试析非物质文化遗产地方立法检视与完善

[摘 要]我国非遗地方立法的兴起与繁荣，为非遗地方立法保护提供了有效的指引。地方非遗立法具有立法实践起步早、覆盖层级广，以及非遗专项立法保护数量多等特征。但地方重立法轻评估、重规范轻解释、立法适用率低等立法后问题仍然值得关注。非遗地方立法的有效实施，是一个需要多方主体参与的系统性、“全链条”性的工程，地方立法主体应该坚持问题导向，不断提升立法“实效”，实现地方立法的“良法善治”。

[关键词]非物质文化遗产；地方立法；立法后评估；立法解释；立法适用

自2011年《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《非遗法》）实施以来，非物质文化遗产地方立法（以下简称“非遗地方立法”）工作步入快车道。随着非物质文化遗产（以下简称“非遗”） 与文旅的深度融合，非遗在服务地方经济发展及惠及民生方面的作用愈发凸显。为了应对非遗保护工作中的难题，地方各省纷纷通过地方立法提升非遗地方保护工作的法治水平。据统计，自2022年至2024年期间，地方各省生效实施的非遗地方立法共计22部，其中地方性法规17部和地方政府规章5部。随着非遗地方立法数量的不断增加，非遗地方立法质量如何、是否得到有效实施，以及将来应该如何完善等，成为实务部门与学界关注的重要问题。2024年国务院印发《关于进一步加强非遗保护工作的意见》，特别提出要进一步完善非遗地方立法。我国学界关于非遗地方立法保护的研究也逐渐深入。以“非遗”“地方立法”为主题检索CNKI期刊数据库可知，虽然自2016年以来该领域的研究成果呈现逐年上升趋势，但现有研究对非遗地方立法有效实施问题关注不足。可见，如何推动非遗地方立法的有效实施，实现地方立法“良法善治”，是我国地方立法面临的重要课题。

一、非遗地方立法的梳理与考察

对北大法宝数据库进行检索，共获取我国现行有效的非遗地方立法文件129部。通过对这些立法文本进行考察后发现，我国非遗地方立法呈现出如下特点：

第一，地方立法对非物质文化遗产保护问题关注的时间较早。《非遗法》公布实施之前，宁夏回族自治区人大、浙江省人大和新疆维吾尔自治区人大先试先行，分别于2006年、2007年和2008年颁布了地方非遗保护条例，为《非遗法》的制定提供了经验借鉴。为了防止非遗的不当开发与利用，《浙江省非物质文化遗产保护条例》最早设定了境外获取非遗限制性规定。条例第三十一条明确规定了境外团体和个人进行非遗考察需要进行备案与审批。条例第四十四条对违反备案或者审批规定的违法行为设置了行政处罚条款。2011年《非遗法》作为中央层面立法吸收确立了境外获取非遗限制性规定。另外，《非遗法》公布实施之前，地方省级政府也通过专项立法的方式推动地方非遗保护工作。

第二，非遗地方立法覆盖省级、设区市及民族自治县等多层级行政辖区。《非遗法》公布实施后，地方人大和政府纷纷通过立法方式推动非物质文化遗产的保护与传承。非遗地方立法结合地方非遗保护实践，对上位法规范进行了细化与完善。如2012年贵州省人大制定地方非遗保护条例，鼓励单位和个人通过捐赠的方式参与非遗保护。2017年惠州市政府出台非遗保护管理办法，规定对非遗项目分门别类地实施抢救性保护、记忆性保护、生产性保护与区域整体性保护。特别值得注意的是，民族自治县人大也通过立法方式推动自治县非遗产保护与传承工作。如2021年道真仡佬族苗族自治县人大通过了自治县民族民间文化保护条例。条例提出要保护自治县民族民间文化与铸牢中华民族共同体意识。

第三，非遗代表性项目专项地方立法数量逐渐增加。在《非遗法》实施前，地方人大已经开始关注非遗保护专项立法工作。最早的国家级非遗项目专项保护立法分别是2006年《苏州市昆曲保护条例》和《无锡市宜兴紫砂保护条例》。近年来，国家级非遗项目逐渐成为地方文化旅游发展的“新名片”。为了助推非遗与文旅产业的深度融合，市级立法主体开始为非遗专项立法保护配置更多的立法资源。如2021年《福州市脱胎漆器技艺保护规定》通过开展地理标志保护、建设专业检验检测机构等方式以解决脱胎漆器产业发展面临的难题；2021年《景德镇市陶瓷文化传承创新条例》通过名录保护与整体性保护相结合的方式推动景德镇陶瓷文化的保护。2024年《大厂回族自治县景泰蓝发展促进条例》聚焦当地景泰蓝技艺的传承和保护，助力景泰蓝产业创新与发展。

