基于内部控制的行政事业单位预算绩效管理的优化探讨

刘一芹 深圳市龙岗区财政国库支付中心

引言

目前，各地在预算绩效管理方面已经取得了初步成效。然而，与全面实施绩效管理和加快建立现代财政制度的发展要求相比，依然存有一定差距。在行政事业单位日常管理工作中，科学的内控管理对解决好绩效管理中存在的现实困难，进而全面实施预算管理，不断提高公共服务质量和水平具有重要作用。因此，为了优化预算绩效管理工作，我们需要从内控视角出发，以内部控制为核心，加强对预算绩效管理的规范和监控[1]。

一、内控视角下行政事业单位预算绩效管理的相关概述

（一）行政事业单位预算绩效管理的特点

行政事业单位预算绩效管理具有以下特点：①综合性。行政事业单位预算绩效管理是一个涵盖预算编制、执行和绩效评估全过程的综合性管理体系。它不仅关注预算资金的分配和使用情况，还关注组织目标的实现程度。通过将预算与绩效相结合，可以实现预算资金的有效配置和绩效的改进。②目标导向性。预算绩效管理是以组织目标为导向的管理方法。在预算编制阶段，明确设定了与组织目标相符合的绩效目标和指标。这些目标和指标不仅指导资源的分配，还促使行政事业单位在执行过程中专注于实现预期的绩效结果。③系统性。行政事业单位预算绩效管理需要建立完整的管理体系。这包括建立预算制度、绩效评估机制和信息反馈体系等。预算制度确保预算编制和执行的规范性，绩效评估机制用于评估绩效结果的实现情况，信息反馈体系则用以监控和反馈绩效管理过程。④长期性。预算绩效管理是一个周期性的循环，需要通过连续不断地进行绩效评估和改进，行政事业单位可以实现持续的绩效提升和组织发展[2]。

（二）行政事业单位预算绩效与内部控制的关系

行政事业单位预算绩效管理与内部控制密切相关。两者均以预算为基础，以资金为核心，延伸至业务和项目管理等方面，贯穿财务和业务全流程，并贯穿决策和执行的全过程。同时，预算绩效管理强调资源的有效配置和绩效的实现，而内部控制提供了一种保障和支持的机制。它们之间存在的关系具体表现有以下几点：①内部控制为预算绩效管理提供了制度保障。内部控制机制包括制度、政策、程序和措施，确保预算编制和执行过程的规范性和合规性，提供了预算绩效管理的制度保障。②预算绩效管理在促进内部控制的优化方面发挥着重要作用。在实施预算绩效管理的过程中，对资源的分配和使用必须进行全面的监控和评估。这就要求行政事业单位建立健全的内部控制机制，其中包括内部审计、风险管理和监督等措施，以确保资源的有效利用和风险的合理控制。③内部控制支持预算绩效管理的信息反馈。内部控制系统提供了信息的收集、记录和报告机制，能够为预算绩效管理提供准确、及时的数据支持。通过内部控制的信息反馈，行政事业单位可以通过对预算执行情况进行监测和评估，以保障绩效目标的实现。④预算绩效管理推动内部控制的改进完善。预算绩效管理通过绩效的方式进行改进优化，而内部控制机制提供了改进的基础。通过对预算绩效管理过程中的控制措施和制度进行监督和评估，行政事业单位可以不断完善内部控制，提高资源的利用效率和绩效水平。

二、内控视角下行政事业单位在预算绩效管理工作中存在的问题

（一）预算绩效管理与内控管理融合程度不深

行政事业单位的预算绩效管理与内控管理之间存在极高的关联性和契合性。预算绩效全方位管理体系要求单位遵循自上而下的原则，从目标制定到绩效监控、绩效评价，与内部控制的控制环境即发展规划、组织架构、关键岗位、人员分工紧密相关。同时，预算绩效管理的“全过程”与内部控制的“运行机制”之间存在着紧密关联和契合性。目前，两者的结合还有待进一步形成互补之势。

（二）预算绩效管理体系有待进一步科学化、精细化

近年来，随着绩效理念的深化，各地行政事业单位纷纷建立了预算绩效管理体系，也在不断加强研究和探索对原已习惯的预算决策思路、管理方式、分配模式进行优化和调整。为了行政事业单位构建科学完善的预算绩效管理体系，需要持续推进预算绩效管理向纵深发展。这其中涉及制度体系、指标体系、组织方向等方面的规划设计，使预算绩效管理与内控管控有机结合。尤其需要重点关注如何明确各个部门的职责，以形成统一协调的体系，保障预算绩效管理工作落到实处。

