新时期棚户区改造存在的问题及措施

文／丛日丽 鄂尔多斯市东胜区房屋征收服务中心 内蒙古鄂尔多斯 017000

引言：

城市棚户区改造建设工作作为党中央及国务院部署的重要战略内容，可针对老旧城区、棚户区低收入人群居住环境等进行综合整治与改造提升，满足人民群众基本住房需求的同时，改善人民群众生活环境，为新城市化建设发展提供良好内在驱动力。然而，城市棚户区改造建设工作本身就是一项集成复杂性与系统性特征于一体的改造活动，需要综合考虑房屋建筑、基础设施以及土地等多方面影响因素，同时还需要考虑文化以及社会关系等影响因素，利用科学合理的改造或者重建方式完成对建成区的发展更新[1]。也就是说，在整个改造过程中，政府相关部门以及主体参建人员需要协调好多方面影响因素，针对新时期棚户区改造面临的现实问题、痛点问题等进行妥善处理，以免影响棚户区改造效果。

1.新时期棚户区改造进程与优势分析

棚户区主要是为了满足城市经济发展与建设发展需求而采取的一项改造政策手段，产生的本质主要是因为城市无序发展，导致部分群众长期生活在安全隐患严重、环境质量脏乱差的区域。为实现人居环境整治提升，满足人民群众基本住房需求以及生活需求，国家级政府部门重点针对抗灾能力差、功能设施健全完善程度不高、居住环境差的老旧小区等进行定向改造。在改造过程中，棚户区改造需要按照预期计划要求，优先改造危旧房、基础设施配套资源匮乏以及居住环境恶劣的居住区域。

1.1 改造进程

我国早于2004 年开始棚户区改造，经过多年的建设发展，城市更新改造工作取得了明显成就，主要集中体现在搬迁群众居住条件与生活质量得到了确切保障与优化，为促进城市更新改造与实现人居环境整治提升工作高质量开展奠定了良好基础。2015 年，中共中央总书记在相关会议上明确强调“力争到2020 年基本完成现有城镇棚户区改造工作。”2020 年全国两会政府工作报告再次针对新时期棚户区改造建设工作提出了一系列部署要求，明确强调新时期棚户区改造工作必须按照因城施策的方式，加强对城镇廉租房、农村危房、危旧校舍等的改造力度，并健全完善便民以及无障碍设施，更好地满足人民群众基本生活要求，让城市更宜业宜居[2]。近两年来，伴随十四五政策的落地发展，政府相关部门针对棚户区改造工作进行了重点紧抓，各级政府加强了对棚户区改造等民生工作的重视程度，通过不断打好棚户区改造攻坚战，进一步满足人民群众对美好生活的愿景诉求。

1.2 优势分析

棚户区改造是中国特有的改造方式，是新时期加速推进城市化高质量发展的重要手段，同时也是新时期改善民生条件的重要手段。自2004 年开启棚户区改造工作以来，经过近20 年的坚持努力，原棚户区居民生活现状与城市面貌得到了极大程度的改善。从优势上来看，坚持做好棚户区改造建设工作，不仅可以有效改善搬迁群众的居住环境，同时也利于优化城市功能布局。此外，持续且高效推进棚户区改造建设工作可以切实保障搬迁群众根本利益不受损。最重要的是，棚户区改造建设工作的贯彻落实，有利于促进房地产市场不断朝向良性方向发展，在一定程度上可以维护社会和谐稳定。