二、非遗地方立法问题检视

当前，我国地方非遗立法的繁荣兴起，促进了非遗中央立法与地方立法的有效衔接，提升了我国非遗法治保护工作的整体水平。为促进地方立法的“良法善治”，有必要对非遗地方立法实施存在的问题进行梳理与剖析。

（一）立法后质量评估有待加强

地方立法抄袭现象饱受学者诟病[1]，非遗地方立法也不例外[2]。地方性立法具有执行上位法规范和满足地方治理需求两项功能。这两个功能的实现都要求地方立法者切实提升立法质量，增强立法实效，保障立法“有特色”“真管用”。但是，目前有些地方立法者在制定非遗立法时保守地“复制”“抄袭”上位法，只顾“向上”的“合法性”正确，抛弃了“向下”的实效性与特色性考量。提升地方立法质量，要紧握立法后评估这个关键抓手。目前，我国地方立法后评估存在着法律规范不健全、评估标准缺失、评估结果实施不到位等问题。完善立法评估制度，不但能够为地方立法工作上紧“紧箍咒”，防止地方立法资源浪费，还能为地方立法的“改废释”工作提供重要依据。

（二）立法解释缺位

地方非遗立法的有效实施，离不开立法解释。但是目前，立法解释成为地方立法“立改废释”全链条工作中最薄弱的一环[3]。地方立法解释运行机制失序具体表现为有权解释主体消极行使立法解释权。地方各级人大公布地方立法条例共计161部，都对地方性法规解释问题做了专门性规定。目前，地方各省立法解释工作几乎处于搁置状态。据统计，目前现行有效的地方立法解释规范仅有12件，涉及吉林省2件、浙江省1件、黑龙江省1件、深圳市3件、上海市1件、福建省1件、北京市2件。地方立法解释工作的缺位，成为制约非遗地方立法有效实施的掣肘。

（三）司法判决援引率低

地方司法机关对地方性法规的援引率，成为判断地方立法质量的试金石。检索中国裁判文书网可知，截至目前，各级人民法院援引《非遗法》作出裁判文书共计101件，其中行政案件57件，占比达到56.44%。相比《非遗法》，非遗地方性法规通常在司法适用中“遇冷”。虽然非遗地方性法规可以作为民事案件和行政案件审判的依据，但鲜少发现地方司法判决引用地方性法规的案

例[4]。究其原因，一是地方重立法轻适用的观念未得到有效纠正，地方司法机关更习惯援引法律位阶较高的上位法；二是非遗地方性立法作为促进型立法，法条多属于宣示型条款，司法适用的可操作性不强[5]；三是诉讼案件的当事人对非遗地方立法知晓度低，也对非遗地方立法的司法适用造成了消极影响。

三、非遗地方立法完善进路

非遗地方立法作为实施性立法，既要保障中央政令和立法在地方得到有效贯彻与实施，也要为地方治理提供依据与支撑。通过对非遗地方立法现状梳理与问题检视可知，地方非遗法治保障是一个系统性工程，需要各方主体在地方人大常委会组成人员下积极参与和推动，共同实现地方立法的良法善治。

（一）鼓励多元主体参与立法后质量评估

立法后评估制度作为地方立法“改、废、释”的重要依据，是提升地方立法质量的重要手段。健全地方立法后评估机制，一是明确立法后评估制度的启动条件。地方各省可以根据地方治理需要，通过立法规范设定立法后评估的条件。如重要立法实施满三年或者五年的；涉及立法的重大“改废释”问题；执法中发现问题较多或者反映意见较为集中等。二是引入多元主体参与评估活动。地方可以建立立法实施机关为主导，其他机关积极配合，以委托合作等方式将具备专业能力的第三机构纳入评估组织，并保障公众广泛参与的立法后评估制度。引入多元主体，不但可以保障评估结果的客观性，还可以增强立法的民主性基础。三是要建立科学的评估指标体系，具体可以面向合法性、合理性、科学性与实效性等多个维度设置一级指标，并不断细化二级指标。如“合法性”下设二级指标可包括立法有无上位法依据、立法过程是否遵循法定程序等。“合理性”二级指标具体可以分为非遗地方立法规范中违法行为与法律责任是否相匹配，对公民、社会组织权利的限制或者增设的义务是否合理等。“科学性”二级指标具体包括立法是否面向地方非遗治理实际问题，是否符合非遗行业、产业发展的客观规律等。“实效性”二级指标可以包括非遗地方立法的实施效果及社会公众对非遗立法的知晓度与认可度等[6]；四是重视对立法后评估结果的转化与运用。立法后评估主体应该及时将评估报告的内容向社会公开，同时完善评估与立法修改工作的衔接机制，保障评估结果成为立法调整的重要依据[7]。