（三）预算绩效管理的评估、考核有待提升

内部控制制度和流程的不完善会导致职责和权限划分不够明确，如果缺乏明确的职责和权限划分，则会使得行政事业单位内部控制的执行存在困难，无法有效地识别、评估和管理潜在风险。这样，行政事业单位就难以及时发现并纠正内部控制方面的问题，也无法对预算绩效管理进行有效的监督和评估。一些行政事业单位存在缺乏对预算绩效管理工作的评估和考核机制的问题，具体表现在对预算执行情况和绩效结果缺乏监测和评估的机制。这样就导致了无法及时发现潜在问题和提出改进措施，使得绩效管理工作缺乏有效的反馈和考核机制。由于缺乏评估和考核机制，行政事业单位无法全面了解预算执行情况的实际情况和绩效结果的达成程度。缺乏对预算执行过程的监测，可能会导致资源的浪费、滥用和不合理分配，从而影响预算绩效的实现。同时，缺乏对绩效结果的评估，也无法及时发现绩效目标的达成情况和存在的问题，无法为绩效改进提供有效的依据和指导。

（四）预算绩效风险防控不到位

行政事业单位内控体系设计问题会导致预算绩效管理中的不确定性和风险增加，缺乏明确的内部控制制度和流程，使得预算编制和执行过程中难以确保资源的合理分配和使用[3]。同时，由于风险管理和内部审计等内控机制的缺失，行政事业单位无法全面了解和管理可能存在的风险，无法及时采取相应措施进行风险防控。这并不利于预算绩效管理实施的效果，也不利于绩效目标的实现。预算绩效风险防控不足，具体表现在缺乏对潜在风险的识别和评估，以及缺乏有效的风险预防和控制措施的落实。使得行政事业单位无法全面了解可能存在的风险情况。预算编制和执行过程中，缺乏对可能出现的风险进行系统性的分析和评估，难以及时发现潜在风险的存在和影响。这可能导致资源的不合理分配和使用，增加了资金浪费和滥用的风险。此外，缺乏有效的风险预防和控制措施进一步加剧了风险防控不到位的问题。行政事业单位在预算绩效管理过程中缺乏完善的风险管控机制，难以有效识别和防范潜在风险。缺乏明确的风险管理策略和操作规程，导致风险得不到妥善应对，可能造成资金的损失和预算绩效的偏离。

（五）绩效指标无法体现内控执行情况及要求

预算绩效指标通常以实现特定结果或目标为导向，如经济效益、服务质量等。然而，这些指标往往无法全面反映行政事业单位内部控制的执行情况和要求。内部控制是预算绩效管理的重要保障，它关注组织运作的过程、制度和流程，旨在保证资源的合理分配和使用，防止风险的发生和滥用。然而，由于绩效指标的设置偏重结果导向，未能充分考虑内部控制的执行情况和要求，导致内部控制机制的有效性无法得到充分监督和评估。这种情况下，行政事业单位在预算绩效管理中容易忽视内部控制的重要性，对内部控制的监督和改进措施存在不足。内控执行情况评估与反馈不足，难以及时发现并纠正内控中存在的薄弱环节，进而影响预算绩效的全面性和可持续性。

三、内控视角下优化行政事业单位预算绩效管理的措施

（一）加强内部控制与预算绩效的联系

一是从内部控制管理及预算绩效管理相应出台的政策文件进行深入的理论研究，把这两个看似独立的管理体系和文件体系，从中找到相应的关联性和融合性，并结合最新的文件精神，一方随着另一方的深入、发展而变化。二是在实际管理工作中，主动关联、整合，在制度制定、流程再造、信息化建设过程中兼容彼此。

（二）制定科学、可行的预算指标

在行政事业单位的预算绩效管理各环节树立绩效意识、体现绩效要求，需要不断完善预算绩效的管理制度体系、预算管理指标体系，制定科学和可行的预算指标至关重要。为此，行政事业单位在制定预算指标时需要确保其科学性和可行性。首先，预算指标的设定应与单位的发展目标相契合，确保预算的编制和执行与组织的整体规划保持一致。其次，预算指标应与实际情况相符合。预算指标的制定应基于充分的市场分析、内外部环境评估和资源情况的考量，以确保其符合实际可行性。这样可以避免过高或过低的目标设定，保证预算的科学性和可操作性[4]。

