上海市垃圾分类政策执行情况及建议

□文/王韵钦

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院 黑龙江·哈尔滨）

[提要］ 垃圾分类指按一定的规定把垃圾进行分类搬运、储存和处理，从而转变为社会公共资源的过程。本文基于史密斯模型对垃圾分类政策执行过程进行分析，研究垃圾分类政策执行过程中存在的问题，并提出对策建议。

随着我国经济实力不断增长，带来的不仅是国民幸福生活指数的提高，城市化产生的大量的各种各样的生活垃圾造成了垃圾围城现象，水源和土地被污染，导致很多居民身体出现了各种健康问题。2019年，为了解决这一问题，我国出台了垃圾分类政策，并选中上海等46个城市作为试点对象进行垃圾分类，强制性垃圾分类的政策出台后，引起了广泛争议，实施两年后，取得了一定成果，但是还存在一定不足。本文基于史密斯模型，分析上海市在垃圾分类政策执行过程中还存在哪些问题。

垃圾分类作为国内学者一直关心的重要问题，张英民指出我国城市垃圾过多，但是处理垃圾的能力相对滞后。吕维霞认为日本的垃圾分类和垃圾处理做得很好，我国应该借鉴日本处理垃圾的经验。徐林认为正向宣传、繁荣非正式垃圾回收市场、社区社会组织培育发展都有利于提升垃圾分类的绩效。刘梅认为发达国家例如日本、美国、德国、比利时的垃圾分类经验更加先进，我国应该学习其中的精华部分。谭文柱认为我国垃圾围城困境的根源在于城市生活垃圾处理制度的缺失，应该借鉴台湾垃圾分类处理的经验，将垃圾分类收集与垃圾费征收结合起来。余洁认为我国城市垃圾分类相关法律不够完善。杜春林认为应完善多元主体参与垃圾分类的相关制度，引导多元主体共同参加垃圾分类，才能做好垃圾分类。张丽萍认为我国垃圾分类工作面临困难的原因是大量居民怕麻烦，感觉费时间。杜欢政认为我国城市生活垃圾分类还面临着居民难以养成垃圾分类习惯、公共机构示范困难、不断有新品种的垃圾产生、各城市垃圾分类标准不同、处理垃圾的技术和设备不够先进、奖惩机制尚未健全等问题。王晓楠认为应该提升公民的绿色消费观念，培养公民节约环保的习惯，增强公民环境责任意识，梳理典型模范人物，增强不同阶级的认同感，提升公众对环境的满意度，促进公众积极进行垃圾分类的行为。

一、垃圾分类政策执行的理论框架

（一）史密斯政策执行过程模型。史密斯认为，理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素，都是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。理想化的政策是政策制定者试图追求的相互作用形式；目标群体是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体；执行机构是政府机构中负责政策执行的组织；环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的要素。（图1）

图1 史密斯政策执行过程分析模型图

史密斯认为政策执行所涉及因素很多，但以下四个为主要变量：

1、理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案，具体包括政策的形式、类型、渊源、范围，以及社会对政策的认识。

2、执行机关，通常指政府中具体负责政策执行的机构。包括执行机构的权力结构、人事配备及其工作态度、领导模式和技巧，以及执行人员的情况。

3、目标群体，即政策对象，泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体。包括他们的组织或制度化程度、对领导的认知程度以及先前的政策经验。

4、环境因素，即与政策生存空间相关联的因素，包括政治环境、经济环境、文化环境、历史环境等。它是政策执行的路径依赖和影响因素。

（二）生活垃圾分类政策执行分析框架。基于史密斯模型，生活垃圾分类政策中涵盖四个变量：第一个是上层决策者受环境影响为了解决垃圾围城、垃圾污染等问题而制定并执行的生活垃圾分类政策；第二个是执行机构，政府的相关部门负责进行颁布政策并监督目标群体执行；第三个是目标群体，是政策的直接被影响者，也是政策的目标承接者，上海市居民作为政策的直接受众，对于政策执行的效果与后果有一定的影响，并最了解政策执行的效果；第四个是政策环境，由受环境影响的政策执行过程或者被政策执行过程影响的因素组成，生活垃圾分类政策就受到了社会环境和经济环境等的影响。如图2 所示。（图2）

图2 生活垃圾分类政策执行分析框架图

二、生活垃圾分类政策执行中存在的问题

（一）目标群体积极性不高。因为2019 年前上海的生活垃圾一直由物业的保洁员进行分类，居民没有养成垃圾分类的习惯，所以政策颁布后，居民感觉垃圾分类过于繁琐麻烦，不够便捷，并不会积极主动地进行垃圾分类，而且居民不了解如果不进行垃圾分类会对环境乃至居民自身造成什么影响，只是很抵触突然出现的强制性责任。

（二）奖惩机制不够合理。政策出台后注重提到了处罚机制，如果不进行垃圾分类会有什么惩罚，但是并没有强调垃圾分类进行得好会有多大的奖励，进一步加深了目标群体的抵触心理，只强调惩罚而不强调奖励会加深政策执行的困难程度。而且奖励对于大部分居民来说也不够有吸引力，奖励是通过绿色账户中的积分来兑换物品，上海市的年轻人由于工作忙等原因并不愿意去兑换物品，兑换物品的一般都是退休后有清闲时光的老年人，所以奖励机制的受众不够全面。而且处罚机制虽然比较严厉，但是执行的情况并不够好，执法力量薄弱，行政处罚常常难以落实到实处。

