告别税收优惠招商时代：新格局下地方政府产业发展策略探析

摘要：本文分析了税收优惠政策在中国招商引资中的历史演进、积极作用和存在的问题，并探讨了新形势下地方政府产业发展策略的调整与创新。文章指出，随着《公平竞争审查条例》的施行，地方政府不能再依赖税收优惠进行招商引资，需要转变思路，因地制宜发展新质生产力，通过创新金融手段、应用场景招商、提高公共服务供给效率、优化营商环境等方式，实现高质量招商引资和产业经济可持续发展。

关键词：税收优惠；公平竞争；产业招商

DOI：10.12433/zgkjtz.20243311

一、税收优惠政策的历史演进

（一）国家层面税收优惠政策的发展

税收优惠政策作为全球通用的经济政策手段，其目的在于吸引投资、推动特定行业或区域的发展、激励创新和研究开发活动，进而达成预定的经济与社会目标。中国税收优惠政策的演变与改革开放的进程紧密相连，并伴随着国家经济战略的调整而不断进化。

1.初期阶段：以外资吸引为核心，推动经济增长

在改革开放初期，我国税收优惠政策的重心在于吸引外资。政府通过为外资企业提供税收减免、优惠税率等激励措施，鼓励其进入中国市场，旨在促进国内经济增长、增加就业机会，并引进先进技术与管理模式。

2.发展阶段：聚焦结构调整，助力区域与行业发展

随着经济的持续增长，税收优惠政策逐步转向结构调整。此阶段，政策的关注点转移到支持特定区域（如经济特区、开发区）和特定行业（如高新技术产业、基础设施建设）的发展，以期实现产业结构的优化和区域经济的均衡发展。

3.转型阶段：强调创新驱动，促进科技进步与中小企业成长

进入21世纪，我国经济发展步入新阶段，税收优惠政策更加突出创新驱动的理念。政策开始倾向于支持科技创新、研发投入，以及中小企业的成长，通过税收减免、研发费用加计扣除等手段，激励企业进行技术创新和产业升级。

4.当前阶段：重视公平竞争，打造优质市场环境

在《公平竞争审查条例》[1]施行的大背景下，税收优惠政策的焦点转向于营造一个公平、开放、透明的市场环境。这一时期的税收优惠政策更为科学、规范，旨在消除地方保护主义和不公平竞争现象，确保所有市场主体在同等条件下公平竞争，从而促进市场资源的有效配置。

（二）地方层面税收优惠政策的实践

改革开放以来，地方政府的招商引资经历了外资主导、内外资并重和“双招双引”三大阶段，在这三大阶段中，税收优惠政策一直是推动招商引资的核心，并在争议中持续调整发展[2]。

1.外资主导阶段

中国在1979年开始设立经济特区，标志着对外开放的起点，此后税收优惠政策主要用于吸引外资。地方政府通过税收减免、财政补贴、土地优惠等措施吸引外资企业投资，推动了经济特区、沿海开放城市等区域的快速发展。

这一时期，税收优惠政策存在三个方面的主要特点：一是针对性强。主要针对外资企业，尤其是那些能够带来先进技术和管理经验的企业。二是优惠幅度大。为了吸引外资，地方政府提供的税收优惠幅度通常较大，有时甚至超过国际通行的标准。三是地域性明显。税收优惠政策在地理上有所侧重，经济特区和沿海开放城市的优惠力度更大，以促进这些区域的快速发展。

然而，随着时间的推移，这些政策也暴露出一些问题：一是财政压力。地方政府为了吸引外资，可能过度依赖税收优惠，导致财政收入减少，增加了财政压力。二是市场竞争扭曲。税收优惠可能导致市场机制扭曲，使得企业在选择投资地点时更多地考虑税收优惠而非市场和经济效益。三是区域发展不平衡。税收优惠政策可能加剧了区域间的发展不平衡，因为优惠政策往往集中在特定区域，而其他地区则可能被边缘化。

2.内外资并重阶段

随着中国加入世界贸易组织，对外开放达到新高度，地方政府为适应国际竞争，进一步加大税收优惠力度，吸引外资和促进产业升级。

这一时期，税收优惠政策的特点表现为：一是政策更加多元化。税收优惠不仅针对外资企业，也包括内资企业，以促进内外资企业的共同发展。二是优惠政策更加灵活。地方政府根据本地实际情况和产业发展需求，制定更具针对性的税收优惠政策。三是政策执行更加规范。随着税收法治化进程的推进，税收优惠政策的执行更加注重公平性和透明度。

