［25］。2020年联合国生物多样性大会（COP15）期间，自然资源部发布的《中国生态修复典型案例》中，唯一由非政府组织（美国大自然保护协会）主导的案例即来自西南屏障的“云南滇金丝猴全境保护实践”（其他17个案例均由政府组织推动），其通过公众参与推动生态友好的社区发展，并初步建立了社会参与的生态保护与修复的可持续机制^［26］。总体来说，西南屏障仍旧采取自上而下的治理模式，虽有“学生河长”等具体创新，但公众主要参与手段仍旧以传统的环保热线为主，参与渠道有限。此外，传统文化和知识素养制约导致大量本地居民认识不足，对人地矛盾和人兽冲突的处置存在正确认知、集体认同和共同行动方面的不足。

3.5"人才培养和配套设施不尽完善

限于现有体制、机制的落后及资源的稀缺，在筑牢西南屏障的工作中，普遍存在基层人力资源匮乏和基础设施不足的问题，存在产生突发重大事故的风险。例如，林区巡护的主力是兼职的生态护林员，人员专业知识和技能参差不齐且总体匮乏，且缺乏必要的专业设备设施。

3.6"科技手段与专业资源开发落后

云南省科技资源与设施配置相对落后，现有科技手段不能满足筑牢西南屏障的需求。例如，野外监测多依赖于中国科学院昆明分院下辖研究所和云南各高校课题组的设备，未形成联网的全境实时监测体系，“三防”（防火、防越境、防犯罪）压力大。在现有资源不足前提下，对专业资源开发也未及时改进，例如各项具体规划和工程的科学决策咨询过程未充分利用中国科学院的院地合作政策。

4"对策建议

4.1"完善顶层设计

1） 尽快开展第二次青藏高原科考补充调查。在第二次青藏高原科考计划中增加高黎贡山和碧罗雪山的全域补充调查，摸清摸全本底数据，加强经济与人文系统的调查。

2） 优化调整全国重要生态系统保护和修复重大工程规划及细则。结合补充调查数据，重点针对与其他生态安全屏障的衔接及优化等重大工程规划，实现筑牢西南屏障与全国整体规划紧密结合。

4.2"加速国家公园建设

1） 强化省际协作。在现有与西藏自治区和广西壮族自治区、贵州省的省际联席协调会议基础上，加强协作，协调高黎贡山国家公园候选区和西南岩溶国家公园创建区的相关工作。

2） 加快权属确定和补偿工作。充分利用云南省生态文明建设排头兵工作领导小组和联席会议制度，统筹协调相关工作，尽快完成权属确定和补偿工作，突破制约设立国家公园的瓶颈问题。

4.3"开展全（流）域横向生态补偿

1） 全面开展生态系统服务价值评估。在全省范围内统一评估体系和标准，定期发布年度全省生态系统服务价值数据，率先成为全面正式采用GDP和GEP双测算的省份。

2） 在省内外推行全（流）域横向生态补偿试点。总结现有成功案例经验，并以生态系统服务价值评估数据为依据，开展省内和省际间全（流）域横向生态补偿，缓解经费短缺问题。

4.4"推动全社会参与的治理共同体的有效形成

1） 引进国际前沿治理理念。引入海外生态学研究和环境治理中的公众科学理念，从科学教育、专业培训、组织机制、资金保障和设备配备等多环节入手，将自上而下的大政府模式改为“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体模式。

2） 注重本土化适用。鉴于国情和省情的差异，海外的治理理念和实践经验并不完全适用，需关注本土化适用，形成适于西南屏障的公众科学经验，例如建立基于国情（国家安全）和省情（民智现状）的政府主导的公众参与模式。

4.5"完善基层的各项配套机制

1） 加强基层队伍的素质建设。现有专职和兼职基层队伍人数众多，培训压力巨大，需进一步投入专人专款进行较高频度的常规培训，以全面提升基层队伍的综合素质。

2） 加大基层队伍的“软硬件”配套。补齐专、兼职护林员的劳动安全和社会保障短板，完善巡护工作所需的专业设备和设施，坚决贯彻“生命至上”理念。

4.6"培养与整合在地专业资源

1） 培养在地人才队伍。依托中国科学院昆明分院下辖的昆明植物所、昆明动物所和西双版纳植物园以及云南大学的生态学专业（一流学科），整合云南省林业和草原科学院、云南省农业科学院、西南林业大学和云南农业大学等在地专业培养机构，规划全省统一的专业人才培养计划和培养方案，面向筑牢西南屏障的任务与目标，提供合格且充裕的人才梯队储备，并在引、育、用等人力资源开发的系列环节上出台具体扶持政策，切实扭转人才培养的长期窘境。

2） 整合在地智力与科技资源。设立科学技术顾问咨询制度，将中国科学院昆明分院等在滇科研院所列入云南省生态文明建设排头兵工作领导小组和联席会议的成员单位，提高相关管理部门科学制定政策的能力；整合在滇科研院所现有的野外台站等设备、设施，共享数据，尽快完成覆盖全省的野外实时监测体系，为筑牢西南屏障提供最重要的基础保障。

致谢：

感谢中共云南省委统战部、中国致公党云南省委员会、中国科学院昆明分院、云南省人民政府各厅、保山市人大常委会、怒江傈僳族自治州人民政府及下辖各级机关和各参与者的调研协作！

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