2.新时期棚户区改造存在的痛点问题及表现分析

关于新时期棚户区改造所面临的痛点问题主要可以从建设前期、建设中期以及建设后期三个阶段进行深入研究与分析，具体问题表现如下：

2.1 棚户区改造建设前期痛点问题及表现

棚户区改造建设前期阶段通常会面临安置成本高、拆迁难度大以及改造机制不畅等痛点问题。客观来讲，拆迁成本、土地出让成本、建设成本等都可以视为棚户区改造安置成本的领域范畴。部分棚户区改造所涉及的建筑体量规模较大，整个拆迁工作通常会投入较多的人力资源以及财力资源等，再加上存在钉子户问题，导致棚户区村民拆迁工作所面临的难点问题较多。最重要的是，部分钉子户会采取频繁上访或者越级上访的方式阻碍拆迁，严重影响安置区建设发展。此外，改造机制顺畅与否将会影响棚户区改造工作高质量开展进程。众所周知，棚户区改造工作所表现出的复杂性与系统性特征相对突出。如果政府部门工作推进机制缺乏完善性或者责任分工不明确，那么就会严重影响棚户区改造工作开展进度。再加上各职能部门信息共建共享程度不高、统筹协调效果不佳，不利于促进棚户区改造工作顺利开展[3]。

2.2 棚户区改造建设中期痛点问题及表现

棚户区改造进入中期阶段之后，容易面临资金短缺、政府监管不严等问题影响而引发一系列阻碍棚户区改造建设问题的出现。多数棚户区改造工程项目建设周期较长，从安置房开工到竣工所需花费的时间较多，整个过程中通常需要投入大量的人力物力以及财力资源。然而，部分棚户区改造项目因受到多方面因素影响，存在资金短缺情况。一旦出现资金短缺情况，将会严重影响安置房建设速度以及建设标准，甚至部分工程会面临停工风险。其中，某些安置项目拖欠过渡费可能会超过半年或者更长的时间，而过渡费作为保证村民过渡期生活的保障资金，一旦短缺势必会导致村民频繁上访，影响社会安定团结。

此外，棚户区改造所涉及到的一系列工作环节通常是由政府主导，其中，安置房的回迁脱离不开政府以及纪检监察部门的监督指导。可以说，加强监管水平是安置房质量与不伤害群众根本利益的重要方法。如果监管工作落实不到位，那么将会引发一系列负面影响。目前，部分棚户区建设偏慢，从原因上追溯主要是因为政府部门在质量监督、资金监管等工作方面存在落实不到位的现象。再加上政府各部门之间协同配合效率并不是很高，容易对安置房验收以及周边配套建设等质量效果产生不利影响。最重要的是，各职能部门未能深刻认知到自身岗位责任的重要性，部分职能部门通常只是挂名，未能针对分房分案的制定程序进行共同议定以及改进优化，难以针对性解决群众基本需求[4]。

2.3 棚户区改造建设后期痛点问题及表现

棚户区改造建设后期阶段，部分改造区域的村民有效参与程度并不是很高，难以切实了解棚户区改造项目的真实目的以及实际影响。由于信息获取渠道短缺，导致村民群众所能接收到的有效信息有限，可能会对政府的某些决策产生误会，而出现纠纷问题。从成因上来看，主要是因为政府引导群众参与的力度并不是很足，尤其体现在群众参与完善回迁方案方面。针对于此，政府部门应该发挥自身的宏观引导职能优势，积极主动引导村民积极参与、共同协商。在协商过程中真正了解村民的实际诉求以及意见想法，兼顾各方利益之后，合理制定回迁方案。此外，棚户区改造后期阶段所面临的政策以及改造情况宣传力度不高等问题，是新时期棚户区改造需要重点解决的痛点问题。一方面，棚户区改造政策宣传引导不足，另一方面，棚户区改造实际情况宣传推广不足，群众等主体参与人员所了解到的实际信息较少，不利于维护参与方的和谐关系。

3.新时期棚户区改造优化措施及建议分析

棚户区改造工作功在当代，利在千秋，政府部门以及相关参与方必须全力支持与高质量开展棚户区改造工作。在改造过程中，应该坚持按照相关政策法规，构建多层次住房保障体系，针对棚户区改造工作所面临的痛点问题以及优化措施进行解决贯彻，从根本上筑牢棚户区良好改造格局。