然而，这一阶段也出现了一些问题，如政策滥用、过度竞争等。这些问题的出现主要是由于地方政府在追求短期经济增长和政绩的同时，忽视了长期的财政可持续性和市场机制的健康发展。

3.双招双引阶段

进入21世纪之后，随着国内外形势和环境发生重大变化，我国地方政府招商引资策略由主引外资转向内外资并重，对外资企业的“超国民待遇”也转向国民待遇[3]。这一阶段招商引资策略，强调既要招商引资，也要招才引智。

这个阶段的税收优惠政策更加注重：一是政策均衡性。税收优惠政策不再单纯偏向外资，而是更加注重内外资企业的均衡发展，旨在创造公平竞争的市场环境。二是创新驱动。税收优惠政策更加侧重于支持科技创新和研发活动，鼓励企业进行技术升级和产品创新，以提升整体产业竞争力。三是区域协调发展。税收优惠政策在推动区域协调发展方面发挥作用，通过差异化政策支持不同区域根据自身优势发展特色产业。四是规范性增强。随着国家对地方税收优惠政策的规范与监督加强，税收优惠政策的制定和执行更加注重法律法规的遵循，减少了随意性和地方保护主义。

这一阶段，虽然税收优惠政策在推动经济发展、促进技术创新和区域平衡发展等方面发挥了积极作用，但也存在一些问题。例如，一些地方政府为了吸引投资，仍然可能提供过多的税收优惠和其他补贴，导致恶性竞争和财政压力，同时还引发了“候鸟企业”等投机行为，未能真正起到促进区域经济发展的作用。此外，税收优惠政策的执行可能存在政出多门、随意性大的问题，缺乏统一的法规和明确标准，可能导致财政收入流失和市场不公平竞争。

二、税收优惠政策的规范调整与公平竞争审查规则的建立实施

税收优惠政策自改革开放以来，对中国经济的推动作用不容忽视，在吸引投资，减轻企业成本负担，支持企业技术创新，促进区域均衡发展等方面发挥了积极作用。然而，随着全国各省份普遍实施了区域性税收优惠政策，地方政府的竞争日趋白热化，造成了较为严重的“内卷式”招商。这种资源分配的模式逐渐显现出不合理性，不仅削弱了市场主体的创新活力，还不利于全国统一大市场的健康形成与发展。

（一）税收优惠政策的规范调整

早在2000年，国务院发布《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2号），通知明确自2000年1月1日起，各地区不得自行制定税收先征后返政策。先征后返作为减免税收的一种形式，其审批权限属于国务院，地方政府不得擅自实施。这标志着国家首次对税收返还政策进行清理和规范。

2014年，国务院发布《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），旨在纠正税收优惠政策对市场秩序和国家宏观调控的影响，并防止违反国际贸易承诺。62号文强调了规范税收等优惠政策的重要性，以维护公平竞争环境和促进全国统一市场体系的形成。这是国家第二次对税收返还政策进行清理和规范。

2015年5月，国务院出台《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号），分别从过去已出台政策、以后新出台政策和专项清理工作的时间点上留出了缓冲空间。2016年，财政部、国家税务总局、国家发展改革委等部门联合发布《关于全面推开营改增试点的通知》，进一步规范税收制度，减少地方税收优惠的空间。2014年至2021年期间，地方或园区核定征收、税收返还的政策宣传层出不穷，招商竞赛愈演愈烈。在此期间，各地政府为了保证政策出台的合规，一般不再使用“税收返还”的文字表述，改用“财政奖励”和“财政扶持”的表述方式，而且优惠政策或招商合同的文本都会加入免责条款。

2021年，国家审计署在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上提交了《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，报告指出，违规返还税款导致财政收入流失，并提出了严格规范税收优惠政策的必要性。这标志着国家新一轮税收返还政策的清理工作开始。在税收优惠政策收紧的背景下，地方政府转而通过优化营商环境和提供高效服务来吸引投资，并实施产业扶持政策。

（二）公平竞争审查规则的建立实施

《公平竞争审查条例》（以下简称“《条例》”）于2024年6月6日由国务院总理李强签署第783号国务院令公布，自2024年8月1日起正式施行。《条例》首次以行政法规的形式对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作出全面、系统、详细的规定。《条例》的核心内容之一是规范税收优惠政策。