（二）完善地方人大主导的立法解释工作

随着地方立法数量的增加，人们对地方立法解释的需求也不断增长。近年来不少行政相对人或者利害关系人通过询问、意见等方式要求地方人大法制机构对地方立法条文进行解释。地方立法解释对于弥补法律规定的滞后性、增强立法的可操作性具有重要意义。非遗地方立法的有效实施，离不开有效运转的立法解释机制。如非遗地方立法中有不少“情节较重的”“情节严重的”等“抽象性”规定，其需要有权解释主体通过立法解释进行细化。完善立法解释机制，一是要明确地方性法规解释的主体范围。享有地方性法规的解释权主体不宜过于分散。地方性法规的解释权应由地方人大常委会统一行使，地方政府、司法机关及监察机关等可以向有权解释机关提出解释请求权。二是可以适当扩大地方人大立法解释的范围。地方人大常委会不但可以进行立法解释，而且可以就立法实施与适用中的具体问题进行解释，增强立法主体与司法、执法部门的良性互动。三是地方要注重培养全面的立法人才。全面的立法人才不能只懂法律，也要具备别的领域知识，更要有问题意识。地方立法解释工作更需要专业、全面的立法人才。四是加强地方人大对规章制定与解释的监督。非遗地方立法应该坚持法规与规章并重。虽然地方政府立法与解释的专业性与独立性被不少学者所诟病，但是政府在发挥社会治理与公共服务等职能的过程中，可能更接近问题的真相，对地方实践更有发言权。地方人大虽然不直接进行立法，但是应该对地方政府规章的制定和解释工作进行全过程监督。

（三）调动司法部门援引地方性法规的积极性

在民事判决书或者行政判决书中引用地方性法规的规定，有利于提升地方立法的民主化与多元化。法院在判决主张、说理或者判决部分引用地方性法规的规定，可以有效缓解地方立法利益单一化倾向。提升司法部门对非遗地方性法规适用的积极性，一是要提升非遗地方性法规的立法质量，加强地方性法规的“立改废释”各项工作，保障地方性法规与非遗保护工作的现实需求相匹配。二是地方立法部门要加强与司法机关的沟通交流，及时更新地方性法规数据库，鼓励法官重视地方性法规在司法判决中援引与适用，缓解地方性法规在司法审判中“遇冷”境地。三是加强非遗地方立法宣传。夯实普法责任落实机制，按照“谁执法谁普法”“谁主管谁普法”的原则，监督检查非遗保护主管部门落实普法宣传的实效。非遗主管部门重视非遗地方立法，公众对非遗地方性法规的知晓度与认可度达到一定程度，有助于提升地方性法规的司法适用率。

结束语

推动非遗地方立法的有效实施，是提高非遗地方法治保护水平的重要一环。实现非遗地方立法的有效实施，是一个需要多方主体参与的系统性、“全链条”性的工程。地方立法主体不能满足于只在“立法过程中”“下真功夫”，还要持续性“聚焦”立法后评估、立法解释与立法适用工作，让非遗地方立法“活”起来、“动”起来，真正实现地方立法的“良法善治”。

参考文献

[1]王翔.备案审查中地方执行性法规的合法性判断[J].法学，2024（7）：44-61.

[2]李涛.非物质文化遗产地方立法的实证分析[J].湖湘论坛，2018，31（5）：135-145.

[3]张锦莉.地方立法解释工作的现状、问题及对策[J].人大建设，2023（9）：55-57.

[4]周圣，张玙.司法审判中地方性法规适用实证研究：基于上海市176件地方性法规裁判文书援引情况的分析[J].中国应用法学，2018（3）：88-107.

[5]王思健.地方性法规在行政执法中的适用：以江苏省海门市行政执法为例[J].人大研究，2018（9）：52-55.

[6]秦前红，底高扬.在规范与现实之间：我国地方立法质量评价标准体系的重构[J].宏观质量研究，2015，3（3）：89-99.

[7]林秋萍.关于完善地方立法后评估制度的几点思考[J].人民政坛，2021（11）：28-29.

作者简介：霍亚苹（1984— ），女，汉族，河北霸州人，廊坊师范学院社会发展学院，讲师，法学博士。

研究方向：宪法学、行政法学。

基金项目：河北省教育厅科学研究项目资助“回应型立法理念下非物质文化遗产保护地方立法评估及完善路径研究”（项目立项编号：SQ2024118）。