（三）政府没有发挥真正的主导作用。政府不仅没有调动起目标群体的积极性，而且由于是强制性的垃圾分类，没有让居民认清垃圾分类的必要性，只是由于强制性被迫做出垃圾分类的行为，所以当政府或者社区的监管出现不足的情况时，居民就会能懒则懒，不再进行垃圾分类。而且部分居民并没有很好地理解垃圾分类政策中的一些含义，例如定时定点，认为政策并没有对定时定点做出强制性规定，而且由于大部分居民都是上班族，并不能很好地执行定时定点而选择偷着乱扔垃圾，虽然不符合规定，但也是政策制定时考虑得不够全面，不能让目标群体清楚了解政策的执行过程。

（四）垃圾分类政策宣传不够深入。在垃圾分类政策执行以来并没有一个很好的宣传方式，甚至大部分宣传都是在线下进行，没有让热爱上网的年轻人合理理解政策的途径，宣传手册等的发送很少会真正吸引目标群体，宣传方式过于落后，不能吸引年轻人、中年人等上班族的注意。而且宣传手册中的内容过于繁琐复杂，没有真正直观地体现出垃圾分类的必要性，而且没有一些朗朗上口、简单易懂的口号，宣传手册做得也不够有趣，不能吸引目标群体的注意。

（五）垃圾分类监管还比较薄弱。因为居民对于垃圾分类的主动性不够高，所以不会主动关注别人是否进行了垃圾分类，社区就只能依靠纯人工进行垃圾分类，但是工作人员即使是24 小时关注大家是否都按照垃圾分类要求进行分类，依然会有一些漏网之鱼，而且长期24小时工作也会造成监管人员人手不足的情况，在部分小区因为监管过于严格会引发住户不满，甚至可能会反而举报小区服务不够好，为了让用户满意，小区监管人员也会存在睁一只眼闭一只眼的行为，进一步对垃圾分类监管造成困难。

三、上海市垃圾分类政策执行完善建议

（一）提高目标群体积极性。应对垃圾分类的必要性进行大力宣传，可以在网上发布垃圾分类科普视频，或者把垃圾分类编成有意思的小段子，让年轻人进行了解，并调动年轻人的积极性，让年轻人愿意主动进行垃圾分类。

（二）完善奖惩机制。现有奖惩机制不足以满足各种不同类型的群体，比如针对中老年人就应该加大物质奖励，垃圾分类进行得好可以奖励一些生活用品，针对年轻人可以进行精神奖励，例如给予一些表彰等；也要把惩罚落实下来，并不能只是光说不做，做得好要有奖励，做得不好也一定要有惩罚，不能怕得罪目标群体就对他们错误的地方视而不见，必须要让目标群体知道如果不进行垃圾分类就一定会有惩罚。只有明确奖惩机制，目标群体才能积极主动地执行政策。

（三）强化垃圾分类监管力度。在执行垃圾分类监管过程中如果无法招聘到足够的人员进行监管，可以采用装摄像头进行网络监管的形式，发现有人违规扔垃圾时进行惩处，也应该在聘用生活垃圾管理社会监督员时给予他们一定的权利，让他们有权利对违规人员进行惩罚，而不只是口头教育，并且应该提高生活垃圾管理社会监督员的福利，吸引更多的人来应聘这个职位。如果招聘不到足够的人手，还可以从社区选取志愿者，对于老年人我们可以采用劝说他们“社区是一个大家庭，只有社区的环境好，我们的家才会更好”的方法；对于中青年人，我们可以选择让家长带着孩子一起参加活动的办法，可以给孩子一些荣誉称号，如果做得很好，还可以给学校发送感谢信，让孩子有荣誉感；对于没有孩子的青年人，可以采用劝说他们为人民服务就是为自己服务的方法，调动他们的责任感与积极性，让他们感觉参加志愿者活动不仅是为人民负责，更是为自己负责。

（四）政府要承担好主导作用。要把政策明确清晰地传达给目标群体，针对政策执行中存在的问题要及时加以修改，不能把最初的政策一成不变地执行下去，政策的执行是一个长期的过程，我们要有耐心也要有准备来进行持久战，只有细心听取各方意见，根据实际情况不断地进行修改，让政策尽量落到实处，最后能接近政策制定者最理想的目标。因为政策的制定与执行都是由政府作为主导，不仅增加了政府的人力与物资投入，而且由于政府可以发挥作用的部门过多，可能会出现权责界限不清晰的情况，有些部门不想管，有些部门重复管，造成大量的资源浪费。我们可以借鉴发达国家垃圾分类的经验，对垃圾分类进行市场化管理，不再把所有责任集中在政府手中，而是分散到社区、居民、企业中。可以把处理垃圾的过程外包给一些企业，并给予他们一些权利，让他们有权收取处理垃圾的费用，政府适当地放手不仅可以帮助政策执行，还可以为社会提供一些就业岗位。