《条例》中关于税收优惠的核心内容，强调了对市场公平竞争的维护和对税收优惠政策的规范。根据《条例》第十条的规定，政策措施中不得包含无法律、行政法规依据或未经国务院批准的税收优惠，以及选择性、差异化的财政奖励或补贴，确保了税收优惠政策的合法性和公平性。这一规定意味着，未来地方政府在招商引资时，不能随意提供税收优惠，而应遵循国家统一的税收政策和法律规定，避免形成不公平的市场竞争优势。

《条例》的实施和税收返还政策的退出将对地方政府的招商引资策略产生深远影响。原本依赖税收优惠政策发展起来的地区，由于在基础设施建设、人才资源、产业链配套等方面与产业发达地区存在差距，税收优惠政策的失效可能导致这些地区失去对企业的吸引力，面临更大的挑战。同时，企业可能面临成本增加的压力，这就要求政府提供更多的支持和服务，以促进企业的健康发展。这些变化迫使地方政府重新评估和调整招商策略，从单纯依赖税收优惠转向优化商业环境、加强产业规划、发展多元化招商手段，以实现高质量招商引资和产业经济的可持续发展。

三、新形势下产业招商策略的调整与创新

面对构建全国统一大市场的战略要求，产业招商策略必须顺应市场发展趋势和政策导向，进行相应的调整与创新。地方政府应当采取灵活多样的措施，根据地区特色发展新型生产力，并通过帮助企业创收、融资、降本等综合措施，实现吸引企业和促进产业发展的目标。

（一）因地制宜发展新质生产力

招商引资策略应紧密依托地方产业特色和优势，应依据地理位置、资源优势、产业基础和政策环境等因素，制定差异化策略[6]。

1.精准引资，产业聚焦

在全球经济一体化的背景下，产业链的竞争已成为企业发展和区域经济增长的关键因素。地方政府必须对产业链进行深入分析，明确自身的竞争优势和劣势，从而制定出有针对性的产业聚焦策略，针对产业链中发现的薄弱环节，采取有针对性的措施加以延伸和强化，以提升产业链的完整性和增强其市场竞争力。例如，合肥市家电产业虽具成熟产业链，但在液晶显示屏生产方面存在短板，导致电视产业配套水平较低。通过市场调研，合肥市识别出京东方作为液晶屏制造的领先企业，面临资金缺口，合肥市利用产业基金投资京东方，成功引入其第六代生产线，既弥补了当地产业链条的薄弱点，又促进了经济发展[4]。

2.集群创新，生态支撑

地方政府应当聚焦于培育和发展主导产业，通过精准的投资定位和产业链招商策略，吸引与地方发展需求相契合的高质量项目落户，从而构建规模化的产业集群。比如北京市朝阳区作为北京市数字经济核心区，明确了以产业互联网、人工智能、数字安全为核心的“3+X”产业创新体系，出台了互联网3.0、人工智能、数字医疗、数据要素等三年行动计划，并且积极打造国际创业投资集聚区和细分赛道产业园区，以高能级平台引擎构筑创新策源高地，实现信息服务业、科技服务业增加值占GDP比重近1/4，增长贡献率合计超过40%。

3.创新驱动，产业促进

企业作为创新体系的基石，不仅能够推动新质生产力的快速发展，还能够引领产业招商，促进产业链的完善和升级。以上海市为例，其拥有一批专注于人工智能芯片研发和生产的高新技术企业，如寒武纪、地平线等，这些企业在智能驾驶、智能家居等领域的产品和技术已经广泛应用。上海市依托这些企业的科技创新优势，有效招引了产业链上下游的相关企业，加速了科技成果的转化，产生了显著的经济效益，促进了产业的发展。

（二）创新金融手段，发展城市产业基金

《条例》实施后，各地已将基金招商作为重要的策略，通过吸引投资基金，为地方产业提供必要的资金支持，进而推动产业结构的优化和升级。但在设计和执行基金招商策略时，地方政府必须谨慎考虑，以确保资金的合理分配和产业的长期健康发展。

1.精准定位基金投向

地方政府在基金投向方面，应紧密结合地区经济实际和产业方向，实现因地制宜的基金投向策略，确保基金设立后的投放效率。例如，苏州市凭借其深厚的生物医药产业基础和科研优势，设立了生物医药产业投资基金。该基金专门针对生物医药领域的创新研发和产业化，不仅吸引了众多国内外知名生物医药企业落户，而且加速了该市生物医药产业的集聚和发展，充分体现了基金投向与地方产业优势相结合的策略，推动了产业结构的优化升级。