（三）建立完善的内部控制体系

为了优化行政事业单位的预算绩效管理，建立完善的内部控制体系至关重要。首先，行政事业单位需要建立明确的内部控制制度，确立各级管理人员的职责和权限，明确预算管理责任。其次，优化预算执行流程，确保预算的编制、执行和绩效评估环节有序进行，并严格按照相关规定和程序进行操作。此外，应建立适当的控制措施，例如制定预算执行的监督和审批机制，发挥内部审计作用，强化资金使用及项目实施的监控等。通过这些措施，可以有效减少管理过程中的风险和错误，提高预算绩效管理的规范性和有效性。另外，内部控制体系还应设立适当的审计机制，包括内部审计和外部审计，以对预算绩效管理的过程和结果进行监督和评估。内部审计可以发现潜在问题和风险，提出改进建议，帮助行政事业单位不断完善预算绩效管理工作。

（四）完善行政事业单位绩效指标体系

以完善的绩效评价指标体系，确保指标能够全面、准确地反映绩效结果。绩效评价指标体系应综合考虑结果指标和过程指标，以全面评估绩效的实现情况。结果指标关注预算绩效的具体结果，例如经济效益、社会效益和环境效益等，用于衡量行政事业单位的绩效成果。而过程指标则着重关注内部控制的有效性和规范性，以确保预算绩效的过程合规和可靠。这些过程指标可以涵盖预算编制、执行、监控和绩效评估等环节，帮助评价预算管理的全过程。在设定指标时，应确保其具备可衡量性、可比较性和可追溯性的特点。可衡量性意味着指标可以通过定量或定性的方式进行度量，以便进行客观评价。可比较性确保指标在不同时间和不同单位之间具有可比较的性质，便于进行绩效对比和经验分享。可追溯性要求指标与具体的绩效目标和绩效要求相连，使得绩效评价有明确的依据和可追溯的来源[5]。通过建立完善的绩效评价指标体系，行政事业单位能够更好地把握绩效的全貌，及时发现问题，采取相应的改进措施，实现预算绩效管理的持续改进和提高。

（五）强化行政事业单位风险防控

行政事业单位应加强风险防控措施，确保内部控制的有效执行。首先，行政事业单位应加强风险识别和评估工作，全面了解可能存在的潜在风险，并对其进行合理的评估和分类。其次，建立健全风险防控机制，制定有效的风险防范和控制措施，降低风险发生的概率，并减轻风险事件对绩效管理的影响。此外，行政事业单位还应加强风险监测和反馈机制，及时发现和处理潜在的风险问题，并及时调整和改进相关的控制措施。通过加强风险防控，行政事业单位能够降低不确定性，保障预算绩效管理的顺利进行，从而提高管理的可靠性和可持续性。

（六）强化内部培训管理

为促进预算绩效管理与内部控制有效融合，提升行政事业单位管理水平，必须着重加强相关培训，以提升员工对这两个重要管理方面的理解和意识。通过及时更新思想，明晰内部控制以及预算绩效管理工作的有效开展对单位持续发展的作用。培训内容应全面覆盖内部控制的基本原理和方法，将控制环境、风险评估、信息沟通、监督评价等内容纳入其中。另外，培训还应包括绩效目标的设定和评估的方法与技巧，以及风险防控的重要性和实施策略。通过这些培训，可以提高员工的内控意识，加强他们在预算绩效管理中的专业素养和能力，使其能够更好地理解和履行内部控制的职责，有效地执行预算绩效管理工作，提升绩效管理的质量和效果。培训的持续开展将有助于建立一个具备高度内控意识和专业素养的团队，为行政事业单位的预算绩效管理提供坚实的基础。

结语

行政事业单位预算绩效管理的优化离不开内部控制的支持和落实。通过加强两者的联系、确保预算指标的科学性和可行性、建立完善的内部控制体系、完善绩效评价指标体系、强化风险防控和加强相关培训，可以提升预算绩效管理的效果和内部控制的执行情况。这将进一步提高资源利用效率、保障财务稳健性、促进绩效改进、增强透明度和问责性，实现持续改进和创新，从而真正实现高质量发展，提升公共服务水平和行政效能。