3.1 持续健全完善相关政策，推行多方参与的货币化安置政策

棚户区改造已经成为新时期助力城市更新改造工作高质量开展的重要方式，不仅涉及我国社会经济发展、社会安定团结，同时也涉及民生福祉、惠民政策，严重影响城市整体建设发展。当前阶段棚户区改造工作任重道远，并不是一朝一夕就可以完全落实的工作任务，需要政府部门与其他参与方共同努力，持续推进棚户区改造工作开展。

一方面，政府部门必须完善建设相关政策，尤其要重点针对正常开工政策、延续先行开工政策以及优化验收政策等内容进行健全完善。对于正常开工政策而言，可对安置房及其周边市政基础设施提供针对性帮扶指导，尤其要重点针对安置房建筑材料生产以及运输建设等一系列工作提供帮扶指导，避免影响现场开工进度。对于延续先行开工政策而言，多方政府部门如市资源规划局、市城建局等可对先行开工政策进行细化分解。安置房在完成相关必要条件审核之后，可以酌情先行开工。其中，必要审核条件主要针对土地报批、施工图审查等内容而言[5]。此外，对于优化验收政策而言，住建部门应该加强对安置房竣工验收以及消防验收等一系列验收工作的高度处理，必须重点整改不合理地方，如消防出入口不足等硬性问题。针对小的工程问题，必须督促企业按照相关规定尽量整改，避免影响安置房建设交付进度。

另一方面，早在2015 年，国家针对棚户区改造就实行了货币化安置政策。该政策有效盘活了房地产市场活力资源，主要集中表现在有效减少了现有商品房库存量。近几年来，面对全球经济下行的压力影响，各省市地区房地产市场遇冷现象明显，开发企业资金压力巨大，甚至某些企业已经出现断贷现象，容易造成棚户区改造项目资金短缺问题出现。为解决当前棚户区改造项目所面临的多重矛盾，政府部门应该立足于新形势发展背景，针对货币化安置政策进行积极探索。如可以按照多方参与制度，让多方成员合理预定货币化安置补偿标准。也可以分类开展货币化安置，结合棚户区改造安置项目实际开展情况，加强前期调研。联合采取回购安置、货币直补安置等方式，切实解决搬迁群众安置问题。经过筛选与分析之后确定各项条件成熟的安置项目，将其作为先期货币化安置试点项目。经过经验总结与吸取教训，对该政策存在的不足进行及时补齐优化。通过适当调整回购与建设比例以及利用政府公租房/廉租房等方式，针对搬迁群众过渡问题进行重点处理，减少过渡费用。

3.2 科学构建协同工作机制，实现组织协同优化

棚户区改造建设工作通常需要政府多部门协同合作，因此政府各职能部门必须履职尽责，适当引入现代公共管理理念，加强角色定位。最好可以深化服务理念转变，坚持以搬迁群众为服务对象，通过采取多元参与、合作协调方式，主动掌握当前各方主体的利益诉求，尤其是搬迁群众的基本诉求。同时，在推进棚户区改造工作期间，政府部门必须深刻意识到棚户区改造所呈现出的复杂性特点，必须坚持立足于城市改造发展形势，重点针对开工难题、安置房建设等内容进行妥善处理。

在处理过程中，可适当创新工作理念，优先采取异地安置以及货币化安置等方式减少盘活存量。此外，政府各职能部门必须加强权责划分力度，界定棚户区改造参与职能部门的职责权限与责任清单，让每一个职能部门可以深刻认知自身岗位职责的重要性与权威性。为防止各职能部门出现职能交叉问题，各职能部门间必须加强资源优化整合。其中，平级职能部门必须加强合作协同，针对职能交叉以及管理分散权力事项进行重点强调与整合解决。