2.壮大基金投资平台

地方政府应通过整合现有资源和新设基金的方式，建立综合性母基金，并结合本地传统优势产业和战略性新兴产业的特点，设立细分领域的产业基金。同时，加强与市场基金的联动，鼓励本地领军企业参与设立产业基金，围绕产业链上下游企业进行集群化发展。例如，安徽省的“1+3+16”基金体系，通过省新兴产业引导基金下设的三大基金群和16只母基金，采用“母子基金”架构，撬动社会化资本，形成规模超过2000亿元的基金体系。

3.拓展基金招商路径

为了增强基金招商的灵活性和吸引力，地方政府可以根据基金设立要素和拟投项目的具体情况，适时调整返投系数，放宽基金返投比例和注册地的限制。这样做可以降低基金投资的门槛，吸引更多优质基金和项目落户。例如，成都市设立了成都产业引导股权投资基金，该基金通过灵活的返投比例和宽松的注册地要求，成功吸引了大量社会资本参与，不仅支持了本地企业的发展，还促进了高新技术产业的集聚[5]。

4.优化基金营商环境

为了吸引和留住更多的投资基金，地方政府需要着力优化基金营商环境。包括简化基金设立和运营的审批流程，提供便捷高效的政务服务，以及建立公平透明的市场规则[6]。例如，北京市朝阳区打造的国际创业投资集聚区，创新推出“投贷政”联动服务机制，建立覆盖政务服务、债权融资、股权投资的融合服务体系，为科技企业提供全要素金融服务。此外，还可以通过设立风险补偿基金，为投资基金提供风险保障，鼓励其投向高风险、高回报的创新创业项目和战略性新兴产业[7]。同时，适度调整基金让利政策，允许政府投资基金在保障本金安全的前提下，将部分增值收益让渡给社会资本，以提高其参与基金投资的积极性。

5.创新基金考核机制

在国资基金考核机制方面，广东省首次提出“不以国有资本保值增值作为主要考核指标”，这在《广东省科技创新条例》中有所体现。这一规定意味着在对国有天使投资基金、创业投资基金等的投资期和退出期进行考核时，将综合评价基金整体运营效果，而不是单纯侧重于资本的保值增值。这样的考核机制有助于鼓励国有资本更多地投入到早期和高风险的科技创新领域，促进科技型企业的成长和发展。

（三）创新应用场景招商模式

场景招商作为一种创新的招商引资方式，其关键在于开放资源、机会和市场，与传统招商模式相比，更注重提供发展机会，而非仅仅是政策、项目和优惠[8]。为了有效实施场景招商策略，地方政府可以参考以下具体措施。

1.有序规划，整体布局

地方政府需做好顶层规划，制定场景创新和招商工作的实施方案，加强与国有企事业单位的合作，开放资源并发布城市机遇、能力和需求的综合信息，为企业和投资者提供清晰的方向，创造具有地方特色的应用场景，为创新成果的推广应用建立基础。如合肥市通过成立全国首个“场景创新促进中心”，实施了一系列创新的招商引资策略[9]。

2.深挖资源，前瞻谋划

深挖本地优势资源，立足于重点产业链，主动谋划具有示范性和市场潜力的场景，以促进产业链的完善和发展。同时瞄准前沿新兴领域，如低空经济、人工智能、大数据、自动驾驶、元宇宙等，发布应用场景“机会清单”。如广州市将推行“市场+资源+应用场景”的招引新模式，建立定期征集、统一发布城市机遇和创新应用场景的机制，以大市场吸引大企业、以大机会吸引大项目[10]。

3.场景落地，创新加速

建立线上线下场景清单发布平台，开展场景供需对接会、场景路演会等活动，为企业和投资者提供便捷的对接服务，吸引全国优秀的场景能力企业落地。如中关村依托其丰富的科教资源和创新氛围，定期举办场景供需对接会和场景路演会，展示最新的科技成果和应用场景，吸引了一批优秀的场景能力企业落户。

（四）提高公共服务的供给效率

通过推进共性技术平台建设、发展生产性服务业、建设公共服务平台等多方面举措构建全方位服务体系，为产业发展提供强有力的支持。

1.推进共性技术平台建设

共性技术平台是一个集成化创新服务体系，旨在集中资源、促进协作，并支持多领域或行业共享关键技术和研发成果。为了推进共性技术平台建设，需要明确平台的功能定位，建设具有地方特色的平台；整合产业链、创新链、供应链资源，以行业需求为导向，组织共性技术攻关；创新平台运营与治理机制，如采用市场化运作和多元参与治理；促进产学研用合作，推动科技成果转化和产业化应用。例如，长三角国家技术创新中心采用的“众筹科研”模式，成功帮助纺织行业产业链上下游的四家企业找到了技术解决方案。