3.3 重点加强监管考核，完善考核机制

政府作为棚户区改造全过程的主导人员，必须不断健全完善推进机制，保障各项改造工作顺利开展。在改造过程中，政府必须加强对相关职能部门考核工作问题的高度关注，通过全方位加强监督考核力度，保证棚户区改造各项工作任务可以顺利推进与高效落实。一方面，政府部门可对资金追溯监管制度进行健全完善。可通过建立资金可追溯机制与企业信用体系，确保企业主体责任与义务可以高度贯彻落实，保证安置房建设资金可以做到专款专用。另一方面，政府职能部门应该对安置房质量监管细节进行健全完善。政府部门、纪检监察以及专家群众可以构建良好的互动关系，针对当前安置房建设项目实际情况进行详细了解，并通过构建相对应的监督机构，保障安置房建设全过程可以在人民群众以及社会的监督下高质量完成。其中，为确保安置房实现质量创优目标，政府部门应该督促项目企业严格按照施工设计图纸以及材料清单。

值得注意的是，政府部门应该强化手续监管力度。可由多部门共同协商解决手续办理过程中所面临的一切难点问题，确保手续工作得以顺利推进与优化完善。此外，政府部门应该加强对考核机制内容的健全完善。首先，政府部门可以将安置房建设回迁工作列入到年终考核工作当中，按照年度目标任务对各项目标完成情况进行量化分析。期间，可以引入群众评判打分制度。让搬迁群众可以发挥自身的角色作用，针对政府年度工作表现情况进行评判分析，政府部门可结合民众评判反馈对当前工作完成度以及不足之处进行重点掌握，切实增强政府的主观能动性与责任意识。其次，可构建安置房问责机制，由棚户区领导小组不定期针对安置房建设过程中所出现的问责缺失问题进行督导检查，尤其要重点解决安置房建设缓慢以及过渡费拖欠等突出问题[6]。

3.4 注重宣传引导问题，加强与群众之间的互动交流

政策是否推行有效、执行落实是否到位都与政府宣传引导效果密切相关。针对于此，政府在今后的工作过程中应该积极主动承担起自身的宣传引导职责，主动向搬迁群众宣讲相关政策，让群众可以及时了解改造工作进度以及各项政策法规，保障一切信息的公开性与透明性，减少与群众之间的纠纷问题。在具体实施过程中，政府部门应该针对改造建设相关政策加强宣传引导。可在相关职能部门以及街道办事处中抽调工作人员定期向村委会宣传演讲，让人民群众及时了解相关政策。同时，工作人员应该倾听人民群众的根本诉求，对于人民群众当场提出的问题应该及时反馈、及时纠正，增强人民群众对政府的依赖感与信任感。

宣传引导过程中，政府、企业与群众之间必须构建良好的互动关系。能够共同参与棚户区改造工作当中，达成共识，促进各项工作顺利开展。一方面，政府部门需要积极拓宽群众棚户区改造渠道，采取微信公众号、微信群等方式，让群众可以在相关平台中表达自己的意见以及诉说自己的需求。只有群众真正参与进来，才能够真正促进棚户区改造工作顺利开展。另一方面，基层工作人员应该加强培养个人的业务素质与职业素养。在棚户区改造宣传工作期间，基层人员必须深刻意识到棚户区改造与实施工作的必要性。针对当前棚户区改造实况以及群众实际诉求，针对当前工作方向存在的错误性问题进行主动解决。同时在日常工作过程中应该加强对专业知识的学习，更好地给人民群众答疑解惑。另外，在宣传引导过程中，政府部门应该加强与相关企业之间的密切交流。让企业可以第一时间了解到政府推行的惠民政策以及相关内容，合力推动棚户区改造工作高质量完成[7]。

结语：

总而言之，棚户区改造工作作为我国重要的民生工程、德政工程项目，影响广大人民群众的居住质量与环境质量。为促进棚户区改造建设工作高质量开展，在今后的发展建设过程中，政府相关部门以及主体参建人员需要结合新时期棚户区改造趋势，针对现阶段棚户区改造面临的现实问题进行重点解决。同时，结合问题成因以及影响采取科学合理的方式手段逐步优化与改造处理，共同改进人民群众的家庭居住环境与生活条件。此外，棚户区改造等城市更新发展工作，并不是一朝一夕就可以完成的工作任务，建议政府、企业以及群众多方主体共同参与，促进新型城市化快速发展，早日完成棚户区改造建设工作。