2.发展生产性服务业

为强化本地产业链的竞争力，重点发展与实体经济密切相关的生产性服务业。包括在本地区工业产业链的供应链上下环节中开展贸易往来，充分利用国有企业在促进产业链顺畅运作中的关键作用。此外，还需针对产业主体及其从业人员，培育人力资源、知识产权服务、质量检验与测试、计算能力以及大数据等专业服务领域。

3.建设公共服务平台

建立一站式服务平台，提高政务服务效率；简化行政审批流程，减少不必要行政干预；升级法律、财务、人力资源等支持体系，精准满足企业需求；构建高效的招商信息平台，并设立海外招商窗口，捕捉全球商机；成立专业服务机构，提供全方位、高效的企业支持等等。

4.设计创新支持工具

地方政府可以采用创新采购机制和创新券政策，为企业发展提供强大支持。依据《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》，合作创新采购模式允许采购单位提前参与研发，投资研发服务，并在创新产品开发完成后进行采购。这种模式可通过补偿研发成本、保证订单需求、共同承担研发风险和开拓市场，创造“两给两共”的创新生态环境，有效激发企业的创新活力。

（五）持续优化营商环境

1.制定相应人才政策

地方政府需要制定积极的措施来吸引和培养人才，包括提供有吸引力的薪酬待遇、优质的科研条件、丰富的教育机会和良好的生活配套。同时，与高校和研究机构合作，建立人才培育和科研创新的平台，确保为产业发展输送充足的高素质人才和创新思维。

2.加强区域品牌建设

地方政府应积极利用媒体、品牌活动和文化交流等手段宣传和推广地方品牌，以此提高地区形象，打造独具特色的地方标识，进而构建积极的区域品牌效应。

3.积极参与国际合作

地方政府应积极参与国际经济合作，通过引进外资企业，吸收国际先进的管理经验和技术，提升本地企业的国际竞争力。同时，通过拓展国际市场，参与“一带一路”等国际合作项目，推动本地企业“走出去”，实现更广阔的市场空间和更大的发展机遇。

四、结论

地方政府应顺应政策导向和市场发展趋势，转变招商引资策略，从单纯依赖税收优惠转向构建全方位服务体系，通过实施一系列综合性、多元化的招商策略，吸引并培育具有长远发展潜力的企业，构建一个稳健、可持续的经济增长模式，从而实现从政策驱动向创新驱动、质量驱动的战略转型，为构建更加公平、高效、和谐的区域发展新格局奠定坚实基础。

参考文献：

[1]中华人民共和国国务院.公平竞争审查条例[A/OL].[2024-06-14].https：//www.mee.gov.cn/zcwj/gwywj/202406/t20240614_1075766.shtml.

[2]刘克崮，贾康.中国财税改革三十年亲历与回顾[M].经济科学出版社，2008.

[3]马相东，张文魁，刘丁一.地方政府招商引资政策的变迁历程与取向观察：1978-2021年[J]．改革，2021（8）：131-144.

[4]赵伟，王希宁，何倩.合肥市政府投资基金创新模式及对甘肃的启示[J].财会研究，2024（01）：75-80.

[5]许一新，张继勤，赵翔.优化地方政府投资基金运作的路径与思考[J].财政科学，2024，97（01）：120-129.

[6]度巴DOBA.地方税收返还政策还能享受多久？[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/773763327_120863691.

[7]北京朝阳.吴小杰：全面推进商务科技双轮驱动发展战略，加快“五宜”朝阳建设，推动经济社会高质量发展不断取得新进展、新成效[EB/OL].[2024-08-28].https：//mp.weixin.qq.com/s/DpgLjB4_5GskWFK3IAIl4A.

[8]中商产业招商资源库.招商大变革！取消税收返还后，招商引资该如何突围？[EB/OL].[2024-08-02].https：//mp.weixin.qq.com/s/3naIJbaNT2Z1U-i6apZ0BQ.

[9]孙燕.“合肥模式”三部曲：以投带引，“链”式招商，科创驱动丨再探合肥模式④.[EB/OL].[2024-03-15].https：//m.21jingji.com/article/20240315/herald/aa005ddcbc5b27d0dfccdd48edc23656.html.

[10]第一财经.地方招商引资之变：没了“税费优惠”还能靠什么？[EB/OL].[2024-07-11].https：//new.qq.com/rain/a/20240711A09ZYP00.

（作者单位：北京朝阳国际科技创新服务有限公司）